教师如何用好惩戒权

侍海艳

【摘要】当前，我国在教师惩戒权上存在两个亟待解决的极端问题：一端是惩戒权被滥用，另一端是惩戒权被放弃或怠用。解决滥用的有效方法有两种：一是合理限制惩戒权的运行；二是保证被惩戒学生事后获得救济的权利，以权利制约权力。而解决放弃或怠用的最好方法则是构建落实教师个人与国家责任体系。

【关键词】教师惩戒权 权力制约 申诉 个人责任 国家责任 【中图分类号】D922.16 【文献标识码】A

2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》第14条明确提出“制定实施细则，明确教师教育惩戒权”。2019年7月9日，教育部在国务院新闻办公室专门召开的新闻发布会上表示，将根据《意见》明确实施教育惩戒权的原则，制定实施细则，抓好《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）修订工作，确保教师的教育惩戒权有效运行。目前，我国在教师惩戒权上存在两个亟待解决的极端问题：一端是惩戒权被滥用；另一端是惩戒权被放弃或怠用。要解决上述问题，须从以下几个方面切入。

构建形式、实质和程序三位一体的控权机制

国家一旦通过法律的形式将教育惩戒权授予教师，那么对于教师而言，惩戒权就是“权力”而非“权利”。孟德斯鸠曾言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才会休止”。因此，权力必须受到制约，对教师惩戒权的制约可以从以下三方面展开。

首先，健全相关法律法规，从形式上制约惩戒权。法律制度是控制权力最有效的方法，教师惩戒权的行使必须有法可依。这里的法既可以是法律，也可以是法规、规章以及校纪校规等，立法者不论以何种形式设置惩戒制度都必须对惩戒对象、惩戒范围以及惩戒方式和幅度作出具体且明确的规定。第一，教师惩戒针对的主要是学生的“失范行为”，失范行为是惩戒权行使的前提条件，其构成必须具体明确，否则必将埋下滥权的隐患。第二，教师惩戒主要适用于一些轻微的违纪行为，如上课讲话等。教育惩戒除教师惩戒外还包括学校惩戒。与教师惩戒相反，学校惩戒则主要适用于一些严重的违纪行为，如考试作弊等。二者不能混同，否则就会导致权责不明。第三，惩戒的方式和幅度必须具体且精确。例如，若法律规定罚站不得超过10分钟，那么超过10分钟的罚站就是体罚。

其次，严格执行比例原则，从实质上制约惩戒权。比例原则也被称为“过度禁止原则”，包含三个子原则。一是适当性原则，即手段必须有助于目的的达成。教师惩戒学生时，应以达成各级学校教育教学目标为目的。二是必要性原则，即在适合达成目的的多种手段中，应选择对被惩戒者最有效且影响最小的手段。惩戒只是达成教育目的的方法之一，可不对学生施以惩戒的，当以不惩戒为原则。三是狭义比例原则，即考量手段与目的间的比例是否妥当。例如，面对经常欺凌弱小、屡劝不听且记过亦不见成效的学生，教师被迫以物理手段惩戒该学生、促其改过时，该惩戒手段已符合前述之适当性和必要性原则。然而，倘若教师于初次惩戒时便鞭打其腿部十下，并将其赶出教室，那么，该惩戒措施便有违狭义比例原则，因为其超出了合理惩戒范围。

最后，坚持事前听证，从程序上规制惩戒权。根据自然正义原则，“任何权力必须公正行使，对当事人的不利决定必须听取他的意见”。听取当事人意见的程序，在法律上被称为听证，是自然正义原则的核心内容之一。听证有正式与非正式之分，正式听证程序可参见《中华人民共和国行政处罚法》的规定，非正式听证程序则无固定模式。自然正义原则是一个灵活的概念，它并不要求权力行使主体必须采取正式听证形式，只要求采取适合案件情境的听证形式。中小学教师于日常教学活动中所实施的惩戒行为往往不会对学生造成非常重大的权益侵害，有鉴于此，没有必要要求教师必须采用成本高、手续烦琐的正式听证程序。

建立申诉制度，以权利制约权力

建立申诉制度的目的在于保证受惩戒学生事后获得救济的权利，以权利制约权力，即学生以法律赋予的权利进行自我保护，使公权力无法侵蚀。目前，我国关于学生申诉制度唯一可资引据的，是《中华人民共和国教育法》第四十二条第四项规定，受教育者有“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”的权利。在“北大法宝”之“法律法规”中以“学生申诉”为关键词进行搜索，发现仅有重庆市目前设有学生申诉制度。《重庆市学生申诉办法》（以下简称《办法》）规定，所有学校（包括高等院校、高职以及中小学）的学生，对学校作出的涉及本人权益的处理决定不服，可以向有关部门提起申诉。虽然该《办法》并未明确将教师惩戒纳入学生可申诉事项之中，但其相关规定已日臻完善，为教师惩戒申诉制度的建立提供了宝贵经验。

惩戒是教师达成教学目的的一种日常手段，教师个人可于教学过程中即时即地作出。如果一个教师在一天中惩戒学生1次，那100个教师就是100次。在这种情况下，如果所有不服惩戒的学生都直接适用类似上述《办法》中的申诉程序，显然不现实，但又不能剥夺学生事后救济的权利。解决这一矛盾的最好方法是引入类似于公务员申诉制度中的复核程序。简言之，学生对教师惩戒不服，可以先向所在学校申请复核，若对复核结果仍不服，再提起申诉。除此之外，在申诉组织的设定上，不仅要保证其具有相对独立性，还要保证其人员组成具有科学性，学生（家长）代表、教师代表、教育专家、法律专家都不可或缺。最后，也是最为重要的是，必须确保申诉决定具有法律效力且能被切实有效执行，以防学生的申诉权形同具文。

构建落实责任体系，防止惩戒权被放弃或怠用

与权力滥用相比，惩戒权行使的另一个极端问题是放弃或怠用惩戒权。造成这一问题的原因有很多，但最主要、最根本的是责任体系的缺失：个人责任体系的缺失，使得“惩戒”与“不惩戒”一样，一些教师出于“多一事不如少一事”的心理，选择放弃惩戒；一些地方责任体系缺失，使得教师的合法权益得不到保障，教师不敢惩戒。在这种情况下，应以法律形式明确教师个人与国家的具体责任。

第一，构建落实教师个人责任体系，可以从制度和现实两个层面同时切入。在制度层面，须以法律形式明确规定，教师有惩戒学生失范行为的职责，让失职行为可追究。虽然我国《教师法》已规定教师有履行“教育教学”的职责，但据此我们无法直接推出教师有惩戒学生不良行为的责任。不论是责任还是职责，须以法律明确规定为限，如果过于笼统概括，就会出现“责任虚化”，与无规定并无二致。在现实层面，一方面须贯彻落实责任追究机制，对不惩戒或怠于惩戒的失职行为进行追究，情况严重的给予相应的纪律处分；另一方面则要进一步激发教师的自觉意识，让教师主动承担起纠正学生偏差行为的责任。

第二，构建落实国家责任体系，可以从确立国家赔偿责任入手。教师惩戒权一旦入法，那么教师的惩戒行为就属于行使公权力的行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》），国家机关及其工作人员在行使职权的过程中对人民合法权益造成的损害，由国家承担赔偿责任。相应的，由教师对学生施以惩戒造成的损害，也应当由国家承担赔偿责任。另外，我国赔偿采用“国家自己责任理论”。根据这一理论，学生只能依照《国家赔偿法》的规定向国家请求赔偿，而不能再向教师索赔。综上，将教师行使惩戒权纳入国家赔偿的范畴，不仅可以保障教师的合法权益，消除教师的畏惧心理，还可以鼓励教师戮力从公，确保惩戒权的有效运行。

（作者为南京师范大学法学院博士研究生）

【注：本文系国家社科基金重大项目“新时代中国改革创新实验的法治问题研究”（18ZDA134）阶段性成果】

【參考文献】

①许育典：《学校法制与学校行政》，台北：元照出版有限公司，2014年。