推进更加公平、更可持续、更有效率的社会保障

何文炯

【摘要】社会保障是国家在风险管理领域的基础性制度安排，旨在确保全体社会成员基本生存、基本发展和基本尊严之权益。新中国成立以来，我国社会保障事业实现了伟大的进步，但同时也面临城乡差距大、权责不清晰、资源配置不优等制约性问题。要进一步深化社会保障制度改革，优化资源配置，推进更加公平、更可持续、更有效率的社会保障。

【关键词】统筹城乡 国家治理 社会保障 制度体系 【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A

社会保障是国家通过立法，实行国民收入再分配，为社会成员基本风险提供基本保障的一系列制度安排，旨在确保全体社会成员基本生存、基本发展和基本尊严之权益。社会保障是国家在风险管理领域的基础性制度安排，是国家治理体系的重要组成部分，被公认为是“国之重器”。新中国成立以来，我国社会保障事业实现了伟大的进步，有力地促进了国家发展、提高了人民福祉，但与国家治理体系和治理能力现代化的要求相比还存在一定差距。为此，需要按照党的十九届四中全会提出的“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”精神，深化社会保障制度改革，按照整体性治理的思路，优化社会保障资源配置，建设更加公平、更可持续、更有效率的社会保障制度。

统筹城乡：权益更加公平

在我国，党和政府一直高度重视社会保障事业发展，通过各种途径组织资源、增加社会保障领域的投入。总体上看，社会保障水平是大大提高了。但有两个问题依然比较突出：一是部分社会成员的保障项目较少、保障待遇很低，现在的实际保障水平与其基本风险保障需求还有不小的差距；二是社会保障制度对于改善全社会收入分配状况的贡献不足，某些项目甚至是在扩大群体间收入分配的差距。这种差距，存在于城乡之间、地区之间、群体之间。从制度安排看，主要是城乡之间的两大群体，即工薪劳动者与农民之间。值得指出的是，这种差距，是国民基本权益的差异，与现代社会国民基本权益平等的追求相悖，与国家治理现代化的要求不相适应，需要引起高度重视。因此，党的十九届四中全会再次强调“统筹城乡”切中时弊。

事实上，由于自然和人文、历史和现实的诸多原因，我国农村的经济发展水平较低，农民收入低、增收难，基本公共服务供给能力弱，因而农民的风险多而自身抵御风险的能力弱，更需要由国家提供基本风险保障。但从现行制度安排看，惠及农民的社会保障项目主要有以下几项：最低社会保障制度、特困人员救助制度（原“五保供养制度”）、基本医疗保险制度、基本养老金制度、公共卫生制度，还有灾害救助、医疗救助、住房救助、教育救助等项目，但生育、就业、职业伤害等风险保障项目基本缺失。此外，农民进城打工应该依法参加职工相关的各项社会保险，但由于制度设计缺陷而使农民工的实际参保率很低；而社会救助和妇老幼残等特殊群体的福利项目，目前基本上须以户籍为基础，因而农民工也难以享受。另外，涉及面最广、关注度最高的基本养老金和基本医疗保险这两个社会保障项目，农民与工薪劳动者的保障待遇差距很大。农民的基本医疗保障，与过去相比，已经有很大的进步，但与工薪劳动者相比，其差距依然不小，因病致贫、因病返贫的问题还没有从根本上解决。尤其需要指出的是，老年农民的基本养老金很低，2018年全国月人均仅为152.33元。前些年为农民建立基本养老金制度，这是我们国家一个很大的进步，但这样的养老金水平难以担当起保障老年农民基本生活需要之职责。此外，随着城市化进程加快，年轻人大量进城，农村的老龄化程度高于城市，农村失能老人的社会化照护需求直线上升，但照护服务供给严重缺失。

进入新时代，社会保障领域必须尽快改变人群分等、制度分设、待遇悬殊的局面。因此，要按照统筹城乡的思路，朝着国民社会保障权益公平的方向持续努力。一是按照党的十九大“织密网”的要求，逐步增加与农民和新业态从业人员相关的社会保障項目，改进现行制度设计，将职业伤害保障、就业保障等项目扩展到包括农民和新业态从业人员在内的全体劳动者。二是按照“抑峰填谷”的思路，稳步提高以农民为主体的低保障群体的基本保障水平，尽快建立职工和居民基本养老金制度、基本医疗保险制度待遇调整的协调机制，严格控制、逐步缩小群体间基本养老金和基本医疗保险待遇差距。三是配合人口政策调整的思路，将生育保障确认为国民权益，把生育医疗费用纳入基本医疗保险，建立面向全体国民的生育津贴制度，其资金由国家财政承担，同时健全儿童福利制度，加强儿童照顾服务体系建设，建立有效的留守儿童、困境儿童帮扶机制。四是面对失能老人持续增加的趋势，加快发展老年照护服务产业，以农村为重点，积极探索有效的城乡失能老人照护服务供给机制，尽快实施失能老年长期照护服务补助制度，即以需求评估为基础，财政出资为特别困难群体提供帮助，同时审慎探索长期照护保险制度。五是健全社会保障法制。在认真总结经验教训的基础上，让部分社会保障项目的制度逐步定型并以法律的形式固定下来，加快制定社会救助法、修改社会保险法。

权责清晰：制度更可持续

社会保障是惠及全体国民的长期性制度安排，是涉及主体众多、权责关系复杂、技术含量较高的社会政策。如果社会保障制度政策设计得好，则能够长期持续健康运行，有助于经济发展、社会稳定和国家长治久安；如果制度设计不当，则不仅不能有效地为社会成员提供基本风险保障、提供稳定的安全预期，而且可能影响经济发展、社会稳定，甚至成为社会动荡的诱发因素。我国现行社会保障体系中的绝大多数项目，是最近20多年来逐步建立并实施的，其中一部分是全新设计的，一部分是为了适应经济体制改革和社会转型而对原有制度进行改造而来的，还有一部分则是为了应对特殊情况临时提出的，因而制度设计缺陷在所难免，加上制度运行环境不断变化，某些制度在实际运行中出现了一些问题，对社会保障制度的可持续性产生了一定的影响。

造成这种情况的主要因素有：一是宏观经济形势发生变化。过去的40多年，我国经济总量持续高速增长，国家财政收入也是如此，而最近几年经济发展进入新常态，经济总量和财政收入的增长幅度开始趋缓，这对社会保障的筹资带来一定的难度。二是人口结构变化。近年来，我国老龄化速度加快，在这样的背景下，社会保障支出需要增加，而筹资变得更难。三是社会保障相关服务的成本逐步提高。医疗保障、照护保障、生育保障、职业伤害保障等项目都需要通过医疗、药品、照护等服务的有效提供才能实现其政策目标，而提供这些服务的劳动和技术成本都在不断提高。四是社会保障制度设计的技术不够成熟。尤其是技术比较复杂的社会保险制度，需要基于相关风险损失分布的有效把握才能进行科学的设计，例如生命规律、疾病规律、失能规律、宏观经济和金融市场等，而我国在这方面的技术力量存在不足。

除了上述因素，还有一点十分重要，那就是社会保障领域的权责关系。社会保障制度与众多主体有关，但我国现行社会保障制度的设计和实际运行中，这些主体的权责关系并不很清晰，直接影响着制度的可持续性。一是政府与市场、社会、个人和家庭的职责不清晰。风险保障可以分为基本保障和补充保障两类，前者由政府主办并承担兜底责任，但并不意味着全部由国家财政承担责任，而是采用国家、用人单位和个人共同筹资的办法来实现；后者则是社会成员及其用人单位的自主自愿行为。但有些人希望政府承担更多的责任，常常通过各种途径施加压力，希望提高基本保障待遇水平，这是影响社会保障制度可持续性的重要因素。二是社会保险筹资结构不合理。某些项目的政府和用人单位的筹资责任过重，而个人筹资责任过轻。例如，城乡居民基本医疗保险，许多地区的个人缴费不足1/3；城乡居民基本养老保险虽被冠以“保险”之名，但个人账户没有互助共济功能，大多数参保者选择最低档次缴费，有些人认为缴纳此款只是为了得到政府提供的那笔基础养老金。三是政府的某些职责未能有效落实。比较典型的是社会保险转制成本。现行职工社会保险是从劳动保险转型而来，这就使得历史债务显性化，本应在制度转轨时予以明确，但事实上一直没有采取有效的措施，这就使得在职一代劳动者承担了双重缴费责任。

因此，要按照党的十九大“权责清晰”的原则及党的十九届四中全会精神，改进社会保障制度设计，增强制度设计的科学性，使相关各主体的权益明确、职责清晰，使人民群众对社会保障制度充分信赖。一是明确社会保障各项制度的职责定位，使之切实承担其保障社会成员基本生存、基本发展和基本尊严的职责，控制高保障群体的基本保障待遇，稳步提高低保障群体的基本保障待遇，逐步缩小其差距。二是优化社会保险筹资结构，在保持社会保险待遇适度水平的同时，适度降低职工社会保险的用人单位缴费负担；在保持财政投入继续增长的同时，适度提高城乡居民基本医疗保险个人缴费额，鼓励城乡居民选择基本养老保险较高档次的个人缴费。三是确认并妥善处理社会保险转制成本，兑现对老职工的历史承诺，提出历史债务的计量方法和处理方案。在常年财政预算中落实社会保障资金，并划转部分国有资本进入社会保障基金。四是建立社会保险精算报告制度，使社会保险制度设计基于科学的方法，基金运行处于有效的预警监测之下。五是正确引导舆论。要通过有效的途径向人民群众讲清楚社会保障的基本政策和基本道理，让公众理解政府在社会保障中的职责，增强支持深化改革的自觉性，同时要致力于培育互助共济、共建共享、诚实守信的社会保障文化。

优化配置：运行更有效率

社会保障是政府以国家公权力实施的一类社会政策，是对风险保障市场的一种干预，由此集聚起来的社会保障资源具有公共性。为此，既要考量其对国民基本风险保障职责的履行情况，也要考量其运行的效率，即是否以较少的资源实现既定的社会保障政策目标。我国现行社会保障各项制度及其运行机制，是在经济、社会和行政管理体制不断变革的过程中逐步形成的，缺乏整体性设计。加上制度运行环境和人们认知的变化，表现出一些不适应和低效的情况：

一是补充性保障发展缓慢，部分基本保障承担过重职责。国家于30年前就提出“建立多层次社会保障体系”的目标，但职业年金（含企业年金）、商业保险、互助合作性保险等补充性保障一直未能得到有效发展，远远落后人们的预期，多层次社会保障体系实际上尚未形成。二是某些项目定位不清晰，导致运行成本虚增。有人把基本医疗保险“保基本”与“保大病”对立起来，因而出现了“大病保险”这一定位不明的医疗保障项目，增加了运行成本；某些地区为提高老年人的福利水平，探索了高龄津贴制度，但与城乡居民基本养老保险制度的职责发生重叠。三是社会保险基金贬值。按照现行制度设计，职工基本养老保险、职工基本医疗保险和城乡居民基本养老保险这些项目都设有个人账户，这里积淀的资金理應参加投资，但由于种种原因，其实际投资回报率很低（年2-3%之间），使得这些资金严重贬值，造成浪费，又某些项目的个人账户记账利率很高（近年来职工基本养老保险个人账户的记账利率为年8%左右），形成了严重的利差损。四是某些社会保障项目的精准度较低。由于缺乏有效的家庭收入调查制度，社会救助和社会福利享受对象的认定面临困难，“应保尽保”难，“应退尽退”更难。五是某些社会保障项目的医药服务价格与实际成本严重偏离。由于信息不对称、医药服务价格机制和结算方式缺陷，过度医疗、过度检查、过度用药的现象普遍存在，致使医疗保障、职业伤害保障、生育保障等项目的资源浪费严重。六是机构养老床位空置严重。由于需求把握不准和政策偏差，机构养老床位数量增长过快，与实际需求脱节，致使养老机构床位闲置近50%，形成巨大浪费。

为此，需要按照党的十九大及十九届四中全会精神，建立健全有效的机制，优化社会保障资源配置，提高社会保障制度运行效率。一是优化基本保障项目体系。例如，鉴于老年人面临贫困、疾病、失能、孤独等风险，建立基本养老金、基本医疗保障、照护保障和精神慰藉等制度，明确界定各自职责，加快建立照护保障制度，完善老年医疗费用保障政策，并使基本养老金制度定位于保障老年人的基本生活，不再承担医疗、照护等风险保障职责，为该制度“减负”。二是优化社会保障层次结构。按照“保障适度”的原则，确定基本保障各项目的保障标准，在保持其购买能力不下降的前提下，保持长期稳定，给社会成员以稳定预期，从而增强其寻求补充性保障的内在动力。三是创新社会保障相关服务价格形成机制。深化医疗服务服务付费机制改革，完善总额预付制和药品招标采购机制，探索DRGs等付费方式；探索社会保障部门与相关部门的谈判机制和协商机制。四是全面提高社会保障管理服务的专业化水平。加快培育社会保障专业人才，使之有情怀、有理论、有技术、精业务。同时，简化社会保障经办流程、提高群众满意度和社会保险基金投资回报率。

（作者为浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任、教授，中国社会保障学会副会长）

【注：本文系国家自然科学基金重大项目“代际均衡与多元共治——老龄社会的社会支持体系研究”（项目批准号：71490733）的阶段性成果】