成立国家油气管网公司是油气体制改革的关键一步

□ 刘满平

川气东送普光首站员工在站内巡查计量设备。白国强 摄

成立国家油气管网公司是天然气体制改革中最为重大和根本性的改革措施，有利于优化油气市场结构，使国内供应主体更加多元化，加快管网投资建设步伐，促进管网互联互通，进而提高基础设施运行效率，降低终端用户用气成本。

《石油天然气管网运营机制改革实施意见》的印发，标志着我国油气管网改革进入实操执行阶段，国家油气管网公司也将应运而生。事实上，业内对于油气管网推行“网销分离”改革的讨论已持续多年，对“一步到位”成立国家油气管网公司及其未来发展更是争论不断。对此，应客观理性看待未来将成立的国家油气管网公司。

成立国家油气管网公司是务实之选

纵观全球，油气管网运行模式有三种：以俄罗斯为代表的上中下游业务一体化运营模式；以欧盟为代表的上游气源市场和下游终端销售市场实行多家主体自由竞争，中游输配管网保持自然垄断，实施第三方气源无歧视公平接入的“X+1+X”运营模式；以美国为代表的上中下游完全自由化运营模式。各国运营模式的选择均与其管网发展历史、发展阶段、产业规模、竞争特点相适应，做出最有利于发展和国家利益的制度安排。

国内方面，在与油气行业特点类似的电力、电信、铁路三大行业中，既有网销一体、“全国一张网”的电网运营模式；也有仅提供运输服务的铁道网络运营模式；还有从事通信、铁塔等基础设施建设、维护和运营服务的“中国铁塔”模式。可见，我国油气管网改革选择“X+1+X”运营模式、成立国家油气管网公司，是有章可循、有经验可借鉴的，是在现行政策条件与政府监管能力下，短时间内破解困扰天然气行业发展的最突出短板，推动实现“网销分离”最具操作性和现实性选择。

改革要抓住主要问题、主要矛盾。我国天然气行业取得非凡成就的同时也积累了不少问题与矛盾，而在众多问题和矛盾中，急需解决的问题是什么？市场化程度不够高，市场主体不够多；基础设施不足；管网不能公平无歧视开放；管网互联互通存在障碍；管输费率水平偏高等。而成立国家油气管网公司，能够使得国内供应主体更加多元化，加快管网投资建设步伐，促进管网互联互通，进而提高基础设施运行效率，降低终端用户用气成本。但要看到，天然气行业多年积累下来的问题和矛盾并不止这些。国家油气管网公司并不是万能的，它的主要目的是促进竞争、提高效率，不能期望成立国家油气管网公司就能立马解决行业内所有问题。

成立国家油气管网公司，对石油央企而言，管网被剥离以后，其上中下游一体化经营模式将被打破，仅余上游生产、下游销售终端两大业务单元，原来凭借管网自然垄断所带来的竞争优势将丧失，在市场上的话语权也将削弱。此外，管网建设和运营业务是现有石油央企收益稳定、风险小的业务。以中国石油为例，2018年中国石油实现经营利润1209.97亿元，其中油气管输、LNG接收站等业务利润总额大致为504亿元，约占总利润的42%。可见，成立国家油气管网公司将对石油央企赢利水平带来严重冲击，增加其经营压力。但对整个油气市场来说，有利于增加油气市场主体，有利于油气生产和供应企业公平竞争，有利于供需两侧公平对话，有利于改进对垄断环节的监管，有利于优化油气市场结构。

将重塑整个油气市场体系

由于“管网决定市场范围、管网决定发展空间”“谁控制管网，谁就控制了市场”，所以，成立国家油气管网公司将是天然气体制改革中最为重大和根本性的改革措施，势必会推动油气市场“脱胎换骨”，重塑整个油气市场体系：市场供给方和需求方数量增加；其他市场主体竞争能力提升，市场竞争更加激烈；管输价从门站价中剥离出来，为放开气源价和终端销售价奠定了基础；市场供求和交易方式将更加灵活和多样；市场监管机制将更加健全和完善。

市场体系变化了，市场运营规则和监管机制也将发生变化，天然气产业链各市场主体都得随之进行调整。若由于上下游企业之间的界限被打破，现有石油央企肯定会调整发展和经营战略，将会打通产业链向下游延伸，而下游城市燃气和电力企业等积极布局上游，拥有气源、基础设施、终端市场和一体化运营服务能力，正逐渐成为各家追求的目标。

油气管网运营机制改革需要“久久为功”

改革历来无坦途，再高明的改革方案也要现实可行，才能达到改革的目的，一蹴而就式的完美解决方案往往只存在于理论之中。

油气管网运营体制改革亦是如此，尤其是成立国家油气管网公司，事关不同主体的重大利益调整，涉及面广影响大。因此，在成立时既要打破原有利益格局，也要注意利益平衡，考虑现有石油企业的诉求，做到现有石油企业与其他企业合作共赢。

此外，油气管网运营体制改革是一项系统工程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸和一帆风顺。随着市场形势的变化，国家油气管网公司正式运行后还会面临其他一些可知或未知的问题或风险。例如，管网建设压力，天然气产运储销协调，保供责任划分，管网公司垄断行为监管，与省管网公司及储气库、接收站等设施的关系，现有资产剥离和处置问题，进口气价倒挂及如何保持现有石油央企的国际竞争力等问题，这些问题与挑战只能通过在未来实践中不断地改革和创新去解决，用改革推动发展。