公众参与视角下邻避冲突的预防治理机制研究

陈勇军 郭彩琴

摘要：随着我国经济社会的发展，人们对生活环境的要求愈来愈高，邻避问题日益凸显，有时甚至升级为环境群体性事件，造成严重的社会后果，因而邻避冲突的预防治理显得尤为重要。检视已有的理论和实践，基于经济利益、公共精神、对美好生活的追求以及传统差序格局的影响，公众有积极参与邻避冲突预防治理的要求。然而，当前公众与地方政府之间存在着参与程度与决策效率、“代表”与“被代表”、权利表达与权力回应、维权与维稳的互动困境。要完善邻避冲突预防治理中有序的公众参与机制，必须建立健全科学的公众参与决策机制、有效的公众利益表达机制和公正的民主协商机制。

关键词：邻避冲突；公众参与；协商民主；风险社会

中图分类号：D035；C913文献标识码：A文章编号：2095-5103（2019）19-0032-（10）

Research on the Prevention and Governance Mechanism of“NIMBY”Conflicts from the Perspective of Public Participation

CHEN YongjunGUO Caiqin

Abstract：With the development of Chinas economy and society，peoples demands for living environment are getting higher and higher，the“NIMBY”issue is becoming more and more serious，and sometimes even escalating into environmental mass incidents，causing serious social consequences.Therefore，the prevention and control of NIMBY conflicts is particularly important.The public has actively participated in the requirements of avoiding conflict prevention and governance， based on the economic interests，the public spirit，the pursuit of a better life and the influence of the traditional differential pattern，by examining existing theories and practices.However，the current public and local governments have some interactive dilemmas such as participation and decisionmaking efficiency，“representative”and“represented”，rights expression and power response，rights protection and stability.In order to improve the orderly public participation mechanism in the prevention and goverence of NIMBY conflicts，it is necessary to establish a sound scientific public participation decision-making mechanism，an effective of public interest expression mechanism and a fair democratic consultation mechanism.

Key words：NIMBY conflicts；public participation；deliberative democracy；risk society

近年来，随着我国经济社会的发展及人民对美好生活的向往，公众的环保意识、环境要求越来越高，因邻避问题产生的邻避冲突乃至环境群体性事件频发。自然引起了学术界的广泛关注，成为学术热点。何艳玲最早从社区运动[1]（2006）、制度化回应[2]（2009）等视角把邻避议题引入大陆学界。此后，張乐、童星从冲突管理[3]（2014）和社会风险评估[4]（2016）、王奎明、钟杨[5]（2014）基于民意、吴一鸣[6]（2017）从参与式治理、王佃利等从风险社会[7]（王佃利、王庆歌，2015）和空间正义[8]（王佃利、邢玉立，2016）、陈宝胜[9]（2012）从公共政策、张晨[10]（2018）从地方治理结构、赵小燕[11]（2014）从人性假说、王彩波、张磊[12]（2012）、刘海龙[13]（2018）从环境正义、张勇杰[14]（2018）从环保NGO参与、张广文[15]（2017）从社会资本、刘超、杨娇[16]（2015）从协商民主等视角，分别研究了邻避冲突的理论内涵、参与动机、生成机理、困境成因和治理路径等。杨秋波[17]（2012）、李杰、朱珊珊[18]（2017）、侯光辉等[19]（2017）从公众参与的维度研究邻避冲突治理中公众参与的影响因素、作用机理与权利逻辑等。

总体而言，上述已有研究成果颇丰，既有定性研究又有定量分析，既有一定广度也有深度，为邻避冲突的治理作出了理论与实践方面的贡献。但相对而言，目前学界对于邻避冲突治理中公众参与的研究仍显薄弱。具体说来：一是在公众参与研究方面，对于公众为什么要参与邻避冲突的治理、何以参与、参与中会遇到哪些问题，即公众参与邻避冲突治理的缘由及困境的研究尚显不足；二是在邻避冲突治理方面，多数研究侧重“亡羊补牢”式的事后治理，忽视了预防治理的重要性；三是在公众参与邻避冲突的治理预防方面，相关研究尚显不足，即使偶有涉及也缺乏整体性、完整性和可操作性。因此，本研究是对现有研究的延拓与深化，着重探讨邻避冲突预防中公众参与治理的可能性、困境以及如何建立有序的公众参与机制。

一、邻避冲突预防治理中公众参与的可能性

当下，中国公众的环境维权意识日益上升，新媒体、自媒体的广泛使用加剧了邻避矛盾的发生、发展。如何规避或化解邻避冲突，成为亟待解决的社会问题。随着西方的“新公共管理运动”“协商民主理论”的发展，公众参与国家治理的理论与实践有力地缓解了“政府失灵”“市场失灵”的困局。在我国，宪法也明确指出，人民可以依照法律规定，“通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。所以，在邻避事件治理中引入公众参与机制无疑是预防邻避冲突的有效途径。那么，从公众角度看，他们是否有参与邻避冲突预防治理的可能？

首先是经济因素，即维护自身利益的需要。西方经济学认为，人是理性经济人，追求自身利益和效用的最大化。马克思也曾指出：“‘思想一旦离开‘利益就一定会使自己出丑。”[20]在邻避问题上，追求与自己相关的某种利益是公众集体行动的逻辑，也是公众参与邻避冲突预防治理的最直接缘由。一方面，邻避设施的建设会直接影响当地居民不动产的价值。一般而言，房屋等不动产的保值、增值与它所处的周围环境、品质成正比——环境状况好，不动产增值空间比较大；环境恶劣，不动产则会贬值。现实生活中，住房类的不动产是许多居民最大的家庭财产，因而，他们往往对此怀有特殊的情感。另一方面，从空间正义的角度看，“公众对经济权利、社会权利、政治权利甚至心理权利的争夺是公众参与行为的本质内驱力，在邻避性运动中具体化为对空间权利的争夺”[21]。邻避设施规划、设计、选址大多是在城市郊区、农村等经济相对欠发达地区，因为在地方政府看来，在这类地方兴建邻避设施社会成本和经济成本较小，而产出效益却较大。“空间生产过程中的基本矛盾就是剥削空间以谋取利润的资本要求与消费空间的人的社会需要之间的矛盾”[22]。在邻避事件中常会出现某些地方政府在政绩的驱动下与资本“合谋”，对邻避利益相关公众的空间权益进行剥夺。

其次是政治因素，即公共精神的勃发。随着城市化进程的加速推进，原有的单位制业大都已解体，个人与单位间的关系渐趋弱化，个人的独立性逐步增强，个体意识、公共精神迅速增长①。如果说基于个人利益的公众参与有一定的局限性，那么基于公共精神的参与则体现了时代的进步性——简言之，公共精神的勃发是邻避冲突预防治理更为持久、更加理想的原因。现代公共精神体现为公民对国家和社会的责任感及其信念，主要包含主体意识、权利观念和参与精神。当公众将参与邻避冲突预防治理视为一项工作、一种责任时，则意味着其认同国家的法律及其精神，其参与行为就成为公众的自我意识和自觉行动，参与的主观意愿便不再是争取个人利益的最大化及与公共利益的零和博弈，而是基于公共利益基础上的个人利益与社会利益的协调，那么其参与的结果必将是共识基础上的双赢、共赢。

再次是生态因素，即对美好生活环境的追求。近年来频发的邻避事件反映出公众对美好生活环境的需求。党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[23]美好生活环境即是人们对于美好生活需要的一个重要方面，公民依法享有在安全和舒适的环境中生存和发展的权利。然而，随着生态环境的恶化，人类的生存环境遭遇到了严峻的挑战，譬如当前我国部分地区出现严重的雾霾、污染的河流、重金属化的土壤和过度开采的地下水等。日益恶化的环境严重威胁着人类自身的生存和发展。从环境正义的角度看，一些邻避设施的建立可能会对当地的自然生态造成破坏，进而影响当地居民的身体健康。此类设施的存在具有明显的负外部性，即给非当地的其他居民带来了便利，其风险却由当地居民承担。更严重的是，它不仅危害当代人，还有可能威胁后代人的生存和发展。因而，为了自身及后代更美好的生活环境，利益相关公众会积极参与邻避设施的选址、决策。

最后是文化因素，即差序格局的路径依赖。费孝通先生在分析中国传统乡村社会结构时提出“差序格局”的概念，意指“以‘己为中心，像石子一般投入水中，和别人所联系成的社会关系不像团体中的分子一般大家立在一个平面上的，而是像水的波纹一般，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄”[24]。当前中国正在由传统社会向现代社会转型。随着城市化进程的加快推进，熟人社会正在向半熟人社会、陌生人社会转变，但转型还尚未完成，差序格局所表现出的传统人际交往方式仍影响着人们的社会生活和政治生活。在邻避冲突事件中，我们可以发现家庭、家族和社区对邻避事件的发生、发展和升级所产生的重要影响①。基于血缘、地缘、业缘关系基础上的信任感以及共同的利益激发了公众参与环境维权的积极性，公众“会依循着共同的诉求，聚合成一定的组织状态，通过一定的途径，集体性地表达其共同诉求，以影响政府政策对相关利益的关注度”[25]。

二、邻避冲突预防治理中公众参与的困境

公众虽有参与邻避冲突预防治理的可能和必要，地方政府在邻避设施规划、设计、选址、决策、争端处理时却时常不太愿意引入公众参与，或者即使引入公众参与往往也流于形式。其原因在于，公众与地方政府间存在着参与的互动困境。依据邻避冲突产生、发展的过程，困境具体表现为以下几个方面：

首先是公民參与与地方政府决策效率问题。考察近几年的邻避冲突事件，如厦门PX项目事件、启东排污事件、什邡钼铜项目事件等，我们不难发现其中的共性问题，即地方政府在邻避设施规划、设计、选址、决策过程中通常采取的是“决定-宣布-辩护”式的传统决策模式。这种模式的缺点在于缺乏决策信息和决策过程的公开与透明，缺少相关利益公众的参与。为什么地方政府倾向于垄断决策权而尽可能避免公众参与呢？一是追求政绩的内在驱动。根据公共选择理论，官员也是“经济人”，无论在其市场活动中还是在其政治活动中，“往往是出于自身私利来履行职责”[26]，因而“追求私人效用函数的最大化”[27]。二是过于重视专家决策。受现代工具理性主义思维的影响，地方政府官员过于重视技术和技术专家，在邻避设施的规划、设计、选址中表现为由政治精英和技术精英组成专家组垄断决策。这极有可能导致“公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任。这样一来，他们把自己制造的危险转化为某种‘风险”[28]。三是片面追求决策效率。某些地方政府及官员也知晓公众参与邻避设施规划、设计、选址决策过程可以增强决策的公开性、透明性，但他们更担心的是在异质性较高的现代社区中，公众的无序参与会影响公共决策的成本与效率。无疑，在邻避设施规划、选址中，传统的决策模式确实会提升决策的效率，但若在决策时就吸纳公众参与，便可增加邻避设施规划、设计的科学性与选址的合理性，进而为邻避争议的解决提供交流、沟通、妥协，乃至达成一致的机会。相反，若在决策时把公众排斥在外，即使决策效率大为提高，但此后所引发的邻避冲突乃至群体性事件也将严重影响邻避设施的建设，事实上很多邻避设施因此最终缓建、停建甚至取消。上述三个典型事件中，所涉项目前期投入很大，但事件发生后都被当地政府取消。所以，仅从“成本-收益”的角度考量，传统决策模式带来的负面影响和损失反而更大。

其次是“代表”与“被代表”问题。当需要作出涉及公众切身权益的重大邻避设施规划、设计、选址或重大公共决策时，仅依靠政治精英和技术精英的封闭式决策是明显不足的。因为政府部门忽略了一个根本性问题：邻避设施的负外部性效应承担者不是这些政治和技术精英，而是当地普通公众[29]。在此情形下，地方政府应该积极寻找途径以了解公众的看法或意见。当前，我国公众参与的常见形式主要有听证会、民主恳谈会、社区议事会等。在需要作出邻避设施选址决策时，地方政府应召集各方利益相關人参与决策。决策者可以广泛听取邻避设施各方的意见或建议，通过平等对话或协商手段平衡各方利益，弥合冲突，寻找合作方案。在某些邻避设施规划、设计、选址、决策中，地方政府虽然引入了公众参与机制，但由于许多代表是被指定的，代表的选择缺乏公开性、代表性和广泛性，最终还是不能阻止邻避冲突的发生，甚至有公众直言自己“被代表”了。在2007年北京市海淀区六里屯垃圾填埋场事件发生前，北京市环保局公布的环评报告提及，项目调查期间共发放调查表100份，收回85份，同意项目的占71%，然而绝大多居民却质疑其真实性。可见，在邻避设施规划、设计、选址、决策中建立合理的代表产生程序、规范的公众参与协商机制尤为重要。

再次是公民权利表达与政府权力回应问题。在邻避事件中，公众权利的充分表达、地方政府的有效回应是公众参与邻避事件预防治理的重要途径。然而，当前我国公众的权利表达途径还不够畅通，有时即使得到了表达也不能获得地方政府的有效回应。例如，在2012年江苏启东“7·28”事件中，民众一开始就反对该排污项目，2010年进行的相关行政诉讼就达三次。2012年6月9日，当地已发生过一次自发的、小规模的和平示威游行，但当地政府并未充分重视，也未能有效回应，直至酿成冲击市政府的示威游行。当面对邻避冲突风险时，公众权利表达与政府权力回应缺乏有效互动，其原因在于：一方面，制度性的公众权利表达途径受阻，很难获得实质性回应。邻避问题发生后，通过人民代表大会制度和政治协商制度来表达权利，操作性不强；选择通过信访等表达利益诉求，周期太长；现行宪法赋予的集会、游行等维护权利的方式，其程序控制严格。所以，不少公众发出“上访不如上网”的感慨。另一方面，多重管理体制造成相关部门相互推诿，回应主体缺位。“由于邻避设施建设本身的复杂性，再加上政府职能部门权责不清，面临公众疑问时又互相推诿。邻避设施往往涉及环境保护、城市规划、能源开发、土地开发等多重复杂领域，公众不知向谁表达诉求，导致出现一种‘有组织的不负责局面”[30]。

最后是公民维权与政府维稳问题。在邻避事件的预防治理上，公众反对邻避设施建设的维权目标与政府社会治理的维稳目标有时会出现矛盾。在政绩驱动与维稳治理目标的双重压力之下，地方政府倾向于在邻避设施的规划、设计、选址、环评等信息方面对公众采取回避、隐瞒的策略，试图规避其可能引发的公众反对。而当公众意识到环境风险时，希望进行利益表达，形成针对邻避设施建设的抵抗以及利益补偿等诉求，政府则倾向于表现出不作为、不重视等消极反应或者让居民不满意的消极回应，触发了居民的被冷落感，也让居民认为自己不被尊重[31]。公众在权利表达渠道受阻、得不到政府的有效回应后，往往会采取集体上访、非法集会、游行示威等非制度途径来维护自己的环境权益，从而获得公共议题的地位。当公众的“非法”维权行动发展为群体性事件，地方政府则通过再论证、缓建、停建、永久取消等方式来缓和群众情绪、平息邻避冲突。2014年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上明确指出，从人民内部和社会一般意义上说，维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。人心安定，社会才能稳定。对涉及维权的维稳问题，首先要把群众的合理诉求解决好。“单纯维稳，不解决利益问题，那是本末倒置，最后也难以稳定下来。”[32]因而，我们固然要坚持“稳定压倒一切”，但这并不意味着秩序与权利之间没有调适的空间，地方政府完全可以通过合理的制度安排实现公众维权与政治维稳的动态平衡。

三、邻避冲突预防治理中公众参与的实现机制

纵观近年来比较典型的邻避冲突事件我们往往可以发现以下情形：在邻避设施规划、设计、选址、决策阶段，地方政府设法规避公众参与；在邻避设施建设阶段，地方政府对邻避设施利益公众的反对意见没有有效回应；在邻避争端初期，地方政府设法通过信息封锁、地方舆论控制、维稳压制等方式管控矛盾；在冲突升级后，地方政府迫于多重压力而放弃建设邻避设施。由此观之，必须完善邻避冲突预防治理中的公众参与机制。

（一）建立科学的公众参与决策机制

在诸多的邻避抗争事件中，邻避设施周围的居民往往成为“最后的”知情者[33]。若在邻避设施规划、设计、选址阶段即吸纳公众参与，能够减少邻避冲突爆发的风险。一是地方政府可以倾听民意，有利于利益攸关公众的利益表达。二是可以平衡政府、企业、社会及公众的利益，有利于各方的利益综合。三是可以进行“去污名化”宣传，有利于邻避设施建设的政策输出。在构建公众参与决策机制时，应注意如下问题：

首先，完善信息公开机制。地方政府通过信息公开带动公众参与，以公众参与实现环境决策过程的民主化，从而提升决策的理性基础与可接受性，从源头上防治邻避冲突[34]。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，对于邻避设施的规划、设计、选址、环评、决策等信息，地方政府及其部门“应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则”，通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视、自媒体等平台，及时、准确地公开。

其次，优化代表的产生机制。邻避设施的规划、选址与周边的居民联系最为紧密，因而决策中必须广泛了解相关利益群体的意见，但是在公众的多元利益与多元诉求中如何实现利益表达、利益聚合，理想的模式是相关利益者全员参与。但现实中，当参与群体规模较大时，其成本极为昂贵，且效率极为低下。因此，“现实的解决办法只能是：小规模的治理采用全员参与的方法，而大规模的治理采取代表制的方法”[35]。当然，代表的选择要有正当的程序，选出的代表要有代表性、典型性和权威性，要避免强势群体侵犯弱势群体的正当利益。

最后，建构多元参与机制。在邻避设施的规划、设计、选址、决策中，除应吸纳利益相关者参与决策，地方政府还应邀请环保等社会组织、相关领域专家及新闻媒体等参与，通过多方力量的制衡来提高政府、企业、社会与公众间的良性互动，以实现邻避设施建设的多方“共赢”。

（二）健全有效的公众利益表达机制

畅通的表达机制能起到“减压阀”的作用，如果制度化的诉求表达渠道被堵塞，那么非制度化的途径便自然会成为公众的选择。然而非制度性公众参与将损害地方政府的公信力，容易出現公众参与的无序化和不可控，导致环境群体性事件的发生。因此，健全的利益表达机制意味着保障邻避设施相关公众的利益表达渠道，同时也意味着提升地方政府的回应能力。

首先，完善组织化权利表达制度。组织化权利表达制度，也即公民依靠正式组织来表达自己权利的制度，是我国的宪法和法律规定的正式的制度安排。在我国联系公众的组织主要有人大、政协、工会、共青团、妇联、村委会、居委会等。邻避相关公众可以通过这些组织向地方政府及其部门间接表达权利诉求。众所周知，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人大代表、政协委员是公民与地方政府沟通的中介和桥梁。但是，在邻避预防治理中，人大代表和政协委员或者迫于地方政府的压力“失声”，或者为地方政府选择性“忽视”①[36]。工会、共青团和妇联等群团组织具有官方色彩，在邻避事件中往往成为地方政府向利益相关公众施压的机构。村委会、居委会等自治组织由于受上级政府的管理，往往也选择妥协。因而，利用组织性权利表达制度来预防邻避冲突治理必须做到以下几点：一是要充分激活人大、政协的作用。地方人大是地方国家权力机关，地方政府的重大邻避项目应提请人大表决；建立人大代表经常性联系群众机制，让人大代表真正代表人民；发挥政协的监督作用和政协委员的专业特长，为地方政府的邻避决策建言献策。二是要充分发挥工会、共青团、妇联等群团组织密切联系群众的特点，使地方政府的邻避规划、设计、选址、环评等信息能够上传下达，上下沟通。三是要充分发挥村委会、居委会等自治组织的作用，既要代表群众向上级政府反映民声，又要做好群众工作、安抚群众情绪，尽力避免邻避冲突升级、群体性事件的发生。

其次，优化个体性表达制度。所谓个体性表达制度，是指公众向地方政府及相关部门直接表达权利诉求的制度。当前的主要形式是信访，一般通过信件、电子邮件、市长热线、12345市民服务热线、上访等方式实现。作为一种传统的利益表达方式，信访往往缺乏有效的利益反馈机制。理论上，对于邻避问题的越级上访能够引起上级政府关注，起到一定的作用；但现实中，地方政府一般将其视为禁忌性的事件，尽力扼制越级上访事件的发生。换言之，在现有制度的安排下，优化个体性表达制度实质上就是提升地方政府的回应力、执行力和公信力。一是要提高地方政府的回应力。对于邻避设施规划、设计、选址、决策的信访，地方政府应进行有效的回应，而不能一味地回避和压制，否则邻避利益相关公众将会寻找集体上访、集会等非制度即“非法”表达途径。二是要提升地方政府的执行力。因现行信访制度规定“分级负责、归口办理”的原则，邻避事件受到上级政府或信访部门的回应，最终还会落实到当地政府及相关部门，这就需要提高政府的执行力，而不是相互推诿或设法回避。三是要提升地方政府的公信力。地方政府与公众的互信程度是预防邻避冲突的关键，如果公众的权利表达得不到有效回应和执行，容易陷入“塔西佗陷阱”，最终导致公众形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的异化维权共识。

最后，畅通媒体表达机制。一是要发挥媒体的监督作用。大众传媒在西方社会被认为是立法权、司法权和行政权三权分立之外的第四种权力，它作为一种独立的社会力量对上述三种权力进行监督。哈贝马斯认为，“大众传媒应该把自己理解为一个开明公众所集体委托的代理人”[37]。在我国，随着网络媒体、自媒体的发展，传媒的这种舆论监督功能也得到了更大程度的发挥，在邻避维权中表现得尤为突出。“媒体不仅是公众参与的必要条件，而且媒体所担负的功能不止于沟通。因为若无大众传媒以连续的报道和评论进行介入，某一‘事情难以成为地区性乃至全国性的公共‘事件；若无大众传媒的关注、呈现、传播和加温，某一‘话题将难以成为地区性乃至全国性的公共‘议题。”[38]二是要正确处理政府与媒体的关系。既要加强对媒体的管理，又要接受媒体的监督；既要通过媒体了解社情民意，又要牢牢掌握舆论主导权；既要让媒体为我所用，又要为媒体提供服务；既要尊重媒体的新闻自由，又要防止媒体权力的异化[39]。从而，政府与媒体形成良性互动，使媒体成为邻避矛盾中公众利益表达的渠道、政社有效沟通的桥梁。

（三）完善公正的民主协商机制

党的十九大报告指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”我们要完善协商对话机制，用以预防邻避冲突的发生、避免升级为邻避群体性事件，这样有益于和谐社会的建设，也彰显了社会主义协商民主的优越性。

首先，坚持平等协商对话原则。一是确保邻避设施利益相关主体参与机会的平等，避免有目的地选择相关利益主体参与协商，要排除对代表的身份、地位、财富、知识等方面的偏见。二是确保利益相关主体权利的平等，避免利益相关者在信息获取、利益诉求表达以及协商结果影响等方面的不平等。三是确保利益相关主体权利表达的平等，避免强势群体对弱势群体利益的侵占，地方政府应着力提高弱势群体协商对话的能力，必要时寻找民间环保组织的援助。

其次，完善公开协商对话平台。一是确保协商平台的开放性。协商平台不能具有排他性，不能根据利益偏好来选择相关公众，只要愿意其他协商对话的个人和组织都可以参加。二是确保协商方式的公开性。协商对话“不是私下的个人交易或秘密协商，而是通过公共讨论、公开听证、面对面的交流和探讨，使各方了解彼此的观点和主张，并在理性思考的前提下，认真思考、审视、乃至改变自身偏好，或者说服他人接受自己的理想选择”[40]。三是确保协商程序的公开性。中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》强调，协商程序应该“从实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈，确保协商活动有序务实高效”。

最后，构建合理利益协调机制。在当前社会，邻避相关公众呈现出利益主体多元化、利益诉求多样化、利益关系复杂化的特点，因而，即使有公平、公开、公正的协商对话程序也未必能形成共识，这就需要相关机制来弥合利益冲突。一方面，要建立协商谈判机制，让政府、企业、社会组织和利益相关公众参与协商谈判，开诚布公地表达各自的利益和其他诉求，努力从公共利益的角度调和利益分歧。这样，即使不能达成利益共识或利益妥协，也有利于缓解邻避矛盾。另一方面，还需完善协商补偿机制，通过公平、合理的综合补偿方式使利益相关公众弥补邻避设施建设可能带来的风险。众多邻避事件表明，单一的经济补偿方式未必能够有效预防邻避冲突，所以可以综合利用经济补偿、土地指标补充、税费减免、增加就业以及提供与邻避设施相对的“愉悦设施”（如健身场所、休闲场所）等各种政策手段，最大化实现收益和成本分摊的均衡[41]。

四、结语

中国特色社会主义已经进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。邻避冲突矛盾属于人民内部矛盾，对于人民内部矛盾应采取民主、协商的方式解决。以公众参与的视角构建邻避冲突的预防治理机制，是正确处理人民内部矛盾的重要形式，体现了社会主义协商民主的基本要求。在邻避冲突预防治理中，公众参与面临的现实困境反映了地方政府对传统决策模式和治理理念的“路径依赖”。要实现公众有效地参与邻避冲突的预防治理，既需要地方政府转变传统治理理念、树立协商治理理念，又需要公众不断提升其公共精神、参与技能和协商能力。当然，邻避冲突的预防治理是个复杂的系统工程，公众参与理论也并非尽善尽美，还有待在后续的研究中继续完善。

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基金项目：江苏高校哲学社会科学基金项目“公众参与环境群体性事件预防治理机制研究”（2017SJB1513）；江苏省研究生科研与实践创新计划项目“全面依法治国背景下动迁型社区法治文化建设研究”（KYCX19_2006）。

作者单位：陈勇军，苏州大学政治与公共管理学院、盐城师范学院马克思主义学院；江苏苏州215123、江苏盐城224007；Email：402268704@qq.com。郭彩琴，苏州大学政治与公共管理学院；江苏苏州215123；Email：892466531@qq.com。

①近十余年来，随着北京奥运会、上海世博会等重大国际文体活动的举办和汶川、玉树等地抗震救灾活动的开展，中国的各类非政府组织得到了迅速发展，“奉献、友爱、互助、进步的志愿精神”已经深入人心。各地掀起了公众参与社区治理的热潮，形成了浙江省温岭市的“民主恳谈会”、四川省成都市的“村民议事会”、浙江省诸暨市的“新枫桥经验”等先进典型。而且，国家也加强了对基层社会治理的政策支持，如2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》。诸如此类的活动及措施都逐步激发了我国公民公共精神的成长与成熟。

①虽然网络社区、论坛、微博等以陌生人传播的媒介方式对邻避运动的发展也有影响，但在我国，传统熟人社会文化及其交往方式对人们集体行动的影响特别明显，这也部分解释了为什么在我国邻避维权活动上升为群体性事件的频次更多、破坏性更大。

①在厦门PX项目事件中，全国政协委员、中国科学院院士、厦门大学化学家赵玉芬教授于2006年11月联合其他6位院士联合署名写信从专业的角度向时任厦门市委书记陈述项目的弊端；同年12月，她分別写信给时任福建省委书记、省长提议将PX项目迁出厦门；2007年3月全国“两会”期间，她发起并递交“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”（被称为2007年“头号提案”）受到全国政协的重点关注，但均未得到有关政府或部门的有效回应。