保险系统性风险的风险溯源与监管创新

赛铮

摘 要：近年来，保险系统性风险与宏观审慎监管问题逐渐受到世界各国重视。目前我国的保险监管制度虽已逐渐将保险系统性风险纳入监管范围，但现有的监管措施过于简陋，难以有效防范、化解系统性风险。为此，在厘清保险系统性风险内生性根源与制度性根源基础上，反思我国保险系统性风险既有监管规则之不足，认为我国保险系统性风险监管的应然诉求是建立金融机构协调合作机制的法制化路径、提高保险宏观审慎监管相关立法、将现代科技手段运用与保险宏观审慎监管实践相结合。

关键词： 保险监管;系统性风险;宏观审慎监管

中图分类号：F840.328    文献标识码： A    文章编号：1003-7217（2019）05-0034-06

一、引 言

习近平总书记在2019年中共中央政治局第十三次集体学习会议上提出：“防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务。”如何防止发生金融系统性风险也是保险监管研究的应有之义。总体而言，2008年全球金融危机之前，世界各国的金融监管集中于关注金融机构个体的风险，从而忽略了金融体系整体性的风险，因此，造成审慎监管太过注重微观层面的现象，从而金融“微观审慎监管机构缺乏足够广泛和灵活的权力，以实施可以有效遏制系统性风险积累的政策。”[1]目前，我国保险监管制度虽已逐渐将系统性风险纳入监管范围，但现有的监管措施过于简陋，难以有效地防范、化解系统性风险。面对这一现实，厘清保险系统性风险内生性根源与制度性根源，反思我国保险系统性风险既有监管规则之不足，探索我国保险宏观审慎监管改革的现实运作方向，具有重要的理论与现实意义。

二、保险系统性风险的内生性根源

国际货币基金组织将系统性风险定义为“在市场中，一个由于部分或系统的金融体系受损，给经济带来严重的负面影响，从而严重破坏经济发展与稳定的风险”。[2]目前国内的理论研究都未对保险业是否存在系统性风险作出论证，我国学者普遍对“保险系统性风险”这一概念采取接受态度。这使得人们在认识上心存疑虑：系统性风险最早是针对银行业提出，其特征是金融中介的脆弱性、对金融中介和市场普遍缺乏信心，以及在极端情况下支付系统受损。那么，保险业存在系统性风险背后的原因是什么呢？因此，有必要对保险业产生系统性风险的内生性根源进行分析。

（一）保险公司的非传统业务存在系统性风险

保险非传统业务即保险公司提供的金融中介服务以及经营的各类金融衍生品，包括财务担保、资产贷款、结构化证券投资以及短期融资等。在过去的十几年里，保险公司的业务范围已经从传统保险业务扩展到包括投资管理业务，涉及风险转移的保险业衍生业务，资本、基金以及流动性业务，出售信用保证保险业务等方面。保险公司的非传统业务存在系统性风险，美国国际保险集团（AIG）危机事件充分证明了这点。AIG在非传统业务中，为与次级抵押贷款相关的结构性金融產品提供了金融担保，造成AIG在金融危机爆发时陷入破产困境。一方面，AIG在美国国内的社会经济中占据非常重要的地位，其拥有众多的保险消费者，一旦破产，众多保险消费者的权益将得不到保障，其所产生的连锁反应还将使美国金融市场遭受重创，严重影响美国的经济发展形势;另一方面，在国际上，AIG是拥有多种业务的超大型跨国金融集团，与全球经济联系紧密，它的破产将极大地撼动世界经济的稳定。受AIG破产影响，除引发全球股票大幅下跌外，各国金融机构市值将因此蒸发逾1800亿美元[3]。因此，在AIG破产风波中，若处理不当，其经济损失会转嫁给众多关联企业，最终导致风险在整个金融行业蔓延。有研究表明，保险公司的非传统保险业务销量呈现逐年上升趋势，非传统保险业务通常与银行之间关系密切，加强了两者间的合作。这虽然能有效弥补金融危机对保险和银行业造成的损失，但也加深了保险业本身的整体风险[4]。学者们普遍接受了这一观点，即“核心保险业务不关联系统性风险要素，只有部分准银行的、或非核心的保险风险转移类业务才具有引发对金融系统稳定产生威胁的、系统性危机的可能性。”[5]

（二）保险公司含有不可分散的综合风险

保险公司的风险并不都是可以分散的。第一，随着保险市场的重大转变，保险公司提供的产品可能含有不可分散的市场投资风险。例如众多寿险公司，都积极推出具有投资功能的寿险保单，该类保单除了包含最低保额外，还含有其他金融投资产品的特征。因此，这类保险产品与投资市场产生密切关联。保险公司这些以市场为导向的保险产品的转变将会使其在市场下跌时蒙受巨大损失。市场投资风险在金融危机和经济危机期间更容易爆发，从而使得保险公司遭受投资损失[6]。第二，保险公司可能因无法及时以合理成本获得充足资金以支付到期债务或履行其他支付义务，因而其也存在类似于银行的流动性风险。而保险公司在资本市场主体之间具有相互依赖和高度关联，所以，保险公司包括流动性风险在内的所有风险产生的负效应在保险市场间具有传染性。例如，某家保险公司的破产会引发保险消费者对投保公司履约能力的担忧。正是基于这种金融机构与生俱来的脆弱性，可能使得原本具有偿付能力的保险公司因遭受大量退保而陷入困境，从而影响金融稳定。

（三）保险业与金融市场间具有密切互动性

随着经济的发展，保险公司和其他金融机构之间的界限变得越来越模糊。保险公司可以经营大型证券贷款业务，并在证券化债券市场上扮演着越来越重要的角色。换言之，保险公司已不再是一个单独的金融服务机构，其与金融市场之间的联系日益密切。有学者通过空间传导测量的方法，研究系统性风险是否会在银行业与保险业之间相互传染，最终结果表明，系统性风险不但在两者之间的传递非常密切，而且由保险公司传染给银行的可能性更大[7]。还有学者运用实证检验了对冲基金、银行、经济公司以及保险公司之间的互联性，发现这四种机构之间的联系日益上升，增加了包括保险公司在内的金融机构之间产生系统性风险的可能性[8]。

三、保险系统性风险的制度性根源

（一）传统微观审慎监管对保险系统性风险的失位

第一，微观审慎监管的初始目标是防范单个保险机构破产倒闭的风险，难以达到监管保险业系统性风险的需求。保险微观审慎监管为了防止保险公司破产，一般将保险公司的偿付能力监管作为其主要手段。换言之，偿付能力监管是保险微观审慎监管的基石。但是美国AIG破产事件中，其传统保险业务的偿付能力是符合风险基础资本（RBC）的风险指数要求的，AIG产生系统性风险的正是其非传统保险业务。单纯针对保险公司偿付能力的监管已不符合现代保险非传统业务的监管要求。

第二，微观审慎监管的最终目标是保护保险消费者的利益，确保微观经济主体的效用最大化而非控制社会福利总损失水平[9]。保险监管部门在过去的传统监管中，其关注的重点不是保险公司如何化解偿付能力危机，而是保险公司偿付能力的评估是否通过，即无论采取哪种方式，都必須使保险公司的偿付能力标准达到监管红线，这才是微观审慎监管所关注的核心问题。保险监管部门这种“只注重结果，不注重过程”的监管态度，在防范单个保险公司破产时是足够的，但是，当保险公司大规模面临困难，同时需要采取诸如通过增资或者禁止配发保单红利、限制金额等方式去降低偿付能力不足的风险时，就会破坏保险业服务于保险消费者的基本保障功能，甚至影响社会稳定，这又与微观审慎监管的最终目标相违背。所以，偿付能力监管本身的微观视野无法防范系统性风险，具有局限性。

第三，微观审慎监管侧重关注个体保险公司的经营稳健，微观审慎视角下测度的风险是金融机构个体的风险价值，与其如何获得资本和流动性以及产生潜在的负外部性无关[10]。因此，保险系统性风险不在传统的保险微观审慎监管视域之内[11]。微观审慎监管存在的问题在于其对各项指标采取的是一种静态监管形式，即通过调整单个保险机构偿付能力促使金融体系自我消化、化解外部或内部危机。事实上，对金融的监管需要基于持续的动态综合指标，并能通过各项指标识别潜在的金融风险[12]，而这些是微观审慎监管所不具备的。

（二）“监管宽容”政策引发的弊端

保险业由于资本市场中主体之间相互依赖和高度关联，造成保险公司的破产具有传染性，并使保险业面临重大风险。基于这种担心，监管者都会保护大型保险公司，使它们免遭损失，即监管者对大型公司采取“监管宽容”政策，而“监管宽容”导致的最大问题便是道德风险滋生。

第一，就保险公司产生的道德危险而言，主要是加剧了其对政府的依赖，当保险公司面对某些重大问题决策时可能会出现短视行为，即潜在的政府担保行为使得保险公司决策者缺乏审慎考虑的耐心。同时，保险公司也乐于向保险监管者表现出保险行业的特殊性以及“太大而不能倒”的模板印象，一旦遇到困难，则习惯性向保险监管部门求助，并认为理所应当。若监管部门没有认清此种做法的劣根性，而是继续鼓励保险公司保持这样的态度经营，那么，其他保险公司只会纷纷模仿，从而最大程度上使自身在“监管宽容”的政策环境下受益 [13]。而继续秉持“监管宽容”政策的监管者最后将会使政府陷入“无力承担救助成本与市场秩序破坏殆尽的两难境地。”[14]

第二，就保险消费者而言，在“太大而不能倒”的原则之下，其在选择保险产品时，极易把价格因素作为唯一的判断标准，而罔顾保险公司的信用、经营状况、偿付能力等因素。“‘大而不倒问题的根源就是债权人对政府援助的预期。”[15]换言之，“监管宽容”政策被保险消费者解读为国家对保险公司的信誉担保。显然，此种做法不仅不利于保险市场的健康发展，同时也会增加政府财政负担。

除了“监管宽容”政策所引发的道德危险外，该政策本身也值得反思。首先，监管机构对于金融危机的扩大化是无法有效认识的，监管机构倾向于认定投保人对保险公司经营状况信心不足是金融危机产生或者扩大的主要原因，但并无证据表明这一观点成立。其次，一家保险公司对于金融系统的关键性作用，不一定取决于规模大小。已有学者提出，当下的金融市场早已不再是早期的“太大而不能倒”，而是“太多连接而不能倒”。即包括保险公司在内的互联网金融市场包含数量众多的参与者与产品，具备“牵一发而动全身”的作用，某一节点的失败沿着纵横交错的网络连接点传递出去，可能引发严重的全球金融危机[16]。因此，仅凭保险公司的规模大小而对其进行监管差异化的处理，难免有失偏颇。“监管宽容”导致的结果便是当这类规模较大的保险公司触碰监管红线时，对其的干预过于拖延，或者根本没有作为，这对于有效预防保险系统性风险而言，显然是不利的。

（三）保险微观审慎监管风险覆盖面不足

保险微观审慎监管以偿付能力监管作为核心内容。虽然偿付能力计算较为简便且易于操作，但随着金融混业经营的发展，以及非传统保险业务的兴起，以偿付能力为核心的微观审慎监管已无法适应新的监管要求。微观审慎监管没有覆盖一些可能对保险公司经营产生重大影响的风险，其中以流动性风险和集中度风险最为明显。“流动性风险反映了保险公司在具有清偿能力的前提下由于无法变现对到期债务进行支付的风险。”[17]保险微观审慎监管只对保险公司整体偿付能力进行监管，而忽略了资产结构及配置的因素，导致对流动性风险缺乏针对性的监管措施。集中度风险是指保险公司由于承保业务和投资业务过于集中而使得“大数法则”失效的一种风险。集中度风险包括交易对手集中风险、地区集中风险、行业集中风险、产品集中风险等，这种风险的暴露可能使得保险公司短期内出现巨额资金压力，但微观审慎监管的各项指标无法将此种风险涵盖进来。

此外，缺乏逆周期监管是目前保险微观审慎监管的另一重大问题。2008年世界金融危机爆发使得人们开始关注金融机构的顺周期性，保险公司的顺周期性业务主要体现在承保与投资两个方面。因此，监管机构通常都对这两方面进行严格的监管，从而最大程度保护保险消费者权益。这种监管体系在一定程度上能够保障保险业的稳定经营，但随着保险市场发展水平逐渐提高，此种监管模式呈现出缺陷：在承保业务方面，只能对其保险产品是否合规作出调整，却无法对保险规模实施有效措施;在投资业务方面，通常的措施是对各项投资项目设置严格的比例要求，其弊端主要表现为保险公司的投资收益与市场经济状况呈正比，因此，保险公司的投资经营存在顺周期性。这一特性使得保险公司的风险很有可能在经济危机时转移到其他金融机构，从而引发系统性风险。同时，在经济危机时，因固定比例的监管限制，使得保险公司难以在投资业务方面有所作为。

四、保险系统性风险监管的实然应对与应然诉求

（一）近年来我国对保险系统性风险的监管应对

国外学者与监管者普遍认可针对保险系统性风险最有效的措施是采取宏观审慎监管。“宏观审慎监管指的是一种金融监管方法，它填补了传统宏观经济政策与传统的单个金融机构‘微观审慎监管之间的空白。政策制定者的目标是管理可能危及整个金融体系的因素，即系统性风险。”[18] 目前我国保险宏观审慎监管工作已经启动，具体表现在：

1.监管主体：国务院金融稳定发展委员会。

国务院于2017年成立金融稳定发展委员会（以下简称金稳会），该委员会由国务院副总理任主任，中国人民银行行长和国务院常务副秘书长任副主任，其成员分别由中国银保监会主席、证监会主席、国家外汇管理局局长、中央财经委员会办公室副主任、国家发改委副主任、财政部副部长组成。金稳会的成立标志我国金融宏观审慎监管的框架已初步形成，防范与化解系统性风险的能力得到提高。目前金穩会尚处于刚刚起步阶段，因此，在法定地位、职责、职权等方面还缺乏法律规定，这意味着其在开展工作时会遭遇法律障碍和缺乏强制力的困境。

2.监管办法：《国内系统重要性保险机构监管暂行办法》。原保监会于2016年制定《国内系统重要性保险机构监管暂行办法》（以下简称《办法》）并面向全社会公开征求意见。《办法》从总则、监管要素、监管与信息披露、附则四个部分对系统重要性保险机构监管进行了规定，其中重点规定了并表风险管理计划、系统性风险管理计划、流动性风险管理计划、恢复计划和处置计划。《办法》的制定对防范与化解保险系统性风险，促进保险宏观审慎监管的发展具有举足轻重的作用。令人遗憾的是，该《办法》于2016年3月与2016年8月先后两次面向社会公开征求意见后，其具体出台时间至今没有下文。

3.监管模式：尝试建立金融机构间的协调合作模式。

我国最早于2002年第四次全国金融工作会议上提出建立该模式，此后于2003年由当时的银监会、保监会、证监会共同签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》;2007年全国金融工作会议提到要“完善金融分业监管体制机制，加强监管协调配合”;2008年国务院建立一行三会金融工作旬会机制;2013年由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度正式确立。但是十多年的实践效果并不如意：一是初步建立的金融机构间的协调合作模式仅仅是同级部门之间的合作，通常采用的是缺乏强制力的措施，例如征求意见、合作备忘录等。因而这些措施大多没有落实到位。二是金融部际联席会议长期以来缺乏具体的法律规定，法制化程度不高[19]。

综上，虽然我国金融宏观审慎监管制度已经初步确立，但实践显示我国对金融宏观审慎监管还处于探索阶段，在保险宏观审慎监管方面的规则落实上更是寥寥无几，远未达到理想状况。保险系统性风险的存在给我国保险监管带来新一轮的监管压力，要求监管者必须在防范和化解系统性风险方面做到“高瞻远瞩，有备无患”。

（二）我国保险系统性风险监管的应然诉求

1.建立金融机构协调合作机制的法制化路径。系统性风险是对所有金融机构造成广泛损害并对实体经济产生连带溢出效应的风险。因此，保险监管者并不能将眼光局限于保险业领域，还应该将保险监管置于整个金融监管系统内进行考量，充分重视各金融机构间的联系并分析整体金融环境。所以，当务之急应建立金融机构协调合作机制：（1）建构不同金融机构间的主动性和互享性的信息沟通协调机制。就主动性而言，首先，由金稳会牵头，各监管部门之间建立信息沟通渠道，监管部门应主动将其收集到的关于系统重要性金融机构监管信息汇总编制监管数据报表，统一上报。其次，金稳会作为最高级别的金融监管者，应当从全局出发将上报的信息重点落脚于宏观审慎监管与微观审慎监管的相互协调，形成各监管部门之间定期的意见征集和讨论座谈。就互享性而言，一方面，各金融监管机构之间可以共享所上报的监管数据报表，彼此可通过该数据报表监测金融系统性风险，并针对自身金融机构特点进行提炼与分析;另一方面，形成规范化、制度化的常态沟通协调机制。前已述及，我国金融部际联席会议因长期以来缺乏具体的法律规定，使得该会议制度形同虚设。为此，应将金融机构协调合作机制的职责履行、义务承担、组织分工等各方面法制化，以此为该机制形成规范化、制度化的法律保障。

此外，加强金融机构与政府监管部门之间的协调合作。在原有监管者-被监管者上下层级的关系基础上，寻求监管者与被监管者之间的合作关系。一方面，使监管者及时了解金融机构的最新发展动态，分享其信息并鼓励、支持金融机构创新;另一方面，使被监管者熟悉、掌握监管部门的各项监管规章、制度，自觉规避违规违法行为。双方合作完成信息收集、数据分析等风险监测工作，提升监管效率。

2.提高保险宏观审慎监管相关立法防范与化解系统性风险的能力。

（1）因中国银保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责已经被划入中国人民银行①，所以，中国人民银行应尽快将《国内系统重要性保险机构监管暂行办法》颁布实施，作为《保险法》的补充。此外，统筹考虑《保险法》的修订，增设金稳会保险监管职责等相关内容，确保《保险法》与“一委一行两会”职责有序衔接，从而提高《保险法》防范与化解系统性风险的能力。（2）制定《国务院金融稳定发展委员会条例》。通过立法的形式明确金稳会的法定地位、职责和职权。由域外经验可知，美国通过《多德-弗兰克法案》成立金融稳定监督委员会。欧盟根据《欧盟金融监管体系改革》成立欧盟系统性风险监管委员会，英国通过《2012年金融服务法案》设立金融政策委员会，他们都从法律上明确规定了金融宏观审慎监管主体的监管职能，主要包括：第一，识别和评估系统性风险;第二，风险预警，并作出指导或给出建议;第三，发布金融稳定报告;第四，维护金融消费者合法权益，确保金融活动有序展开;第五，增强金融机构抗风险能力。我国于2017年底成立的金稳会已经确立了委员会成员，并召开了三次全体会议，但金稳会的职责定位、组织架构、工作机制及问责安排等在法律层面上还未确定，因此，需由国务院法制办尽快起草制定。具体而言，在法定地位方面，金稳会要统筹协调金融监管，对金融系统性风险各项数据进行收集、分析、比对、识别等，履行这些工作，仅仅靠召开定期会议委实难以完成，因此，需要一个常设机构开展具体工作，并设立稳定的财政预算与人员编制，专门负责金融系统性风险的监管。在法定职责方面，《国务院金融稳定发展委员会条例》应对金稳会的职责予以细化。例如，在防范金融系统性风险方面，应详细规定金稳会研究防范处置系统性风险和维持金融稳定的职责，包括金稳会有义务收集、分析、比对、识别和最终确定系统性风险，编制金融稳定调查报告等。在法定职权方面，应赋予金稳会信息收集权、监管指定权与规章制定权等权利[20]，从而确保金稳会具备充分履职的前提以及履职时的权威性与强制性。

3.将现代科技手段运用与保险宏观审慎监管实践相结合。（1）现代科技手段为金融机构之间、金融机构与监管部门之间的信息、数据共享提供技术支持。随着金融科技的迅猛发展，大数据应用、人工智能分析等新科技手段为实现金融全行业的数据实时共享提供了可能，从而打通金融机构之间、金融机构与监管部门之间的数据孤岛，充分发挥金融机构协调合作机制的功能。（2）探索现代科技手段运用于保险监管的具体模式。首先，随着科技的发展，保险业正迅速步入新兴科技时代。例如“保险+人工智能”“保险+区块链”等大量新型保险产品的研发，都迫切要求利用大数据等新技术，通过对海量的信息数据进行自动处理和分析，帮助被监管者生成日渐增多的报告，履行保险公司配合保险监管部门监管的义务。而这些自动化处理若由人工进行监管其工作量之大，不可想象。所以，在金融科技发展之下，传统的人力监管模式逐渐向自动化监管模式转变已是大势所趋。其次，建立“金融科技监管沙盒”试点，取得经验后再推广。“金融科技监管沙盒”制度由英国率先建立，该制度指监管机构允许适格的金融科技创新企业于特定期间、特定环境中进行金融新产品或新服务的测试实验。即政府创造一个安全空间，使金融科技创新企业可测试其创新的产品、服务、商业模式等各方面的可行性，而又不需要承担一般违反金融监管法规的责任[21]。该制度模式下，通过豁免其设立及遵守相关监管法规义务的方式，创造弹性与较低的法令遵循成本优势，使被监管者的测试产品于测试期间取得相关的实证经验，并进行调整，以协助其成长并发展完善。这种模式的主要目的是加强监管当局与金融科技创新企业的沟通交流，提早介入，全程了解金融科技的信息并进行政策辅导，从而使得监管者与被监管者之间建立可信赖、持续性的良性监管互动，提高监管部门的监管效率[22]。最后，参照美国经验，为各类保险科技产品进行数字化编码，并制定一套規范的数据报送和分享标准，从而为日后防范保险产品的衍生链条风险打下基础[23]。总之，在保险宏观审慎监管实践中，利用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段对保险系统性风险的相关信息进行持续跟进和更新，开发符合中国保险业发展阶段和实际情况的新科技手段，将会有效提高保险宏观审慎监管的效率。

党的第十九次全国代表大会提出“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”要求，为我国保险监管体制改革指明了方向。我国应建立长效的、动态的保险宏观审慎监管机制，针对保险的行业特点，通过多元监管治理方式并用，构建一个以系统性风险防范为基础的更为合理的监管框架，以实现保持保险业稳定健康发展的监管目标。

注释：

①  详见《国务院机构改革方案》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1595229908151897852&wfr=spider&for=pc.最后访问日期：2019年2月28日。

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（责任编辑：宁晓青）