法治：国家治理现代化的重要路径

摘要：依法治国和国家治理现代化作为中国共产党的治国方略和手段，二者之间的关系一直受到学界的关注和讨论。从韦伯的合法性理论来看，法治以具有稳定性的法理合法性为基础，通过建立法理型权威，运用现代官僚制和法律规则体系，回应了民众的价值需求，避免了传统治国理政方式的弊端，推动了治理工具的现代化，承认了多元治理主体的平等地位，界定了不同治理主体的治理边界，推动了治理结构的现代化。

关键词：法治；国家治理现代化；合法性

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2019）19-0020-（12）

Rule of Law：An Important Way to Modernization of National Governance——From the Respective of Weber Theory

DU Li

Abstract：The rule of law and the modernization of national governance are the strategies and methods of the Communist Party of China，whose relationship has always been concerned and discussed by the academic circles.In the view of Webers legitimacy theory，the rule of law， based on the stable legal legitimacy，responds to the value needs of the people through the establishment of legal-type authority，the use of modern bureaucracy and the system of legal rules， avoids the drawbacks of the traditional way of governing the country，and promotes the modernization of governance tools.It recognizes the equal status of multiple governance subjects，defines the governance boundaries of different governance entities，and promotes the modernization of governance structures.

Keywords：rule of law；modernization of national governance；legitimacy

法治是治國理政的基本方式，是实现自由平等、公平正义的可靠保障。党的十八届三中全会和四中全会分别提出了“国家治理现代化”和“全面依法治国”的目标，一时间“国家治理现代化”和“依法治国”成为学界讨论的“热词”。对于二者的关系，虽然学者们莫衷一是，但是学界对于“法治是实现或推进国家治理现代化的重要路径”已经达成了共识。但是，由于学科背景和研究角度的差异，学者们对这一共识的论证分析是不尽相同的。有研究认为，法治为国家治理提供基本价值取向，如张文显认为，国家治理现代化的基本特征就是良法之治，现代法治为国家治理注入了良法的基本价值——秩序、公正、人权、效率、和谐[1]；蔡文成认为，法治理念是国家治理的价值之源，法治唤起了秩序、理性和正义，而国家治理就是要实现社会的公平正义和安定有序[2]。有学者则将法治与国家治理置于社会系统的场域中分析，如唐皇凤认为，要实现行政主导型社会向现代治理型社会的转变，必须培育和发展立法权和司法权，形成行政权、立法权和司法权三者之间的互补均衡[3]。燕继荣强调，国家的有效运行离不开两套系统，即动力系统和制动系统。动力系统通过公民、政党、社会组织、市场主体之间的互动，为国家发展提供动力；制动系统通过暴力系统、官僚系统和法治系统，对国家运行过程中的失范行为进行纠偏，以保证国家运行的有序性和有效性。而法治为国家的正常运行提供了必要的“轨道”，有利于国家动力系统的有序运转[4]。还有学者尝试从法治效能的角度，分析法治对于国家治理现代化的必要性，如齐卫平、姜裕富认为，依法治国对国家治理现代化过程中的主流话语体系的重构、公共权力边界的重划、执政党形象的重塑有着积极影响，从而推动社会治理体制的创新和多元主体共治机制的构建[5]。竹立家认为，一个现代化的国家治理体系，本质上是一个法治体系，是一个政府、社会、个体都按照宪法法律行为的“规则体系”[6]。因此，法治可以对公共权力与私人权利的边界，对国家-市场-社会之间的关系进行规范，促进国家治理现代化。

虽然上述学者的研究切入点不同，但是我们仍然能看出学术界的已有研究多集中于对“法治”与“国家治理现代化”两个概念的解读性分析，缺少必要的解释性分析。解读传统和解释传统作为社会科学研究的两个基本传统，具有不同的侧重点。解读传统的目的在于厘清特定人类活动在特定文化条件下的内涵或意义；解释传统的目的则是寻求具体事物或事件的内在机制以及与之相应的因果、辩证、对话型或历史性关系[7]。因此，对“法治”与“国家治理现代化”，除了对两者内涵和意义方面的解读，还需要将“法治是实现或推进国家治理现代化的重要路径”这一论题置于历史的、国家的场域中去解释。学术界一直以来存在这样一种观点，即将全面深化改革与全面推进依法治国看成姊妹篇。俞可平认为，党的十八届三中全会提出全面深化改革、推进国家治理现代化的总目标，四中全会提出建立法治体系和法治国家的战略目标，其实就是在推进国家治理现代化方面迈出实质性的步伐。所以，实现国家治理现代化与建设法治国家，是总目标和子目标的关系[8]。可见，执政党将法治作为推进国家治理现代化的重要抓手。那么执政党做出这种战略选择的动力机制又是什么？赵海立认为，政治合法性的基础在横向上体现为政治体系的合利益性、合道德性和合法律性，在纵向上体现为传统形态向现代形态的转变[9]。赵鼎新指出，意识形态、程序和政府绩效是国家合法性的三个最根本来源[10]。但是，三者并无优劣之分，只是社会变迁会导致国家政治合法性来源侧重点的变化。随着全面深化改革和国家治理现代化的持续推进，执政党如何在复杂多变的社会环境中持续获得政治合法性，应对可能潜在的“合法性危机”，这是一个值得我们思考的课题。因此，从执政党的角度出发，重新审视这一论题，也许能够帮助我们理解这一论题背后的政治逻辑。作为执政党，其最大的政治关切是保持和巩固执政地位，获得持续的政治合法性。换言之，保持和巩固政治权威地位是执政党做出某一政治行为的动机。在众多关于政治合法性与政治权威的研究中，马克斯·韦伯的合法性理论无疑具有开创性。他从经验的角度为我们分析政治关系提供了一个视角。所以，本文期望借助韦伯的合法性理论为该论题的论证提供一个新的分析框架，为读者理解法治之于国家治理现代化的重要性略尽绵薄之力。

一、马克斯·韦伯的合法性理论——一个分析框架

合法性问题是政治学研究中的一个基本问题。一个国家的统治者基于何种政治合法性统治这个国家，其合法性来源对其国家治理的方式、手段都有一定的影响。正如韦伯所说，任何统治都有企图唤起并维持它的“合法性”的信仰[11]。那么执政党将法治作为国家治理现代化的重要路径，是否存在唤起并维持民众对其合法性认同的政治动机呢？我们不妨从韦伯的合法性视角对这个论题进行再探讨。

（一）合法性：政治统治的基础

“合法”作为与“非法”相对的词语，早已为人所熟知。但是，我们此处所讨论的“合法性”并非法学意义上指涉某种行为符合法律规范的要求，而是政治学意义上指涉某种政治统治获得了被统治者的政治认同。无论政治共同体以何种形式存在，它都无法回避对其合法性问题的回应和解释。作为独立且自由的个体为何要服从他人？可能迫于他人的暴力威胁，也可能受到他人的经济剥削，然而所有的强力并不足以使自由之个体永远服从他人。另一方面，在人类社會中也不存在永恒的强者，即使是最强者也不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务[12]。所以，统治尽管存在强制的可能，但并非完全基于强制力和暴力机器而存在。通常认为，只有被统治者对统治者产生情感上的依赖、价值上的认同和行动上的支持，才会基于对统治者的政治认同，自觉自愿地服从其统治。只有这种具备合法性的政治统治才会具有持久性和稳定性。作为统治者，可能其体格较之他人更强壮，资本较之他人更雄厚，但是这些都只能作为其权力的物质基础。然而权力与权威不同，韦伯认为，权力意味着在一种社会关系里，哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上[13]。简而言之，权力是迫使他人服从自己的力量。这种力量带有一定的胁迫性。权威则是他人基于认同，自愿服从自己的力量。这种力量带有一定的强制性。但是，权威的强制性并非来自统治者本身，而是来自被统治者。因为被统治者基于对统治者高尚德行的认同、非凡能力的认可，抑或是其他方面能力的承认，才会选择自愿服从统治者的统治。一旦被统治者对统治者不具备政治认同感，统治者的合法性危机便随之诞生了。因此，统治者有权力，并不一定有权威。只有将权力转化为权威，并设法维持被统治者对权威的认同，才能避免合法性危机，进而巩固其政治统治。既然合法性是政治统治的基础，那么不同类型的合法性必然具备相对应的政治统治和政治管理形式。所以，了解合法性的分类，进而分析不同类型的权威及其支配形式，对我们理解和掌握韦伯的合法性理论框架是大有裨益的。

（二）合法性基础、权威类型及支配形式

不同的历史背景和社会环境会孕育出不同类型的合法性，而不同的合法性基础必然与相应的权威类型相结合，通过对应的支配形式实现对社会的治理。据此，韦伯根据被统治者认同事物的不同，将理想的权威类型归纳为：传统型权威、魅力型权威和法理型权威。传统型权威的合法性是建立在被统治者认同历史传承下来的风俗、习惯等传统具有不可否决性的基础上，如宗族社会中长老的权威。魅力型权威的合法性建立在被统治者认同领袖具有非凡禀赋并愿意拥戴或追随领袖的基础上，如革命或社会运动中英雄人物的权威。法理型权威的合法性建立在被统治者认同规则、章程和制度具有公正的价值和程序基础上，如依据法定程序产生的国家领袖所具有的权威。虽然统治者获得了相应权威，依据合法性建立起自己的统治，但是统治者很少直接亲自参与国家治理，而是借助一个行政管理班子对国家进行治理。而这个行政管理班子在不同权威类型下，与不同类型的制度相结合，便产生了不同的支配形式。

在传统型权威统治下，统治者是依照历史传承下来的传统规则进行统治的。因此，统治者只要遵循传统便能保持其合法性，而被统治者也只在传统的范围内对统治者表示服从。在这种类型的社会中，统治者只受到传统的约束，在传统的范围内，具有无限的权力。因此，协助其实施国家管理的“官员”权力的大小，并不完全依据“官员”的职位高低，而是依据统治者的意志。所以，行政管理班子中的“官员”与统治者之间更容易形成一种人身依附关系，统治者则更愿意将“官员”和民众看作自己的家产。因而才会有人感叹：“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。因此，与传统型权威相对应的支配形式被称为家长制。

在魅力型权威统治下，统治者因被认为具有非常人的能力，具备他人无法企及的素质，或者被视为神的化身或代表，而成为群体中的领袖。在这种类型的社会中，统治者是否具有魅力品质是由被统治者来界定和评价的。一旦统治者被认定具有某种魅力品质，获得了相应的合法性，便可以建立起相应的统治。然而，一旦被统治者否定了统治者具备的魅力品质，其统治便失去了合法性。因此，魅力型权威是一种相对不稳定的权威类型。统治者为了保持和维护其合法性，就需要不断创造“奇迹”以证明自身的非凡禀赋和魅力品质。而协助领袖实施国家管理的行政管理班子，既非具备专业业务技术的官员，也非依据依附关系选择的“官员”，而是依据魅力品质选择的“亲信”[14]。这种“亲信”与统治者虽然不存在人身依附关系，但是却有着信徒与领袖的魅力信仰关系。因此，周雪光教授将魅力型权威的支配形式称为卡里斯玛制。

在法理型权威统治下，统治者依据法律、制度、章程等规则体系，遵循一定的规则程序，实现合法的统治。被统治者依据规则理性服从统治，而非根据尊崇传统或魅力召唤而认同统治者的统治。在这种类型的社会中，协助统治者实施国家治理的是一个完备的官僚体系。在官僚体系中的官员是统治者依据专业资格而非选举任命的。为了挑选官员，在法理型社会中也有一套考试选拔制度。更为重要的是，官员对上司的服从，源自对规则的敬畏和服从，既不是因为上司具有非凡魅力，也不是因为上司是自己的主人。简而言之，在法理型权威中，官员是自由的，与统治者不存在附庸关系。所以，合理的官僚制具有非人格化和形式主义的特点。需要明确的是，此处的“形式主义”并非指涉在工作中注重表面、不求实效、不务实的不良风气。而是一种程序主义或者说对程序正义的强调。因此，与法理型权威相对应的支配形式被称为官僚制。

但是，由于现实社会的复杂性和多变性，这三种纯粹的权威类型并不能完全独立存在以支持某种统治，往往可能是以某一理想的权威类型为主，同时兼具其他权威类型的某些特点。例如：某领袖因其功绩得到民众的广泛认可，进而通过合法的选举程序当选为国家元首，他就同时兼具了魅力型权威和法理型权威。但是，在不同阶段起主导作用的合法性因素是不同的，因此，从合法性因素的动态变化中把握国家治理的合法性基础，更符合实际情况。

二、中国国家治理合法性基础的历史演变

随着历史的发展和社会环境的变化，人们所处的政治系统也会随之改变。一种价值在一定的历史时期可以被当作合法性的来源，但是社会发展引起主流价值和主流文化的更替，愈益有可能导致人们对这种价值的再认识，甚至是质疑。一旦民众质疑统治者的政治合法性，那么，政治社会的合法性危机便随之产生。换言之，对于任何形式的政治统治而言，其合法性基础从来都不是静止的，而是随着时空变化而不断变换的。统治者只有依据时空条件的变换，不断开拓新的合法性基础，才能实现稳定有效的统治。因此，对中国国家治理合法性基础进行历史回顾，有助于我们理解中国国家治理的逻辑，了解未来国家治理合法性基础的演变方向。

（一）传统权威主导型社会

传统权威主导型社会是一个以风俗、习惯、宗法等传统为主要合法性基础、兼具魅力型合法性因素的多重合法性来源社会。在这种类型的社会中，统治者不仅具有被民众广泛认同的超凡禀赋，也具备被传统所认可的合法性。这种传统权威主导型社会通过魅力是一种血缘品质的观念实现魅力平凡化[15]，从而将魅力依附于特定的宗族，保证魅力在一家一姓中传承。与纯粹的魅力型权威社会相比，统治者通过宗法制度将魅力品质变为一种可以被继承的传统，使得传统权威主导型社会的统治更为稳固。在中国历史上，这种类型的社会表现为自秦朝以来的历代封建王朝统治下的社会。例如，汉高祖刘邦通过斩白蛇，被民众认为具有超自然的能力，是负有天命的“天子”，从而与民众建立起领袖与信徒的关系；在此基础上通过战争、有效的管理等方式，不断创造“奇迹”以强化民众对其非凡品质的认同，进而聚合更多的信徒，最终得以建立大汉王朝。王朝建立后，一方面需要不断提高百姓的生活质量，维护一个安定有序的社会状态，以此继续巩固和维持自身的魅力品质；另一方面需要通过礼仪教化、宗法制度实现魅力平凡化，建立和发展传统权威以实现长久稳定的政治统治。因为在以魅力为基础建立起来的信徒与领袖关系中，领袖如果无法始终保持创造非凡功绩的能力，信徒的期望得不到满足，便会产生合法性危机。但是，决策失误、自然灾害和外敌入侵等主客观因素的存在，使得任何统治者都无法保持不断创造“奇迹”的能力。因而在传统中国，魅力的平凡化是每个统治者，特别是王朝统治的开创者不得不面对的课题。

在古代中国，协助统治者实施国家管理的是一个庞大的官僚体系。然而，中国的官僚制并非韦伯所倡导的法理型权威中的官僚制，而是与传统权威相适应的“家产制”。在这种支配形式中，官僚与君主之间是具有人身依附特征的主仆关系；官僚的任用选拔不依赖于特定的考试制度和绩效，而是依靠君主的个人意志。例如：太子登基加冕后，多倾向于任命自己的老师（太师）为协助治国的股肱之臣。因此，古代中国是家国同构的社会。虽然隋唐以后科举制形成并得到发展，甚至形成了文武分类和中央与地方分级的考试体系，但是，这样看似更为公平和科学的考试制度不是为了挑选具有专业业务技术的官员，而是为了实现礼仪教化和暴力强化。首先，科举制中的文试主要以儒家经典教义为考试内容，期望通過这种选拔制度引导民众学习儒家教义，遵守纲常伦理，强化传统权威的合法性。其次，科举制武试则是统治者为了选拔武艺高强、通晓领兵之术的将领，以强化国家暴力机构的力量，增强对内镇压反抗和对外防御入侵的能力。因此，古代中国的“家产制”尽管在形式上与韦伯所说的官僚制相似，但其特点是恭顺而非理性。另一方面，由于君主与官僚之间是主仆关系，那么官僚在其管辖区域内实施管理的合法性基础是皇权而非民意。因此，封建帝国的官僚倾向于向上负责而非对民负责。同时，由于“家产制”下的官员尊崇的是传统，而与宗法、风俗相对应的是具有血缘关系的宗族和处于风俗范围之内、具有地缘关系的同乡。所以人情关系网络对“家产制”的运行也具有一定影响。因此，在传统权威主导型社会中，魅力和传统既影响权威合法性的基础，也通过非正式渠道影响权力的运行机制。

（二）魅力权威主导型社会

魅力权威主导型社会是一个以某种非凡能力不断创造超常业绩，以彰显和巩固统治合法性基础，并以传统因素和法理因素作为合法性补充的社会。在中国历史上，它主要体现在中国共产党领导中国人民进行革命、建设和改革开放的历史进程中。一方面，在革命和建设时期这种魅力主要来自于广大民众对马克思主义尤其是共产主义理想的高度认同。1840年鸦片战争后，西方资本主义经济冲击了封建的自然经济，加上封建地主和官僚的剥削，民众生活水深火热；西方“自由”“民主”和马克思主义思潮冲击了封建纲常伦理和“天命观”，涤荡了民众的思想；而百年战乱则让民众失去了安居乐业的场所。在这种历史条件下，马克思主义尤其是共产主义理想所描绘的人人平等、没有贫穷、没有压迫、没有剥削的美好社会蓝图对民众具有相当的吸引力。另一方面，近代历史上戊戌变法、清末新政和辛亥革命纷纷失败，进一步增强了共产主义理想的吸引力，使得广大民众在共产主义的非凡魅力下聚合，进而在民众与中国共产党之间建立起党员和领袖的关系。这也成为中国共产党建立中华人民共和国后的合法性基础之一。无论是1949年第一届中国人民政治协商会议对中国共产党执政资格的认可，还是1954年第一届全国人民代表大会对中国共产党执政资格的认同，在某种程度上，我们都可以视为民众以规则、制度或章程等理性规则体系和程序对党的执政地位和共产主义理想的非凡魅力赋予了法理型权威。

革命成功后，为了兑现共产主义理想的承诺，中国共产党领导人民进行了各项建设，在极其艰苦的条件下，恢复了国民经济，成功进行了社会主义改造，提前实现了“一五计划”，战胜了三年自然灾害等等，最终形成了经济绩效合法性。这对中国共产党统治的合法性基础进行了有效的补充。进入改革开放阶段，中国共产党以持续、稳定地创造经济奇迹来增强其经济绩效合法性。同时，通过建立中国特色社会主义来调适共产主义理想的魅力基础。因为从社会主义到共产主义还有很长的路要走，我国在社会主义初级阶段的奋斗历程仍比较漫长。实现共产主义的复杂过程性和漫长时间性会使共产主义理想对民众的吸引力下降，进而有可能削弱统治的合法性基础。因此，为了适应改革开放带来的社会变迁，执政党应该在治理的有效性中不断累积合法性[16]。

与古代中国一样，新中国也存在一个官僚体系协助执政党实施国家管理。不同的是，这个官僚体系的合法性基础不是来自“上司”或者统治者的授权，而是来自支撑官僚体系运行的一系列规则和程序。但是，这种官僚体系也不同于韦伯意义上的官僚制。因为在魅力主导型权威社会中，官员并非完全服从于规则理性，也会服从基于魅力建立起来的党员与领袖关系。简而言之，新中国的官员一方面要遵守国家法律、规则和制度，另一方面也要响应执政党的号召。因此，当常规政治机制不起作用时，执政党便可以利用与官员之间的领袖与党员的关系，通过政治运动的方式对社会实施控制和管理，“大跃进”运动、“文化大革命”等都是如此。这种常规政治的补充机制，周雪光称之为“运动型治理”[17]。除此之外，中国传统血缘、同乡、同业观念的存在，使得官员根据关系亲疏所形成的“差序格局”[18]，在实施行政管理时往往存在“因人而异”的现象，甚至出现权力寻租等腐败行为。因此，在魅力主导型社会中，官僚体系尽管具备一定的规则意识和程序思想，但是由于党员与领袖关系的存在，加之传统宗法观念、人情观念的影响，行政官僚依然无法完全遵守规章和程序。

总而言之，从国家治理的历史变迁来看，在经历古代中国向现代中国的转型过程中，不同历史阶段的政治合法性来源具有不同的侧重点。在古代中国，政治合法性的来源侧重于基于魅力平凡化形成的传统；而在现代中国，政治合法性的来源侧重于共产主义的意识形态魅力和基于执政党政绩形成的政绩合法性。关于政治合法性的政绩方面，韦伯最初的理论并没有提及，而是现代韦伯主义者——李普塞特对韦伯合法性理论的完善和超越。李普塞特认为，任一民主国家的稳定不仅取决于政治制度的合法性，也取决于国家治理的有效性[19]。这种有效性最为直接的体现是执政者的政绩合法性。但是，政绩合法性有着内在的不稳定性，因为它承载着具体的承诺，而一旦作出的承诺没有兑现，政治危机将接踵而至[20]。毕竟，国家治理有效性的缺失会对政治制度和执政者统治的合法性造成冲击。因此，要尽可能避免合法性危机，就需要为政治合法性注入新的来源，以避免过分依赖政绩合法性可能带来的合法性匮乏问题。

三、合法性变迁：国家治理现代化的路径选择

就中国经济发展的实际而言，随着经济全球化的深入推进，中国经济与世界经济融合的程度进一步加深。因此，当资本主义世界爆发经济危机时，中国经济很可能会受到负面影响。与此同时，中国经济进入新常态，中高速增长成为常态，已经无法在经济增长上持续创造高速增长的“奇迹”。从理论上来看，政治统治的有效性与政治统治的合法性之间是一种非线性关系。这意味着政绩合法性与政治合法性并非亦步亦趋的关系，存在合法性低但有效性高或者合法性高而有效性低的可能。除此之外，后发国家在经济发展初期具有后发优势，能够取得发达国家难以实现的高速增长。但是，随着后发国家经济的开放性增强，影响其经济发展的不确定因素增多，加之经济发展的周期性规律和可能存在的政府决策失误等等因素，都意味着没有任何一个政治体系能够保证经济长期稳定的高速增长[21]。因此，执政党的政绩合法性基础存在削弱的可能。另一方面，随着对外开放和深化改革带来的社会变迁，中国社会意识形态领域呈现多种意识形态相互影响的局面，主流意识形态需要不断调整，以满足中国共产党执政的需求和现代化发展的需求[22]。正如塞缪尔·亨廷顿所说：“社会及經济现代化对政治与政治体制所起的破坏性影响有许多形式。社会和经济的变化必然使传统社会与政治集团瓦解，并削弱对传统权威的忠诚。”[23]因此，要通过超越政绩合法性，完善合法性来源的渠道，进而避免可能产生的合法性危机。只有当一个政治体系获得的“散布性支持”越广泛，其政治稳定性才有可能更加稳固。在这一方面，中国共产党已经作出了一些有益的尝试。例如，通过建立农村新型合作医疗制度、城市居民最低生活保障制度等涉及民生的政策来改善人民生活，提升人民对执政党满意度进而增强其合法性；通过反腐败工作重塑执政党的光辉形象；通过提出“中国梦”“社会主义核心价值观”等一系列新的价值观念，丰富和发展中国特色社会主义的内涵，唤起和维持人民群众对中国特色社会主义的信仰等等。这些措施在一定程度上对执政党保持合法性基础具有积极作用。但是，这些措施的指向依然是对政绩合法性的追求，只是由单一经济绩效转向经济、民生、政治等绩效并重转变。而这些绩效又是一个个具体政治承诺的体现，因此，一旦民众对统治者的绩效创造能力产生怀疑，就有可能导致合法性危机。

根据韦伯的观点，法理型权威是现代国家典型的合法统治形式。所以，解决国家治理现代化过程中合法性困境的有效途径是实现合法性基础由魅力权威主导型向法理权威主导型转变，其实质就是实现治理权威、治理工具和治理结构的现代化。因此，要证明法治是国家治理现代化的重要路径，就必须论证法治相较于其他治理方式更能促进治理权威、治理工具和治理结构的现代化。

（一）法治：治理权威的合法性基石

亚里士多德认为，一个治理得良好的国家，应该是由法律而不是由人进行统治。因此，在一个秩序井然的国家里，人民崇尚法律甚于尊崇个人或政治团体的魅力。历史发展业已证明：随着经济发展和人民受教育程度的提高，一个国家的民众较之以往任何时候更具有民主、自由、平等等权利观念，以往传统所赋予政治共同体的合法性受到普遍质疑，以往魅力所包装的政治共同体的合法性难以为继。所以，要实现国家治理现代化就需要改善治理权威合法性的基础。

在以传统作为合法性建立的统治中，韦伯认为存在着一个双重王国，即实质上受传统约束的统治者行为的王国和实质上不受传统约束的统治者行为的王国[24]。简言之，统治者在传统允许的范围内可以完全凭借自己的好恶实行专制统治。在古代中国，统治者通过三纲五常等道德传统，不仅实现了魅力平凡化，还增强了君主专制的合法性。在魅力权威主导型阶段的新中国，一方面国家法律体系缺乏完备性和系统性，另一方面在当时的主流话语体系中，注重“阶级”“革命”，不强调“法律”“法治”。这些主流话语进一步强化了民众对执政党魅力的依赖心理。所以，当执政党打破常规政治机制、发动政治运动时，民众不仅没有质疑这种运动型治理机制，反而以高涨的热情参与其中。但是，每一次运动型治理机制的启动既实现了统治者维护统治的目的，也对法律体系产生了巨大的冲击，进而削弱了法理型权威的基础。

随着时代的变迁，历史向执政党提出了新的课题。如何在复杂多变的现代社会保持稳定有效的政治合法性成为执政党必须回答的问题。对此，党的十八届三中全会提出以国家治理现代化应对日趋复杂且多元的社会变迁。而多元价值并存的社会必然需要一个规范的体系去协调和控制社会冲突。在传统道德体系和魅力体系的吸引力日渐减弱的当下，以法治重塑执政党的合法性基础，构建以法理型权威为主导的权威体系，是唤起人民认同、增强民众对党和政府的政治信任的有效方式。美国法学家庞德认为，在今日，法律秩序已经成为一种最重要的、最有效的社会控制形式。其他所有的社会控制方式，都从属于法律方式，并在后者的审察之下运作[25]。现代社会的公民是具备民主意识和自由观念的行为主体，他们对公平、正义、自由和平等价值的追求，是执政党必须予以积极回应的。因为一旦无法对此作出积极回应，执政党就无法创造有效的政治绩效和社会绩效，以解决深化改革时期经济绩效下降带来的绩效合法性不足的问题。另一方面，法治逐渐成为主流话语体系中的关键词，进一步反映了民众对法理型权威的期待。法治的本质应该是良法之治，“是一种善和良好的状态”[26]，是对公平、正义、自由、平等这些价值的确定。因此，法治已经逐渐成为传统和魅力的替代性因素，成为新时期治理权威合法性的基石。

（二）法治：治理工具和治理结构的现代化

与法理型权威相对应的支配形式便是官僚制。一提起官僚制，人们想到的多是“搞特权”“讲形式，不求实效”“遇事拖拉”等具有消极意义的词汇，这实际上是对韦伯意义上的官僚制的误读。在古代中国，与传统权威相对应的是“家产官僚制”而非真正的官僚制。在韦伯看来，在法理型权威中，人们服从有合法章程的、事务的、非个人的制度和由它所确定的上司[27]。换言之，人是具有规则理性的个体，对规则的敬畏甚于对传统和魅力的崇拜。所以，在这种规则至上的社会中建构起来的官僚体系，必然也是一个具有规则意识的群体，而他们的权力是正当程序和规则所赋予的。在这种支配形式下的国家治理，必然是依据法律、制度等规则体系进行的法治。

1.法治有利于治理工具的现代化

法理权威主导型社会中的官僚体系是一个具有规则理性、遵守规章程序的体系，有利于实现国家治理现代化所蕴含的公平、正义的价值。一方面，法理权威主导型社会中的法律必然是体现理性、公平、正义的良法。它既确定国家的权力边界，也划定了公民权利的范围。法治这种保障人权的功能，对可能发生的侵权行为起到了约束和纠偏的作用。另一方面，在与法理型权威相适应的官僚制中，官员具有官僚制的一般“精神”，即形式主义和功利主义。所谓形式主义是指根据规则要求，依照规定的程序对待工作任务。韦伯认为，由于官员是具有规则理性的人，因而是没有“憎恨”和“激情”的，他们对待工作任务不会因人而异，只会根据职位所赋予他们的责任和义务去完成工作。所谓功利主义是指官员会负责任地履行职责，以此来取悦被统治者。在法理型权威中，官员是经过公开考试录用的具有专业业务技术的人员，他们的薪酬是由纳税人所缴纳的税金承担的，所以官员是相对自由的，与统治者不具有人身依附关系。而这种以被统治者满意度为取向的功利主义，在一定程度上又能对统治者可能存在的侵权行为形成一定程度的制约。尽管这种非人格化的治理方式得到传统观念“不近人情”的评价，但是与传统“近乎人情”的治理方式相比，体现法治基本特征的官僚制，以看似“呆板”的形式主义，尽可能地避免了人情关系等非理性因素造成的社会不公，体现了国家治理现代化公平、正义的价值取向。所以，以法治推动治理工具由家产制、卡里斯玛制向现代官僚制转变是十分必要的。

2.法治有利于治理结构的现代化

法理权威主导型社会是一个规则社会，这个社会系统中的各个组成部分都处于一定规则所确定的“轨道”上运行。与以往两种社会类型相比，法理权威主导型社会的政治合法性更为稳固。这不仅是因为法律、规则体现着“公共的善”，使合法性基础更稳固，也因为社会系统中的各个部分在固定的“轨道”上有序地运行着。在权力高度集中的国家与社会同构阶段，以执政党和政府为代表的国家是唯一合法的治理主体。但是随着市场经济的发展，仅仅依靠国家这个治理主体难以有效治理不可能避免出现的社会问题和公共危机。因此，多元主体参与国家治理是国家治理现代化的题中之义。法治作为国家发挥“元治理”功能的重要工具，对于引导并规范多元主体参与国家治理有着积极意义。第一，法治使各治理主体的治理边界明确化，为多元主体参与国家治理提供了公共空间。现代治理理论认为，国家并非唯一的治理主体，要实现公共问题的有效解决，应当充分发挥国家、市场与社会各自的治理优势，构建多中心协同治理格局。法治通过正确的立法可以对三者的治理边界进行规范和界定，也可以建立起一套符合多元主体利益要求的合作机制，为多元主体的合作治理，提供必要的制度保障。第二，法治是适应主流话语体系转变、吸纳公民参与国家治理的有效路径。语言，不仅是一种符号，也是一种权力。正如福珂所说，“如果没有话语的生产、积累、流通和发挥功能的话，权力关系自身就不能建立起来和得到巩固。如果不是通过话语的生产，权力就不能被实施”[28]。所以，统治者为了唤起被统治者对其合法性的信仰，往往通过话语体系的构建来实现目的。随着经济现代化、教育普及化和对外开放的深入，以往“革命”“专政”“鎮压”等阶级色彩浓厚的话语，被“自由”“平等”“公正”“法治”所取代。一方面，为了回应民众对现代社会价值体系的期待，适应社会变迁带来的社会价值体系重构，执政党主动将“法治”置于主流话语体系中，以唤起民众对自身合法性的认同。另一方面，这种回应进一步增强了民众的现代价值观念和公民意识，进而形成推动全面深化改革的社会力量，促使国家不断推进依法治国，通过立法建立起相应的公民政治参与机制，使公民真正成为多元治理主体中的一员，形成“党委领导、政府主导、社会协同、公民参与”的多元主体治理格局。因此，法治对治理工具和治理结构的现代化也是具有一定价值的。

福山认为，一个实现“善治”的国家，应该是一个既有强大的国家能力，也有负责任的政府和良好法治的国家[29]。因此，国家能力、负责任政府和法治也被称为现代政治秩序的三个基本要素。由于历史、文化和社会等多方面原因，无论是以传统型权威为主导的传统中国，还是以魅力型权威为主导的现代中国，都试图通过以传统因素或意识形态魅力因素或绩效魅力因素来构建强大的国家能力，实行向上的权力集中模式，进而实现对国家的有效治理。随着时代变迁，复杂的社会问题和频繁的公共危机对执政党的合法性基础产生了一定冲击。为了唤起并增强民众对其合法性的认同和信仰，执政党尝试构建法理合法性来弥补传统和绩效魅力合法性削弱所产生的政治信任问题。这种治理权威类型的变迁，必然带来治理工具和治理结构的变化。法治，不仅是法理型权威的体现，也是现代社会的基本特征和治理方式。它通过建立体现“至善”的良法，彰显国家治理现代化以人为本的价值取向；通过引导民众崇尚法律、遵守法律，形成规则理性，从而避免“人治”，促进治理工具的现代化；它通过重塑主流话语体系，倡导现代价值观念，并通过完备的法律体系明晰多元治理主体的治理边界，进而推动多元主体治理格局的形成。简而言之，法治以具有稳固性的法理型权威，运用现代官僚制和相应的法律体系，推动着国家治理现代化。

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作者单位：杜力，西南大学政治与公共管理学院；重庆400715；Email：SWUduli@163.com。