校园足球发展中的几个典型问题分析及其破解

何湘红，邓 毅，李伟峰

当前，我国的体育事业和产业发展面临着国家的诸多利好政策，《加快发展我国体育产业的指导意见》[1]《中国足球改革发展总体方案》[2]以及《“健康中国2030”规划纲要》[3]，这些文件的出台基本折射出我国体育发展和健康发展的重要性，尤其是校园足球发展之于我国教育和社会发展的重要性。可以预见，体育事业和产业、健康事业和产业将是未来中国经济和社会发展的强大引擎。因此，我们不仅有必要从理论上正确认识体育和校园足球在助推中国教育和社会发展的历史作用与意义，而且要在实践层面上建构切实可行的制度与政策操作，构建新型的体育、体育教育以及校园足球发展的生产关系，破解当前校园足球发展中的各种困境，实现我国推进校园足球发展的多赢局面。

1 校园足球发展中的几个典型问题分析

1.1 主管部门推进校园足球发展的权力驱动思维倾向较严重

从结构功能上看，四年校园足球持续开展取得了一定的成效，这集中表现在教育系统内部管理者的思想动员，全国体育骨干师资与裁判员的培训，专项资金的划拨与使用，特色学校的建设示范，各级各类学生的足球教学、锻炼与训练竞赛活动上。换言之，这种以政府为主导、程序自上而下、快速激进性质的改革，具有增量改革性质和强制性制度变迁的特征[4]。其思路和实践是基于权力驱动的，它着眼于通过校园足球推动学校体育和教育改革发展，推动体育产业和社会经济发展。这是值得可取的地方。然而从现代治理理论看，权力驱动有其缺陷的一面，它严格要求权力系统的机制完善和有机协同，因而容易造成资源浪费；它有时忽视自下而上的底层智慧和权利参与，因而容易造成政策失当[5-6]。

当下的全国性校园足球活动缺乏科学系统性制度机制，忽视对教育系统内部人员合法权益的重新分配的保障体系；忽视市场主体进入校园足球的自主性；还忽视校园足球教育价值的认知传播机制建设。从某种程度上说，这种权力驱动型校园足球发展模式有可能产生新的教育系统内部矛盾。因为，无论我们如何去实践校园足球，达成立德树人的教育任务和目标，最终是不能超越学校教育基本目的的，校园足球发展终究是为学校体育发展，学校教育发展，以及以校园足球发展为契机和抓手的体育事业与产业发展与足球竞技水平发展而服务的。因此，片面、割裂地实践校园足球，不与系统内部要素和社会支持要素有机地联系起来，不构建新型的校园足球活动体制机制，那本质上仍是单向度的思维方式，自然有损整体利益。因为这种单纯依赖权力型驱动，依赖科层组织自上而下层层发包、地方政府抓包与拆包的形式化程序，会程序化各个环节中的权利交换和利益表达，发现不了下级单位和个体被动的与消极的“接招”行为，表面上都是“理性”的利益相关者。而在实践操作中，来自由下而上的智慧参与和“不劳而获”的情形往往复杂地交织在一些。这个问题从访谈全国校园足球专家委员会时所了解到的情况便知，目前校园足球发展中的四缺现象(缺认知、缺场地、缺师资、缺经费)，一定程度上就是上述问题的另证。我们应该要高度认识自上而下的权力驱动反映系统中多元利益主体权利诉求的可达到性与不可达到性。

1.2 基层和学校改革推进校园足球发展的形式与内容同质化较严重

《中国足球改革总体方案》第五部分专门阐述了改革推进校园足球发展的五个具体内容[7]，即发挥足球育人功能、推进校园足球普及、促进文化学习和足球技能共同发展、促进青少年足球人才规模化发展、扩充师资队伍。围绕校园足球发展主题，教育部做了四件基础性大事，即全国体育骨干教师培训、中小学校长培训、骨干教练员出国进修、全国中小学四级联赛，这是可取的。但问题是，改革推进校园足球发展的内容，具体落实到每一所学校、每一个县市乃至某个省市的时候，在突破点的定位上，受了“大而全”的政府机构化思维惯性影响。譬如，校园足球试验区建设，校园足球发展试验区“A与B”的共性是什么？个性是什么？各自的推动力是什么？这些必须在顶层设计中明确，因为不同的发展动力源，其路径是有差异的，具体体现在房产发力助推、经开区建设、特色小镇建设、旅游经济拉动等。若是针对一个特定的学校或区域，首先应该是突破点的确定，其次是重点工作的确定；最后是工作进展流程的分工。比如，小学是否以课程游戏和课外活动为重点，还是以班级授课为重点？初中是否以课程教学和业余训练为主？高中是否以竞赛和足球艺术文化活动为主？我们认为必须要找到学校或区域的突破点，唯如此，校园足球工作方可形成合力。同时，因上述五个内容有些是“慢变量”，短期内觉察不到它的变化，亦无法反映出问题的本质。譬如，发挥足球育人功能、促进文化学习和足球技能共同发展以及促进青少年足球人才规模化发展等内容。因此，上述种种问题就应该在各级各类学校有高瞻远瞩的顶层设计，要有3年、5年或者长期发展规划，按事件轻重缓急、按目标设计先后将人财物资源投入其中。唯如此，改革推进校园足球发展才能科学地落地和落实。

当下校园足球没有充分体现和反映出上述的操作思路，而更多的是校园足球以片面 、割裂的方式进行“大杂烩式”发展思路，而系统化地进行“多元、多维、多向化”发展谋划，并未形成较为一致的定论[8]。譬如，在参加校园足球四级联赛上，很多学校一窝蜂的赶潮流，而在普及足球上，多数学校没有参照校园足球足球教材，而是参照原来的足球训练教材和思路；每周一次足球课不能正常保证；课外体育活动因场地面积严重不足而无法有效开展。因此，在国家顶层很热而底层呼应较模糊的条件下，校园足球要实现足球活动育人价值，品牌形象培育潜在消费者，发现足球竞技后备人才的作用，这个进程似乎缺乏强有力的根基。

1.3 基层动员体制化路径依赖性强与利益相关者的激励机制欠缺

自“分税制”改革后，国家财政集权化和资金专项化运作的趋势非常明显，专项化和项目制运作保证了公共服务供给的恒常性和特殊事件应急的及时性，以财政为核心的项目制使得中央的权威得到彰显，自上而下的控制渠道得到强化，中央与地方关系被重构[9]。项目制是当前国家治理模式的一种创新。它改变的不仅是中央与地方的关系，而且也使基层发挥了重要的作用，是上级部门调动基层政府常用的手段。

目前，我国推进校园足球发展就类似这种项目化运作模式，采取自上而下政策推动和自下而上的行动回应机制，以此推进校园足球发展。这种路径依赖是基于事物本身无须运用“基层动员与采取利益激励”的策略便可运行的条件下的产物。然而目前状况下我国校园足球的推进发展是在原有已经运行的教育系统基础之上的一个新增内容模块而已(严格来说还不是新模块)，因此，这里就涉及到了自下而上的行动回应问题。按照马克思韦伯的理论来看，假如在常规制度运作中需要动员和利益激励的条件下，就一定要考量科层关系里基层在领会理解和贯彻执行上级任务的时候，其政府行为和工作行为是否存在非正式不合作、共谋行为、非正式反对的倾向？并且这些事项如果借助项目考核评估并依数据查证，上级部门很难分辨真伪。

在实践上，社会和教育系统在政策和制度上的动员宣传比较多，而在教育系统内部的动员机制和激励制度设计过少。就目前运行实情而言，国家层面相继出台了相关制度，诸如宏观方面的试验区和试点县运作模式；微观上有：全国校园足球四级联赛制度；足球特长生升学制度；学生校园意外伤害事故处理条例等，在整体运作上是通过“目标管理责任制”将上级组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，再按照指标体系对下级部门的执行情况进行考核奖惩，以此调动基层政府官员的工作积极性；或者是通过晋升机制的掌控，在行政部门之间形成锦标赛体制，刺激地方政府自我激励并足额甚至超额完成目标任务。这些问题深究一下就发现存在问题，即并没有建构涵盖最底层的利益相关者┈┈广泛的教师群体、家长群体以及体制之外的社团组织┈┈有关激励机制和制度。可以预见，如果校长们和广大教师们只是为了完成上级任务[10]，而缺乏更多的民间和底层智慧参与、经济参与、技术参与的话，那么校园足球发展质量及其可持续性必将面临更大的问题和困难。

1.4 新校园足球的机制创新程度不足

新一轮的校园足球发展在《中国足球改革总体方案》和《关于加快发展青少年校园足球实施意见》等制度政策引领下加速启动了，这是国家教育管理部门前所未有的以一个体育单项推进教育改革的制度性文件。4年来，无论在中小学还是大学，教育话语中均能感受到校园足球发展的各种利好。然而从更深层次看，新的校园足球与旧的校园足球本质性的特征在哪？它的体制机制的不同点在哪？如何避免不再落入旧的校园足球体制窠臼？在校园足球制度创新机制建设层面上，如何在实现“立德树人”这个虚的认识论向校园足球“健体育人”这个实的方法论上转变，进一步探讨学校(体育)课程及教学改革、学校体育竞赛体系完善以及体育校本课程资源开发等要素，重构新型的学校教育评价体系，形成以足球育人为基本手段，以实现足球普及为目标，以体、智共同发展以及促进体育人才规模化成长为特征的新型校园足球机制，无论宏观层还是微观实践层，总体上仍然是缺乏严谨而理性的制度设计。

2 推进校园足球发展的破解思路

推进校园足球发展是当下中国追求国富民强关系性的善而已，是工具价值理性的体现。在实践校园足球过程中，国家以及个体要面对和处理各种矛盾、冲突和关系，而要处理协调好这些关系，得依赖一种价值判断，在价值判断的决定和支配下，采取合理化的人类行为。考虑到改革推进校园足球发展是一个庞大的利益格局系统，这个系统能否有机地运行，其核心是各种利益相关者的利益协调与实现。因此，满足系统内部各方利益需求者的利益诉求，乃是改革推进校园足球发展的原动力所在，而要保持原动力的存在，建立理性而现实的利益共享体制与机制是关键，并以此协调国家利益与个体、团体利益，保障多方利益的实现，应是推进校园足球长效发展的破解思路。

2.1 权力驱动型与权利主导型发展模式相结合

当前，我国校园足球发展是一种权力主导的政策思路。这个思路必须创新，即转向权力驱动与权利主导结合发展模式。站在基层视角看，民众要参与校园足球，要践行它，恰恰是需要唤醒参与者的权利意识才有可能发生的，此时，参与其中既是权力的反映，也是利益的彰显。尽管从目前实际情形看，权利主导型校园足球发展还有待觉醒，且常与被动校园足球活动相联系，但改革推进校园足球发展必须要将权力主导和权利驱动互相结合起来，方可持续有效的前进。因为，权力是权利的高度聚合，其力量远远强于权利，但其合理性却源于权利，没有权利的驱动和指引，权力会失去源泉和方向，没有权利的制衡和约束，权力将会在其社会运行中蜕变。权利驱动校园足球是高质量的、可持续的校园足球，它通过立法形式赋予包括每个社会主体者以应有权利，通过公正的司法体系保障社会主体不受任何个人或者组织的侵犯。我们只有将权力和权利两者有机糅合在一起，共同发力于校园足球，改革推进校园足球发展才能达到最终政府和人民共同想要的结果。

2.2 理性设计基层动员的激励制度

在国家的制度政策指引下，大力发展“校园足球”的理念逐渐为地方政府所接受，但具体如何实践，则表现出很强的地方性。政治领导主体以自身的价值观去诱导和说服政治领导客体，赢得被领导者的认同和支持，并且取得信任，以此实现政治决策规定的目标。这是符合我国国情的。当然，仅仅依赖单向度的项目动员和一方发力还是不够的，还必须依赖基层的校园足球实践，必须进行基层动员，政府组织通过“政策落地、利益下沉”的方式调动基层参与，通过社会工作、社区、社会组织三方互动来实现校园足球管理的创新，充分调动基层参与校园足球发展的积极性，强化学校校长和学生家长参与校园足球的主体意识，充分释放基层权利，提高基层参与热情度。

尽管从总体上讲他们的目标是一致的，都要共同努力推动校园足球发展，但是每一个利益主体又有自身的利益追求，在信息不对称的条件下，他们往往容易做出损害整体利益的行为。为此，应当将实现各种利益主体的激励相容和利益表达等激励制度预先设计，并通过利益激励的手段充分调动各方的积极性，促进校园足球开展效益的整体最优，避免校园足球发展中各谋其利、条块发展、导向不明等问题，有效遏制诸如“足球操乱象”、“校园足球运动队化”、“足球课虚化”现象，形成最大的整体利益。

2.3 理性表达校园足球利益相关者的利益诉求

随着校园足球的发展，各种利益相关者的作用也逐渐凸现，要获得校园足球可持续发展，必须重视利益相关者的力量，关注其利益诉求，并提高他们的参与程度。发展校园足球需要多元主体共同参与并推动，而不同的利益主体其利益诉求不同，各利益主体在追求自身利益最大化的过程中必然会导致冲突，这将不利于校园足球的有序发展。鉴于此，我们必须厘清校园足球各相关利益主体的利益诉求，在此基础上合理谋划布局，在促进校园足球健康发展的前提下，促使各利益主体效益最大化，从而有效推动校园足球发展。

国家层面希望以校园足球活动为学校体育改革突破口，提高学生身体素质，培养青少年足球竞技后备人才，丰富学校体育活动，构建校园足球体育课程，强化师资培训力度，创造健康活跃的校园体育环境。地方主管教育部门希望通过校园足球获得教育、政治、社会各方资源的支持，以此提高当地区域发展影响力。学校的利益诉求是以学生成长成才为本，提升学生体质健康，提高培养质量和升学声望。家长和孩子的利益诉求基本一致，学习足球、学好足球、促进健康以及促进升学。因此，在国家、当地政府、学校、家长等多种利益主体相互博弈中，不能只顾上层意志而忽视当地政府和学校及家长的利益考虑，要充分考虑各类利益主体对利益的实际关注，科学理性地设计制度表达利益诉求。唯如此，校园足球才可能圆满完成历史使命。

2.4 科学构建推进校园足球发展考核评价体系

正如上述所言，校园足球开展不仅涉及到了学校系统内部参与者，而且牵涉了校园外的诸多利益主体，科学构建校园足球发展评价系统非常必要。通过科学系统性的评价评估，保证校园足球发展沿着既定的好的教育方向前行。由此，我们要紧紧扣住校园足球的本质属性，把握内涵和外延，通过层级化标准，构建评价体系并加以教育实践。其评价体系的核心思想概括为一个点三个层五个面。具体来说，“点”就是校园足球立德树人的教育目的，这是基本点。三个层就是指国家层、各级主管部门层、学校层。国家层的考核评价重点应在推进校园足球发展时的角色职责及其效能，布局、示范效用、核心辐射等指标上；各级主管部门层的考核评价重点在执行上级制度和政策的力度、速度和质量上；学校层的考核是最基础具体的，重点是日常化的管理和人才培养的数量和质量；要的是发展绩效；五个面是，第一个面是学校足球课程教学、足球课外(校内)活动的普及程度，是核心层的考核评价；第二个面是考核校园足球班级和年级足球活动，包括自由式的和竞赛式的活动；第三个面是考核校园足球文化艺术活动；第四个面是考核校园足球较高水平的校际竞赛活动；第五个面是考核校园足球发展广谱性的素养养成活动，譬如，体育消费活动，体育创意活动，体育欣赏活动等。从多面结构中我们不难发现，只有普及足球，扩大参与人数规模，才能在参与运动过程中实现提升学生体质健康、获得快乐生活以及在隐性层面获得体育精神和塑造人格的教育价值，以及因校园足球全面展开后波及整个社会而形成与其它产业相结合所衍生的效益。这才是校园足球发展评价所要折射出来的真实意义。

3 结束语

新时代赋予了校园足球新的历史使命，如一艘启行的巨轮，朝着规划设计的方向前行，为防止改革推进校园足球发展进程出现不必要的问题，特地就校园足球发展所涉及到的“人的要素、物的要素、财的要素，以及这些要素组合的体制与机制，以及当前发展中存在的各种问题和难点”，辨析当前发展中的问题，建构发展路径，以求得政策制度的有的放矢和卓有成效。