基层减负的秩序维度

毛寿龙

【摘要】当前，我国基层减负仍存在形式主义问题。比如，微信工作群的应用虽在一定程度上提高了工作效率，但也导致了基层工作人员的繁忙；一些地区的减负出现了流于“形式主义”的趋势，为了减负而增负。事实上，保证基层减负的效果不仅要依靠比例控制和总量控制，也需要从秩序维度确定上下级政府的关系，需要真正确立属地化管理的原则，处理好现在的条块结构和基层政府关系。

【关键词】基层治理 基层减负 秩序维度 【中图分类号】C913 【文献标识码】A

近些年来，由于基层负担过重，导致一些领导干部不敢担当作为。为了解决这一问题，中共中央明确提出将2019年作为“基层减负年”，围绕为基层减负，着力解决党性不纯、政绩观错位，文山会海反弹回潮，督查检查考核过多过频、过度留痕，干部不敢担当作为等问题。

《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确提出了许多技术性的办法，比如，确保发给县级以下的文件、召开会议减少30%—50%；明确中央印发的政策性文件原则上不超过10页；提出地方各级、基层单位贯彻落实中央和上级文件，可结合实际制定务实管用的举措，除有明确规定外，不再制定贯彻落实意见和实施细则；强调少开会、开短会，开有用的会，对防止层层开会作出规定。在督查检查考核过度留痕方面，明确规定中央和国家机关各部门原则上每年搞1次综合性督查检查考核，对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项减少50%以上；明确强化结果导向，坚决纠正机械式督查检查考核留痕问题。同时，严格控制“一票否决”事项，不能动辄签“责任状”，解决有的地方和部门搞“责任甩锅”，把问责作为推卸责任“挡箭牌”的问题。经过2019年的努力，基层负担已经大幅度减少，但仍存在一些问题。

微信工作群在一定程度上提高了工作效率，但也导致了基层工作人员的繁忙

自微信作为社交媒体被普及应用以来，逐渐成为上传下达、展开各项工作的重要手段。无疑，这有很多好处。比如，过去的基层工作往往需要亲自进城面见上级，经常需要面对面开会、面对面汇报，或者用文书、电话等方式进行上下沟通，部门之间的协调也需要召开相关的会议。而现在，很多工作都通过微信文字和微信语音实现了迅速沟通、精准传播，极大地提高了工作效率，节约了工作成本。但不可否认，这样的工作方式也带来了一些问题。

一是过去信息传播速度慢，工作节奏也慢，而现在的信息传播速度快，工作节奏也快，督察检查考核随之增多，工作强度大大增加。一个典型的表现是，不少基层工作人员必需时刻保持手机的开启状态，要时不时地检查一下微信。由此，基层工作人员的碎片化时间和闲暇时间虽得到了充分利用，但也使其时刻处于紧张的工作状态中。长此以往，不仅会因为得不到休息而降低效率，也可能导致工作质量下降。

二是过去因为条块分割，基层工作存在信息孤岛问题，存在一些因为缺乏协调而难以推进的工作。在这种情况下，微信工作群机制，就发挥了重要的作用。一个项目小组，可能涉及到很多部门的工作人员，还可能涉及到不同层级的工作人员。这时，一个微信工作群的建立，能够在短时间内以较低的成本组建工作小组，方便沟通信息，协调项目进展，避免不必要的问题。但基层工作纷繁复杂，千头万绪，容易使得某些重要部门的工作人员被迫加入多个微信工作群。一项工作一个微信工作群，一个部门一个微信工作群，一个系统一个微信工作群……工作群建立以后还很少解散，逐步积累，导致仅阅读群内信息就要花费大量的时间。根据笔者的调研，一般工作人员同时运用七八个微信工作群，处理七八项事情，是比较合适的。一旦微信工作群达到几十个，甚至上百个，就会出现信息传播麻木，即使回复了“收到”“明白”等信息，也未必记得住，也未必能把工作真正做好。

面对这种情况，无疑需要随时清理不必要的微信工作群，合并内容相近、成员相同的微信工作群，从而节约基层工作人员的时间，提高工作效率。

一些地区的减负出现了流于“形式主义”的趋势，为了减负而增负

在基层工作中，负担过重，不仅仅表现在会议过多、文件过多，还表现在緊急会议过多。比如，对于一些紧急情况，基层政府不得不连夜开会传达、连夜表态、连夜填写材料。各种各样的登记表、调查表、明细表、记录表等都要填写，而且还不得有任何涂改。一旦有涂改，就涉嫌不合格。加班加点地完成工作确实非常认真负责，但一旦成为常态，把不紧急的工作变成了紧急，其结果就是真正紧急的工作变得没有任何资源可以调动。事实上，不紧急的工作即使变成了紧急的工作，其实还是不紧急的，只是努力工作装样子，是彻头彻尾的形式主义。比如，有上级领导进行考察，一些基层干部为了显示自己对工作的重视程度，连夜工作，通宵达旦。

当然，加班加点做好个别非常重要和紧急的工作，是值得表扬和提倡的，但如果所有的工作，甚至一些没有意义或者面子工程的工作，都搞得像打仗一样，不仅没有必要，而且也是对公共资源的极大浪费。把工作分主次，按照重要性和紧急性来分类，日常工作日常处理，显然比什么都是紧急工作，什么都要连续作战来得强。

从实践来看，当前的基层减负的确取得了很多成就，比如，一些地方规定每周拿出一天变成无会日，还有一些地方规定每个基层干部的微信工作群不得超过五个，在一定程度上减轻了基层的负担。但是不可否认，基层减负依然存在着一些问题。比如，一些地区的减负出现了流于“形式主义”的趋势，即为了减负而增负。本来会议就很多，文件也很多，现在为了减文件、减会议以及减少相关的督查检查考核，又增加了一些新的文件、会议以及相关规定。

保证基层减负的效果不仅要依靠比例控制和总量控制，也需要从秩序维度确定上下级政府的关系

在秩序学者看来，在总量控制层面的努力还是非常重要的。比如，中央要求减少发给县级以下的文件以及召开的会议，减少留痕，减少基层过多的责任等。如果中央不在总体上做这样的要求，很难在短期内解决基层负担过重的问题。这样做，虽然还可能产生一些新的基层负担，但这些新增加的负担应该说是值得的。当然，总量减少、比例控制容易给人带来“一刀切”的印象。比如，有些地方开会发文可能一年一千多次，减少30%—50%有一定的难度。而有些地方一年开会发文甚至高达五千多次，减少30%—50%可以说是非常困难了。这个时候，就不能仅依靠比例控制，也要依靠总量控制。有些地方在一段时间内经济社会发展比较快，政府面对的新事物、新难题比较多，这时候会议和发文就会多一些；而有些地方的经济社会发展比较简单，政府需要面对的问题和解决的事情也比较简单，这时候会议和发文就会少很多。但这一切都不影响在问题普遍比较严重时适用比例控制和总量控制的方法。

当然，比例控制和总量控制，虽然可以认为是硬招、实招，或者是大招，但还是很容易流于形式化，从而导致基层减负出现形式主义问题。在这种情况下，就需要从集体层次的制度入手，需要改变上级机关与基层不对称性的关系问题。比如，就乡镇政府与县级以上政府的关系来说，在当前的格局下，乡镇政府往往处于弱势的地位。这虽然看起来是正常的事情，实际上却是乡镇政府负担越来越重的症结所在。因为乡镇政府与县级以上政府相比，处于弱势地位，所以县级以上政府要开什么会，乡镇政府就必须开什么会；县级以上政府要属地化管理，乡镇政府就会成为实际的承担责任者；县级以上政府要督查检查考核乡镇政府，乡镇政府就必须提供详细的材料，甚至要在传统报表的基础上做视频和图片等现场数据采集留痕。如果什么东西都要现场留痕，就会导致基层干部天天往现场跑，拍照片、录视频。此外，在属地化管理中，乡镇是最基层的政府，所有的责任最终都有可能会落到乡镇政府头上。因而，在这种格局下，基层政府的减负很可能流于形式主义，即使从数量上减负了，从比例上减负了，但实际上的负担还是在基层政府。而同理，县级政府与上级政府的关系格局也是一样的。

要改变这一格局，仅仅依靠比例控制和总量控制，虽然在短时期内可以看到一定的减负效果，但实际上却很难持续。这个时候，还需要从秩序维度来确定上下级政府的关系，尤其是条块之间的关系。只有这样，才能在秩序层面真正保证基层减负的效果。

在秩序维度上确定上下级政府的关系，需要确立属地化管理的原则，处理好现在的条块结构和基层政府关系

在秩序维度上确定上下级政府的关系，首先需要确立属地化管理的原则。现在的属地化管理，往往是具体执行上的，而决策和监督考核其实都不是，其结果就是基层政府的压力大，相对而言不敢担当、不敢作为。真正落实属地化管理，就要把决策、执行和监督融合在一起，包括相关的财政支持也融合在一起。只有这样，才能形成基层干部敢于担当、敢于作为的秩序基础。否则，基层政府在上级政府面前总是一个“小媳妇”的角色。而中间层的政府，往往只是传递上级政府的监督、控制压力，结果不仅可能导致减负形式化，而且可能会成为基层政府的新负担。

在真正的属地化管理的基础上，下级全面承担责任，上级只承担辅助性的责任。而属于区域性的事物不能进一步分配到下级政府，要由区域性政府承担实体性的责任。也就是说这个时候基层政府虽然也有责任，但却只是辅助性的，实体性的责任要落实在相关层级的政府身上。

从秩序角度来说，在中国上下级政府之间的关系中，不仅基层政府负担过重，实际上几乎所有的下级政府都可能处于负担过重的状态。只是基层政府处于最底层，所以所有的责任都会传导到基层政府。而相对于中间层面的政府，基层政府更会说出负担过重的实话而已。那么，下级政府尤其是基层政府的责任和负担，为什么会过重呢？

从实际运作层面来看，这虽然是上下级政府关系不对称造成的，但实际上也是各个政府职能部门上下垂直传导导致的。上下级政府关系不对称，上级政府领导班子的决定，下级政府只能理解和执行。而上级政府决定的很多事情，都是交由相关职能部门去完成。这些职能部门接到事情之后，再分派给下一级政府的职能部门，一级下分一级，一般都有相应的政府职能部门承担。而到了乡镇政府这一级别，政府职能部门没有分化，实际上是整体性政府，人员数量也不多，因而导致的最终结果就是所有的责任都传导到了基层政府身上。一些乡镇干部认为，县级政府部门和乡镇应该是平级的兄弟关系，但在实际运作中，各个部门都给乡镇政府下达任务，而且还要进行相关的督查检查考核。而县级政府制定的全面考核指标，則更是强化了这一趋势。在这种情况下，如果不改变这一格局，基层负担过重的问题，即使有数量控制，实际上也很难真正得到实质性的解决。

要解决这一问题，就要处理好现在的条块结构和基层政府关系。属地化管理没有问题，但属地化管理不能变成上级政府职能部门转移自身责任的传导机制。该政府职能部门承担的实体性责任，一定要由相关部门来承担。所以，从秩序维度来说，基层政府负担过重的问题，是当前上下级政府关系不对称、条块结构的结果。秩序维度的问题，必须从秩序维度来理解、确诊，要在秩序维度拿出解决的办法。只有这样，才能给基层减负提供良好的秩序基础。否则即使有硬招、实招来给基层减负，也很有可能变成新的形式主义，带来新的基层政府负担。而一旦秩序维度的问题得以解决，那么数量控制也就不再是必要的了，减负的硬招、实招和大招，都可以转变为常规的招数。

（作者为中国人民大学公共政策研究院执行副院长、教授）

【参考文献】

①《中共中央办公厅印发〈关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知〉》，新华网，2019年3月11日。

②《北京为基层减负 每周一为“无会日”每年设定“无会周”》，《新京报》，2019年5月21日。

③《以钉钉子精神解决形式主义突出问题》，新华网，2019年5月7日。

④《为基层减负引发代表热议 激励干部担当作为》，新华网，2019年3月13日。

⑤习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。