体育治理的概念内涵与实现路径*

李金锁,张艳芳

(1.晋中学院体育学院，山西 晋中 030619;2.全州大学，韩国 全州 55069;3.晋中学院外国语学院，山西 晋中 030619)

当今我国社会正处在一个无尽变革的时代浪潮之中，流动性、复杂性、不确定性的时代特征，要求我们及时回应时代需求，处理好社会可持续发展所遇到的诸多问题，于是，“治理”概念进入到人们的视野之中。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，就是对社会改革的顶层设计、系统部署和全局把握，作为全面深化改革的总目标，“社会治理体系”中的“体育治理”，同样是值得我们思考的重大问题。“把党的决定贯彻到我们体育战线，就是要坚持依法治体，不断完善体育治理体系，推进治理能力现代化”[1]。体育中承载着全面建成小康社会“中国梦”的实现，全民族身体素质提升、健康水平提高，是体育促进“人的全面发展”的目标要求，体育是强国之基的根本所在。面对当前体育领域改革所遇到的新形势、新问题，势必需要通过体制机制创新，来推动多元主体参与，不断提升体育治理能力的现代化，“才能实现有效的和民主的治理”[2]，从而破解体育改革所遇到的积弊与障碍，推动我国体育事业全面、协调、可持续发展。体育治理理念的确立、机制的建立、模式的运行，是一场从内涵到外延、思维到方法、体制到实施的深刻变革，需要我们把握理论原理，寻找科学规律，完善治理结构，以顺应国家和社会发展的时代背景与变革需求。

1 体育治理的概念

体育治理是社会治理的重要组成部分，要推进我国治理能力的现代化，体育治理问题需要得到足够重视和关注。体育治理兴起于公共体育管理，是需要政府、市场和社会组织共同参与的实施过程，它需要平衡不同利益主体之间的不同需求，从而达到高效的系统运转。体育是社会运行的重要领域，并且在其中扮演着主角，它在社会规范中扮演引领、榜样和先行的角色，因此，体育无法远离社会独自运行，它必定在社会治理体系之内，与社会发生着千丝万缕的联系。随着，我国社会改革进程的加快，体育市场化推进暴露了原有体制机制的弊病，僵化的体育管理体制必定需要向体育治理模式转换，“伦理缺失、行为越轨、道德失范”[9]等问题，需要在治理实践中寻找方法和路径，以协同各方需求，平衡之间差异，实现体育善治。“体育治理是运用治理的新方式来处理体育利益多元主体的冲突，使之协同合作，高效有序，最终达到体育善治的过程”[10]。在日益多元化的当今社会，体育已经超越自身领域，在全民健康、公民教育、文化权益、社会福利等方面，社会公共事业中发挥着重要作用。马波特提出了世界体育治理5个原则：透明、民主、问责、自治与社会责任，从而赋予体育治理更多的信息和话语。体育治理是迈向体育强国的重要基础，中华民族“体育梦”的实现，需要明确政事、政企、政社之间的关系，转变政府职能，将体育引向社会化、产业化、法治化的轨道，是体育治理的历史使命和社会责任。

2 体育治理主体的结构困境

2.1 政府部门力不从心，导致体育资源调节失序

在我国，体育是社会主义事业的重要组成部分，是国家发展、社会进步和民族兴盛的大事之一。在改革开放以前，政府作为唯一的主体参与着体育管理，以计划配置的方式掌控着整个体育资源。政府实际处于垄断的地位，统筹着社会力量和体育资源，并在“举国体制”的保障下，取得了一系列举世瞩目的成就。可是随着我国社会由计划经济向市场经济迈进，单一的政府主导型体制，无法满足体育市场和社会多元化需求，在体育管理中尽显疲态。政府在市场力量面前总是出现政策滞后现象，体育需求与供给之间存在裂痕，使得体育资源使用效率低下，“紧缺与浪费并存”[11]并逐步反映到现实生活之中。如：广场舞球场之争，暴走团被撞等，都从侧面反映出我国体育资源在供需层面的不足与失序。

首先，体制积弊。在一元供给的模式中，政府优先将资源投入到竞技体育中，在赢得奖牌和获取名次的惯性思维指引下，竞技体育被优先考虑，而对群众体育投入过少关怀缺失。其次，供给不足。参加体育锻炼而“缺乏场地器材”状况严重，居民聚集区没有锻炼空地，2013年的调查结果人均仅为1.46m2，这也成为群众体育发展的主要瓶颈。再次，利用不够。近年来我国兴建了一系列大型体育场馆，但是多在城市周边远离居民区，导致利用不足。另外，学校、企业、事物单位场地闲置率较高，2013年调查结果我国中小学体育场馆开放率仅为31%[12]，闲置问题严重。最后，配置不均。我国幅员辽阔，造成城乡之间差异化严重，体育资源配置上农村地区远远落后于城市，并且比例严重失衡。在一元主导的体育资源配置模式中，政府很难深入细致地观察市场状态，导致体育资源调节失序的状况时有发生。

在政府所主导的管理体制中，政府无暇关注众多利益主体的多元需求，它总是滞后于社会发展，同时，对于体育资源掌控呆滞且灵活性欠缺，只能从全局上把控，而无法兼顾众多的利益诉求。政府的优势在于事前计划，作为一种集体决策的指引，它无法细致入微深入体育事务的方方面面，必然导致体育资源配置的调节失序。

2.2 市场企业力浅待育，导致体育资源配置失衡

在市场经济中，政府的能力具有局限性，因此要实现体育有效治理，市场主体的介入不可或缺。发挥市场在资源配置中的决定作用，是社会转型升级的关键环节，也是释放市场巨大潜能的中心工作。可是，在实际发展过程中，并未能全面盘活体育市场的现有资源，市场机制还需要得到更为有效的利用。体育具有商品属性，是在市场经济中所验证的经验，因此，体育的市场化、社会化和产业化，是必须探索的实践道路。2013年，NBA采用OTT模式与ESPN签下9年266亿美元的合同，市场机制的导入可以使得政府退出经营领域，将职业体育推向市场。“英超与天空电视台的转播合同由1.91亿英镑(5个赛季)上升到6.7亿英镑(4个赛季)再到11亿英镑(3个赛季)”[13]，可以视为体育治理模式的成功经验，职业体育已经具备全盘走向市场的能力。

在我国，1992年的足球市场化改革，可以视为是体育市场化探索的标志。2014年国务院颁布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，明确指出到2025年我国体育产业将达到5万亿元。2013年我国体育产业增加值为3563亿元，占当年GDP的比重仅为0.63%，而美国则为3%，任重而道远，实现这一目标还有很长的路要走。由于我国体育产业起步比较晚，体制机制还需理顺，产业结构不尽合理，体育品牌尚需打造，整体上看产业规模较弱。体育市场的繁荣，应该是多方协调综合治理的结果，可是，从目前我国体育市场发育看，大众体育意识还有待觉醒，政企关系还有待协调，市场秩序还有待建立，社会资本还有待介入，这都需要不断盘活体育资源系统治理。

可是，随着市场机制对体育资源配置话语权的提升，体育公共服务逐渐变成私人领域的事件，当消费占主导之后，体育全盘推向市场将丧失其公益性，从而使得体育资源配置倒向资本逐利之中，失去了服务于民的纯然本性。这必然又走向了另外一个极端，体育资源配置需要公共与私人、消费与娱乐、经济与服务等诸多方面兼顾，单一强化某一方面必然导致原有本性的缺失。市场本性是逐利的，当经济性在体育资源配置中占主导地位后，“服务价格过高”[14]，就成为摆在人们群众中的障碍，体育资源配置还是出现不均衡的现象。

2.3 社会组织力弱难济，导致体育资源调动失能

针对于“非政府即市场”的治理模式，社会组织成为体育治理中的重要力量。随着体育体制改革的不断深入，调动一切力量办体育得到广泛重视，社会的民间力量、公民社会、社会团体、第三部门为体育治理的有序进行提供了无限遐想。1993年《国家体委关于深化体育改革的意见》中提出“国家办与社会办相结合”的体育改革目标，体育民间组织的发展受到极大重视，但其成长始终进展迟缓。随着市场经济的完善，社会也相应需要进行结构重组，这势必需要引进新的力量参与社会治理，在体育领域，体育社团等社会组织成熟与壮大，将使得体育治理中的多元主体得到不断发育。

在治理实践中，单一的政府供给或市场供给，都会出现极端化现象，要么逐资本要么重服务，而体育治理中多元化正需要社会组织进行弥补，才能最大限度地发挥治理效率，满足不同主体的利益需要。体育社会组织的公益性、服务性和非盈利性，正好契合了公共服务的需求，将民间组织引导进入体育治理主体中，能够很好克服单一主体在供给模式的缺陷。据统计，“2002年全国性体育社团共有87个”[15]，而到2014年则发展至1.5万个，然而体育社团数量的增长，并未能改变体育治理结构，导致体育社会化改革迟滞不前。主要原因是体育社会组织自律性不强、人才匮乏，大多数体育组织是以“草根”形式存在，结构比较慵懒，未能积极参与到体育治理的社会进程之中。

体育社会组织还未能承担社会治理的重任。一方面，受传统观念束缚，政府部门对体育社会组织缺乏足够信任，自身组织仍然处于松散状态；另一方面，社会支持不够，参与体育治理的机制不健全、制度不完善，体育社会组织难以寻找到话语权；再一方面，组织数量稀少，在应对社会问题时经验不足，并且资金缺乏，行政色彩浓厚，组织能力尚需提高。多数体育社会组织是政府的附庸，因政府行政需要而设立的，因此其与政府色彩吻合，“同构”[16]特征明显，生存于政府与市场的狭小空间之中。由于，体育社会组织处于政府让渡的权力空间之中，其非营利性、公共性和服务性未能很好地体现出来，反倒使得“非官非民”的特征凸显出来，导致其在体育治理处于失能的尴尬境地。

3 体育治理主体的实现路径

3.1 重构体育政府权能，为多元主体腾挪空间

体育治理的重大议题是如何使一元管理模式向多元治理模式的转型，即由政府管理型向多元型治理型迁移，使单级化的纵向管理向多级化的横纵向网络治理转化。政府部门既是改革的执行者，同时也是改革的对象，要实现政府、市场、社会对体育事务的协调共治，政府就必须让渡出部分行政空间，将权能进行合理重构，这就需要政府在“让位”的同时又不能“缺位”。更好发挥政府的职能作用，关键是政府应该放弃投资者、经营者的身份，逐步退出直接参与体育资源配置领域，为市场和社会腾挪空间搭建平台。政府应该主动关切市场主体和社会组织的利益诉求，主导并推进体育治理改革，按照治理规律对自身及社会进行重构。这就要求对政府权力进行瘦身，在限制其权力范围的同时，提升其社会治理能力，强化政府对体育公共服务产品的供给能力。“这是体育行政部门扎实推进自我革命和放权让利的进程”[17]，只有政府在主动退出后，各类市场力量和社会组织才有施展的机会与空间。

通过权力转移和让渡，使政府从繁琐的市场和社会具体事务中抽身，才能更好地发挥政府统筹规划的优势，才能在整体和宏观层面制定规则，行使管理和监督的职责。市场和社会力量的有序介入，并不意味着政府彻底远离撒手不管，而是将政府的重心放在监管上，既要保护竞争机制又要防范投机行为，做一个有责任和担当的政府。“在体育公共产品的供给上，体育行政部门有序退出应坚持的原则是：只要有可能，体育公共服务的提供者就不能是一方；只要有条件，就应在多元体育公共服务提供者之间引入竞争机制”[18]。政府的权能重构与分权，应该理顺政府与市场之间的关系，把视域重心放在制定政策和有效监管上，放权微观事务和具体事宜，让政府包办转变为多元共办，形成一种体育多元共治的格局。政府需要尽可能的让渡权力，使市场能够自主经营、自我管理，让市场和社会涉足更多体育公共领域，而政府则应该在制定决策、监管问责等方面使用政策工具，培育多元主体体育共治的理想局面。

3.2 有序体育市场参与，为多元主体重塑关系

体育市场主体的建立是深化改革的重要内容。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的重大论述。把处理好政府和市场的关系作为整个深化经济体制改革的核心问题，体育资源配置中的市场化改革势在必行。政府的有效介入，制定制度规范市场行为，出台政策引导企业参与，营造社会风尚公益愿望，使体育公共产品在市场中运行通畅。规范市场行为需要制定制度边界，明晰政府和市场的关系，发挥市场在体育资源配置中的最大效率。市场主体参与体育治理其目的在于追求自身利益的最大化，盈利是它最大的动力，而非盈利性的体育公共服务产品是其不愿意涉足的领域，这样就会出现“市场失灵”的局面，因此，政府干预是必然的选择。政府应该为体育发展的战略性问题考虑，而不应该拘于市场的缺陷之中，更不应该操控市场用以配置体育资源。

全面推进体育改革，就应该明确多元主体责权利的边界，从而在体育资源配置中既不缺位也不越位。在处理利益相关问题时，应该做到“先市场、后政府”，以“用足市场、慎求政府”的态度推进体育治理改革进程，最终实现政府有为和市场有效的共治局面。体育市场依赖产权制度进行盈利，凭借契约精神注入公益，在制度的规范指引下，市场是有意愿参与体育公共事业，以实现社会舆论的最大收益。在体育社会与经济价值中，政府与市场都各有侧重点于优势，因此，要实现体育治理效益的最大化，就应该实现政府与市场机制的互补，从而实现最佳收益。2013年统计数据显示，我国体育产业增加值以年平均22.6%的速度增长[19]，说明市场在体育资源配置中蕴涵着巨大潜力。市场主体的做大做强，对于体育资源配置有好处，但也会存在经济至上的单一性，使得体育治理效率发挥失效。市场天然的逐利性，会使得体育资源配置取决于社会成员的购买力，从而导致体育公共服务非营利性的失衡，导致体育资源配置的不公平。这就需要在治理实践中，处理好政府与市场的关系，既有发挥其优势又要弥补其不足，确保群众能够享受体育公共服务带来的红利。

3.3 扶持体育社会力量，为多元主体建立格局

社会组织在体育治理中具有巨大的潜力，当政府部门让渡出部分权能后，社会力量应该主动承接，以确保体育治理工作的有序展开。党的十八届三中全会明确指出“激发社会组织活力”，确保体育社会组织在体育治理中的主体地位，只有这样才能形成多元主体参与体育治理的共治格局。多数体育社会组织是由政府“自上而下”形成的实体，具有浓厚的行政色彩，并与体育行政部门存在深厚联系。因此，体育社会组织改革需要明确职责，淡化行政标签，将工作重心转向体育公共服务事业上来，从而摆脱政府行政弊端，亮明自身的社会属性，积极做好政府退出之后的补位工作。政府要有所选择的将权力向社会转移，加大培植社会力量的责任，打破行政垄断体制，形成政府、市场和社会多方参与的体育治理格局。以往体育行政部门将体育社会组织设定为天然的对手，这难以发挥体育社会组织的效率，因此，政府部门应该对体育社会组织从排斥、约束转向激励与监督并举，分清楚各自的责权利边界。

2013年9月，国务院下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，这意味着政府对体育治理模式的全新探索，政府购买、社会供给将成为一个新举措，有能力、有资质的体育社会组织将得到政府的资金支持，这也将成为体育社会组织发展的全新动力。随着政府从社会组织中退出，政府和社会之间必然出现治理真空，而市场有逐利的内在要求，体育社会组织正好承接着这一领域。体育社会组织创生于这一过程之中，其作用政府和市场都无法替代，其具有鲜明的“草根”特性。而往往在社会参与中，草根组织最能深入社会的方方面面，是激发大众体育活力的重要力量，从中也凸显出体育回归生活本身的特殊性。政府应该摒弃固有传统观念，为体育社会组织发展铺平道路，降低组织准入门槛，让体育社会组织有合理存在和发展的空间。同时需要多方筹措资金，对体育社会组织发展创造条件，培育、孵化和壮大体育社会组织，并使其真正发挥在体育治理中的作用和效能。体育社会组织是“非市场即政府”治理危机中的第三级，也是在体育治理多元共治中的民间力量，应该受到广泛重视和认可。

4 结束语

社会改革是社会发展的原动力，体育作为社会发展的重要力量需要得到足够关注。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，既是重大问题也是历史机遇，为创新体育发展方式，带来了一个不可多得的历史窗口机遇期。改变过去体育行政部门一元主导自上而下的纵向管理体制，转变为由政府、市场和社会共同参与的体育治理模式，从而发挥体育资源配置的最佳效应，最终形成多元共治的体育善治格局。充分调动多元力量参与体育治理，从而形成横纵向网络模式，使体育治理在目标差异、责权划分、利益分配中形成一种平等、协商、合作和参与的共治局面，为体育治理良性发展铺平道路。