关于高速公路试运营阶段资金管理的探讨

洪惠娜

摘要：党的十九大提出了交通人建设“交通强国”的新使命，使高速公路事业的发展前景变得更为广阔。资金管理是高速公路财务管理的重要组成内容，贯穿于整个高速公路的存续期。建设阶段侧重于项目建设，运营阶段则侧重于运营收支管理与公路养护，而处于建设阶段与运营阶段过渡期的试运营阶段极容易被忽视。本文主要论述了试运营阶段资金管理中存在的问题并提出建议，力求为高速公路项目正式进入运营管理阶段打下坚实的基础。

关键词：高速公路;试运营阶段;资金管理

2018年是我国高速公路事业快速发展的一年，全国高速公路通车里程达到14.26万公里，较去年增长4.42%。2018年新通车里程达6100公里，意味着有6100公里的高速公路进入了试运营阶段。急速的增长速度不仅仅促进了交通规划路网的不断优化，也使高速公路建设面临着严峻的资金压力的考验。

一、高速公路试运营阶段资金管理的重要性

在《公路工程竣（交）工验收办法》第四条中有明确规定：高速公路建设项目验收是由交工验收和竣工验收两个环节组成。高速公路试运营阶段恰好处于交工验收和竣工验收两者之间，资金管理贯穿于高速公路试运营阶段企业管理的各个环节，在高速公路项目管理中具有核心职能的作用。

资金管理对高速公路试运营阶段企业战略发展尤为重要，主要表现为以下几点：

首先，资金不足的话，会引起资本流动性不足，可能导致资金链条断裂，不仅是对该企业造成影响，而且还会对全省高速公路的信贷造成不利影响;资金过剩的话，又会造成资金闲置，增加资金成本，给企业造成不必要的负担;其次，试运营阶段的投资规模虽然没有建设期那样庞大，但由于处于工程质量缺陷修复的关键时期，投资计划的制定及资金安排的合理性会直接影响到竣工验收的进度;再次，在高速公路试运营阶段要统筹考虑建设资金和运营资金管理，合理高效的资金运作，有利于企业筹资活动和投资活动的有效衔接，提高资金利用率，节约资金运营成本。

二、高速公路试运营阶段资金管理中存在的问题

（一）筹资渠道窄，资金来源过度依赖银行贷款

虽然近年来高速公路建设资本的来源已经逐渐由单渠道转变为多渠道，但鉴于高速公路建设的特殊性及其社会公益性，融资渠道还是相对狭隘。银行信贷仍然是使用最为主要的外部筹资方式。但高速公路一旦进入试运营阶段，国家及地方政府的政策支持大幅度减少，国开行等政策性银行不再有专项资金支持，商业银行的授信也随着项目主体完工而失效。由此可知，高速公路试运营阶段过度依赖银行贷款，极易造成资金链断裂，企业难以为继的局面。

以云南省公路开发投资有限公司为例，该公司是云南省政府地方融资平台，主要承担云南省高等级公路的投资、建設、收费管理及经营开发等任务。经过2006-2010五年的急速扩张，运营项目收不抵支，加之2010-2011年期间国家实行货币紧缩政策，使得银行贷款“借新还旧”的方案也无法实施，导致云南省公路开发投资有限公司出现了资金断流的困境。2011年4月该公司在有着1000亿贷款总额，其中900多亿为银行贷款的情况下，向债权银行发出“只还本不付息”的风险提示函，引起了业内、银行及地方政府的高度重视。当地政府虽及时做出增资、补贴、担保等承诺，协助该公司暂解燃眉之急，但资金缺口问题只是从台面转为台下，并未得到彻底解决。

云南省公路开发投资有限公司的事件并非个例，据《2017年全国收费公路统计公报》数据统计显示：全国收费公路债务余额52843.5亿元，其中银行贷款余额45674.2亿元，占比为86.4%。由此可见，银行贷款仍是高速公路建设项目的主要资金来源。

（二）资金监管在高速公路试运营阶段有所松懈

高速公路进入试运营阶段工程量不如建设期庞大，资金流动也有所放缓，加之试运营阶段人员大幅度精简，财务、工程、合约等相关部门力量被削弱，造成资金监管在高速公路试运营阶段有所松懈，部门之间相互推诿等问题。

高速公路业主单位留守收尾的人员对资金监管流程不够重视，没有及时对施工单位支付农民工工资，材料结算款及分包工程款提供的付款材料进行合法性及合理性的审核;没有及时核对资金报备情况与施工单位每月的银行对账单是否相符，造成上报的资金计划表与实际使用情况相脱节，导致拖欠农民工工资、挪用工程资金、大额资金转账化整为零等现象时有发生。

（三）“一市一公司”管理体制不足

以福建省的高速公路管理为例，目前福建省高速公路虽实行了运营管理“一市一公司”模式，全省成立了福州、泉州、南平等8个设区市为单位的管理分公司，但是现有的“一公司”即地市管理分公司属于虚拟主体，并不属于法人实体。建设期成立的项目公司仍然存续，且各自为政，经营管理仍延续着建设期“一路段一公司”的模式。即以每个路段项目为单位作为独立法人，路段项目之间资产、资金、债务等仍旧归属于不同的法律主体，无法有效发挥区域项目融资平台的作用，无法实现资金的“统贷统还，合理调配”。

三、完善高速公路试运营阶段资金管理的有关建议

（一）调整筹资结构，降低融资成本及风险

积极争取中央车购税专项资金和省级财政贴息，落实亏损项目的项目运营补亏土地政策和存量土地转增资本工作，寻求政府的政策支持，通过授予企业特许经营许可权与特许投资权等方式吸引有实力有能力的民营企业或外资企业投资高速公路建设项目。

2017年全国人大批准了730亿元的政府收费公路专项债额度用于收费公路的建设，但目前政府专项债仅针对新建项目发行，已经开建和进入运营阶段的项目是否可以申请未有明确规定。根据交通规划设计院针对每个高速公路项目路段编制的《工程可行性研究报告》及已通车高速试运营情况可以看出，除了经济繁荣，车流量多的城市，其他的高速路段在试运营阶段很难实现盈利。处于试运营阶段的高速公路不仅要支付建设期的路基、路面、监理检测标段的工程结算款，缺陷修复款及尾工工程款，还要支付试运营期的运营成本及公路养护费用，资金需求量也很大。应积极整理相关材料报送债券需求，争取政府专项债券资金。

目前我国实行的是积极的财政政策和稳健的货币政策，银行贷款规模相对宽松，贷款利率优惠政策较大，处于试运营阶段的项目公司应认真梳理项目存量债务利率结构，对超过基准利率水平的存量贷款要争取利率下降，对未能与银行协商一致的，要把握当前有利的金融环境，寻找其他金融机构积极争取运营期贷款授信，提前对接置换，以降低企业融资成本，提高经济效益。

（二）强化高速公路试运营阶段资金监管

试运營阶段正处于高速公路工程质量缺陷修复的关键时期，资金监管不能有所懈怠，应严格按照建设期签订的“工程建设资金三方监管协议”执行，做到事前控制、事中监督及事后核查，避免资金被恶意转移、挪作他用，有效提高项目资金使用的及时性、安全性，优化资金使用效能，确保尾工工程按期交付，使竣工验收工作能够顺利进行。

（三）加快推进“一市一实体公司”改革工作

参照福建省政府关于全省高速公路实行“一市一实体公司”的部署安排，试点推行高速公路“一市一实体公司”整合改革。对本设区市内进入运营阶段的路段公司进行资产评估，全面摸清各路段公司的资产、负债及项目资本金到位情况，重新计算和界定省市股东的股权比例，设计出适合本设区市内处于运营阶段路段公司的重组方案，将本设区市内处于运营阶段的路段公司整合成一个具有独立法人资格的区域性高速公路公司，并在后续阶段将本设区市内竣工通车进入试运营阶段的高速路段也一并纳入“一市一实体公司”的法人实体。

通过资产重组及产业整合，统筹工程进展和资金运营，加强路段公司内部的资产管理统筹，减少不同法人之间的成本耗损，着力夯实企业主营业务;通过做大做强主体公司，提升资本市场运作及与各项贷款银行的议价能力，盘活存量优质资产，推进实体投资融资，强化国有资本运营和提高国有资本收益。

参考文献：

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