理解“议事协调小组”：中国特色政策执行的实践工具

摘要：议事协调小组的有效运行是中国政府在政治实践和政策过程中积累的重要经验之一，不仅是中央政府治国理政的方法，同时在地方治理和改革中也成为中国特色政策执行的实践工具。作为中国特色政策执行工具的议事协调小组，其运作逻辑以及治理绩效如何？是文章研究的问题。文章在梳理议事协调小组历史镜像的基础上，将其定位为一种国家治理机制。在政策执行的分析框架下，文章发现，议事协调小组作为一个科层化权威嵌入的矩阵结构，通过会议动员、责任重塑和督查督导机制的运转，构建了一个新的“目标-激励-约束”治理结构，最终这个新的“领导-执行”系统的运作能够有效解决政府或部门在政策执行过程中遇到的“利益碎片化”“制度性壁垒”和“选择性执行”等问题。同时，由于其运作逻辑泛化使用和组织结构，使得其带来了新的“碎片化”和“不确定性”等非预计性后果。

关键词：议事协调小组；政策执行；激励机制

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2019）15-0036-（13）

The Consultative Group：A Practical Tool For Policy Implementation with Chinese Characteristics

YUAN Chao

Abstract：The effective operation of the consultative group is one of the important experiences in political practice and government policy in China.It is not only a method of governing the country to the central government，but also a practical tool for policy implementation with Chinese characteristics in local governance.As the policy implementation tool with Chinese characteristics-the consultative group，its operational logic and governance performance are the research issues of this article.It is found that the consultative group works as a bureaucratic authority embedded in the matrix structure.Under the framework of policy implementation analysis，the article finds that the consultative coordination group，as a hierarchical structure embedded in the bureaucratic authority，which has built a new "target- incentive- constraint" governance structure through the operation meeting mobilization，reconstruction of responsibility and supervision mechanism.The operation of this new leader-execution system can effectively solve the issues of fragmentation，institutional barriers and selective implementation.Due to the generalization of its operational logic and organizational structure，it brings new unplanned consequences such as“fragmentation”and“uncertainty”.

KeyWords：consultative group；policy implementation；incentive mechanism

一、引言

在中国的政治实践和政策过程中，形成了大量的治理经验和政治术语，这些政治经验使得中国政府在国家治理和制度转轨的政策实践中保持稳定性的同时不失其开拓性，是从中微观角度认知转型中国的重要研究标识。这些中国经验表现为地方试点[1][2]、群众动员[3]、项目制治理[4]和工作组模式[5]等非正式机制的运作。其中，议事协调小组的有效运行也是重要的中国经验之一。小组治大国，大事立小组。议事协调小组不仅是中央政府治国理政的方法和工具，同时也是众多地方政府进行地方治理和政策执行的实践工具。总体来看，主要承担着政府决策的参谋议事、治理事务的沟通协调和改革创新的试点推进等功能。其本质特征不仅是旨在完成临时性任务的跨部门协调机构，而是一种跨组织合作的制度设计或治理机制[6]，包括领导小组、委员会、指挥部和联系会议等组织形式。总体上看，议事协调小组既包括党内的各种领导委员会/小组等中央到地方的直属常设性的决策议事协调机构，如中央财经工作领导小组、中央政法委等，也包括政府序列自上而下常設的议事协调机构，如全国爱国卫生运动委员会、国务院扶贫开发领导小组等。文章所关注的是作为临时性任务型组织的议事协调小组，常常应用于突发事件和专项行动中。

一直以来，研究者对于中国政治组织体系的关照偏重在党政正式机构等外在层次上，而缺乏在技术层面上的探索，诸如对领导小组等非正式性、非结构性政治权力要素等研究议题进行深层次的探索[7]。近年来，随着议事协调小组由原来的隐匿性状态到逐步在媒体宣传和官僚运作中显现，学术界对于议事协调小组的研究也从务实主义治理的“历史传统”中寻求理论对话点转向关注其作为协调机制的“组织形态”。一方面，议事协调小组被视为是长期存在于党政系统内部的党的行政担当机构[8]，其本质是党对政府运作控制的中间枢纽和幕僚机构[9][10]。作为中国党政关系的一部分，议事协调小组是党对政府运作监督的重要机制[11]。另一方面，学者认为议事协调小组是一种部门协调机制或组织。基于议事协调小组中政治精英的高位推动[12][13]和领导小组矩阵式组织结构的运行[14][15]，作为一种广泛存在于中国政治话语体系中的“亚正式制度”，以其独特的组织和权力机构推动了政府部门间的沟通协调和有效治理。

然而，经验发现，现实中议事协调小组作为“政府治理”的工具性内涵远远大于其作为“党政协调”或“部门协调”的角色。基于其资源整合、政治动员和组织协调能力在推动地方治理事务中的突出作用，议事协调小组被大量地运用于推动行政事务改革和专项治理中，成为中国特色政策执行的实践工具。议事协调小组不仅作为一种地方治理的变通工具和弹性化的治理手段[16][17]，同时，也是一种通过改变层级间政府激励机制从而推动政策执行的实践工具[18]，推动着地方政策的贯彻执行和地方政府创新。

在不断呼吁“政治科学研究本土化”的今天，对本土化问题亟需敏锐的学术关切和认知[19]。虽然在经验层面，议事协调机构在地方治理和政策执行中得到广泛应用，但学术界对议事协调小组的在政策执行过程中的“实践工具”方面并没有给予充分关注。因此，文章将试图展现议事协调小组作为中国特色政策执行的实践工具，从本土政策实践的需求出发，分析中国政府在政策执行过程中的特点和治理机制。

二、从“党政协调”机制到“国家治理”机制：议事协调小组的历史沿革

任何一个新阶段的起点都是基于过去阶段的经验、政治行为和观点[20]。不同历史阶段的议事协调小组虽然在其性质、结构、功能方面有所不同，但这并不意味着这些历史片段是孤立的、无意义的。相反，只有从历史的关联中才可以对这些片断有深刻意义的理解。以议事协调小组的历史沿革为研究起点，对议事协调小组在社会主义建设时期至改革开放以来的不同性质、功能和组织形态等历史脉络和演变逻辑进行梳理，能够帮我们厘清“议事协调小组”在中国特色政治过程和国家治理领域的组织定位和历史关联。

（一）性质：从“党政分开”党政协调机制到“全面领导”委员会制

各个历史时期的议事协调小组事实上都体现为中国党政关系中的一部分，是党对政府运作控制的一个重要手段和机制[21]。“以党代政”协调机制的议事协调小组在中华人民共和国成立初期最为明显。1953年，中共中央将政府的各部门整合为若干直接对中央负责的“口”，1956年则是再进一步地由中央各小组直接领导国务院的各“口”，中央领导小组成功地将其政治体制的结构与功能转而成为一种高度集权的模式：把宪法规定向国家权力机关负责的政府变成了党中央的执行机关，因而党中央取代了国家权力机关，把本来属于政府的“具体部署”权收归中央。在政府部门，党组决定一切重大事务和问题[22]。这与中华人民共和国成立初期高度集中的计划经济体制息息相关，充分体现出这一时期党对政府事务的全面领导。

改革开放后，大量新的、复杂的事务涌现，中共中央主张在“党政分开”的框架内发展新的党政关系。在政党序列下的议事协调小组大多数以“政策参谋”的角色出现，对政府政策和其他公共事务拥有协调政策、提出新构想、监督政策执行以及人事安排的建议权等职能[23]；而在政府序列下的议事协调小组，党在其中的色彩已经逐步减弱，逐步转变为以“沟通协调”为主要职能的议事协调机构。

党的十八大以来，随着我国全面深化改革的不断推进，中国共产党在带领中国人民进行全面改革过程中遇到大量新的问题和改革顽疾，需要进行体制性变革。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善。”党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，标志着党和政府在以习近平同志为核心的党中央领导下向科学合理的权力关系迈出重要的一步。中央全面依法治国领导小组、中央全面深化改革领导小组等小组升级为中央全面依法治国委员会、中央全面深化改革委员会等。由“领导小组”向“委员会”的升级，反映了党的全面领导制度的进一步加强，党的组织结构进一步得以强化，相关职能部门更好地发挥作用，逐步形成了与新时代中国特色社会主义制度相配套的党对重大工作领导体制机制[24]。

（二）功能：从“党政协调”工具到“国家治理”工具

作为中国特色的党政协调和部门协调机制，议事协调小组功能的变化取决于党和政府不同时期的历史环境。中华人民共和国成立初期，中共面临的是如何能够尽快地完成新民主主义革命进行社会主义建设。“中共中央工作部”“中共中央领导小组”的成立初衷也是为了保证中共对社会主义建设进程全面的管理。

改革开放后，议事协调小组的功能发生了较大的变化。随着“党政分离”的改革逻辑的逐步演进，中共面临的是如何能够高效地整合和利用资源进行国家治理。其中，中共中央领导小组不断精簡并最终基本稳定下来，仍然代表政党对一些诸如保密、政法、扶贫等重要工作起着宏观调控和间接指导的作用。在政府序列则随着改革开放的深化，大量以“协调工作”为主要职能的新的领导小组出现，这些议事协调小组大部分均是任务导向，周期性短，任务结束则撤销。这一时期，议事协调小组的功能不仅仅是呈现出“以党领政”的形态，更多的是以“参谋议事”“沟通协调”“推进改革”的形态在优化国家治理体系、提升国家治理能力方面发挥其作用。

党的十九大报告中明确指出，中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。坚持党对一切工作的领导，在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中居于首位。“领导小组”的主要职能是对国家事务进行指导规范，组织协调重要工作、建设重大项目，在决策过程和决策效用等方面充分彰显了党的领导的现实优势[25]。随着全面深化改革的进一步推进，我国面临着愈来愈多的改革难题和“硬骨头”，随着“领导小组”向“委员会”的制度化转变，逐步推动党的领导体制的系统性、整体性、协同性和科学性，有助于科学决策的实现。同时，这一转型有助于在“国家治理”层面解决改革过程中重要的战略性问题、复杂和重大的综合性问题，并且在改革过程中能够保障“国家治理”的稳定性，防范化解改革过程中面临的重大风险。

（三）结构：从“一元经验”组织形态到“多元规范”组织形态

从总体上看，议事协调小组的结构呈现出从一元化经验的组织形态向多元化规范的组织形态的转变。中华人民共和国成立以来，随着党政关系协调的需要，议事协调小组由临时性机构逐步发展为实体性机构，而在改革开放之后，议事协调小组则从单一实体机构逐渐向多元的、任务导向性的组织形态转变。

中华人民共和国成立初期，诸如“工作组”和“中央领导小组”等自成立起就是拥有独立人员编制、办公机构的实体组织。改革开放后，领导小组并没有呈现出单一的发展模式，而是小部分保留其实体机构的属性，大部分转变为非常设机构。随着机构改革由改革初期“党政分离”的思路向市场经济背景下“理顺关系”的逻辑转变，对“领导小组”也出现了整合、废除和合并的不同思路。同时，1993年《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发〔1993〕27号）的出台，标志着在政治话语体系中对“领导小组”的功能和性质进行了重新定位，由“非常设机构”转变为“议事协调机构”。进入21世纪以后，随着社会主义现代化建设的推进，“领导小组”等议事协调机构进一步得到了广泛关注和重视。2008年的国务院机构改革中，在十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第一次作出了“规范各类领导小组和协调机构，一般不设实体性办事机构”的表述。随后，国务院出台《关于议事协调机构设置的通知》（国发〔2008〕13号），指出了议事协调机构的改革发展方向。从中央到地方均出台了关于成立领导小组的结构、组成人员、运行机制和办公室运行规则等，对领导小组的规范运行奠定了制度化基础。

一个组织的结构形态和功能必然带着它所诞生的那个时代的印记[26]。议事协调小组在性质、功能及组织形态的演变逻辑中也体现出明显的时代特征，同时，议事协调小组在历史沿革中的阶段性特征也将影响着当代议事协调小组的组织特征和运行逻辑。中华人民共和国成立以来，中国共产党构建了一个强有力、官僚化的新型政权[27]。这个严密的组织体系具有高度的动员和垄断控制力，来源于高强度对社会资源的提取力和高度内部凝聚力[28]。新型政权构建了一个政治高度嵌入性的行政体制架构，并推动着中国的现代化进程。随着中国现代化进程的发展，在这一过程中，中国逐渐向现代国家转型。然而，這种“现代国家”转型的重任势必由中国政治高度嵌入性的行政体制架构来完成。

中国议事协调小组发展于革命战争年代，广泛运用于社会主义建设时期，变革于改革开放进程中，成熟运用于当前的政府治理和政策执行中，其性质、功能、形态等发生了巨大的变化，但是议事协调小组所拥有的高度的政治嵌入性却一直存在。本文所关注的是作为临时性任务型组织的议事协调小组，常常应用于突发事件和专项行动中。基于其高度的政治嵌入性下的行政体制在资源整合、组织协调和政治动员方面具有高度的组织能力，议事协调小组对于推动政府政策执行和政府治理具有重要意义，成为建设中国特色社会主义进程中政策执行的实践工具。

三、议事协调小组的组织结构与运作逻辑

不同的任务环境匹配下产生不同的组织形态，拥有不同的运行轨迹和产生逻辑。在政府治理和公共政策执行活动中，多元化、复杂化和高度不确定性的任务环境催生政府通过组织设计和组织调适对现有环境进行回应。议事协调小组就是政府部门对政府治理活动和政策执行失灵的任务环境进行回应的一个典型例证和组织形态，而政策执行失灵就是议事协调小组的任务环境，议事协调小组的组织结构和运作逻辑主要目标就是实现政策执行困境的解决。

（一）政策执行失灵：议事协调小组的任务环境

近年来，中国政府政策执行问题引起学术界的广泛关注，包括政策执行力不足，出现走样、偏差等问题，从而导致国家政令无法得以贯彻[29]。学者对政策执行失灵进行了大量研究，总体上可以从目标函数、激励机制和约束制度三个思路进行分析。由于政府部门之间、各层级政府间的目标函数和主体利益的不一致性，导致政府政策在各部门和层级政府中出现“选择性执行”和“讨价还价”等现象[30][31]。同时，在“行政发包制”的多任务组织环境治理格局下，政府职能部门并不直接面对上级的强激励，而是总体上呈现为弱激励。对于大多数职能部门而言，上级政府或部门发动的公共政策能够在本部门有效完成，并不能对本部门形成强激励机制，因此，地方政府部门执行贯彻政策的动力不足[32][33]。约束制度较弱也被视为政策执行偏差的重要因素。因此，强化政府管制和问责机制成为提升政府政策执行成效的重要手段[34][35]。

因此，如何解决由于政府部门目标函数不一致、激励机制较弱和约束制度不足等问题而带来的政府政策执行失灵现象，成为议事协调小组重要的制度背景和任务环境。议事协调小组通过其特殊的组织结构和运作机制，构建一套新的管理系统。其中，决策机制、激励机制和问责机制得以重塑，最终形成目标函数一致、强激励机制和强约束制度的组织环境，推动政府部门政策的有效执行和贯彻落实。接下来，我们需要对议事协调小组的组织结构、运作逻辑和实践机制进行讨论。

（二）“科层化的权威嵌入”：议事协调小组的运作逻辑

一般来说，科层组织总体行政目标设定下来后，便进入到为达到此目标所必须完成的各项行政任务的执行程序。而在这一过程中，组织必须面对碎片化的部门利益结构和下级采取各种手段对上级政策的贯彻执行进行变通和抵触而带来的权责分离、事权不统一的现象，甚至使得偏离科层组织总体目标的行政行为层出不穷。因此，在处理跨部门协调和政策自上而下贯彻推动过程中，一个有制度化支撑的权责界定明晰的治理结构或者行动结构十分必要。

议事协调小组功能的有效发挥主要依托于议事协调小组的两个组成系统：领导系统和执行系统。周望将其称为是“虚实结合”的运作结构[36]。“虚”是指议事协调小组的“领导系统”，主要由牵头部门和其他被协调部门组成，一般而言，由地方党政负责人作为该系统的组长，相关组成部门的责任人作为议事协调小组成员。由地方党政负责人作为议事协调小组的组长，是基于其作为强有力的“领导者”，有足够的权威和资源整合能力去动员利益相关群体将其注意力集中于某一公共议题，并且很自然地赋予其解决问题的合法性[37]，从而确保议事协调小组在部门协调、动员部署、监督激励方面的权威性和有效性。

议事协调小组的参与成员一般包括两个部分：行政系统（本级“条”）和下级党政系统（下级“条”“块”）。这意味着无论是行政部门系统还是下级党政系统都被纳入到以地方党政负责人为组长的新的领导系统内。这个以党政负责人为组长、其他相关职能部门为小组成员单位的新系统，实质上构成了一个“行动共同体”。在这个“行动共同体”中，部门零碎化的行政资源得以充分整合，部门之间的缝隙得以短期被填补，共同围绕着政府政策的贯彻执行而通力合作。

“实”是指议事协调小组办公室，作为议事协调小组的“执行系统”主要负责议事协调小组推动下的专项工作部署和安排、指标设计和任务分工、信息搜集和反馈以及专项工作的激励监督等日常工作。简单地说，议事协调小组办公室就是把议事协调小组成员在会议上确定的共识性决议得以具体化，并使之贯彻到各个成员部门中。

议事协调小组的运作逻辑概括为“科层化的权威嵌入”，这种治理结构其本质上是一种等级化的矩阵结构。这种等级化的矩阵结构表现为以下几个特点：首先，议事协调小组由不同职能部门的行政领导构成，对本区域内的工作全面负责，与各专项工作组之间是严格的领导与指挥关系，构成了一个不同于官僚体系的矩阵结构。在这个矩阵结构中，各专项工作组在治理活动开展期间可以随时抽调原有行政系统职能部门的技术、人才、设备等；其次，不同于传统矩阵结构所强调的项目组间的平等与合作，这种特殊矩阵结构中的议事协调小组，存在着级别的差异。下级在平时需要遵从上级的行政领导，在治理运动中需要接受上级专项领导；最后，这种矩阵结构并不是松散的联盟，而是同样具有官僚系统中如集体会议制度、目标管理责任制度和激励监督制度等较为刚性的制度约束。

因此，议事协调小组在推动政策执行的过程中，一方面，表现为依靠高层权威（组长）进行等级化协调，另一方面，这种等级化权威介入并非脱离科层组织，而是依托于新的管理系统（议事协调小组办公室）进行具体执行和运作。在这种权力结构和组织系统中，议事协调小组的组长、参与部门和议事协调小组办公室三者共同构成的“领导系统”和“执行系统”相互影响发挥着巨大作用。针对政府政策执行中面对的部门目标函数不一致、激励机制较弱和约束制度不足的问题，议事协调小组通过其等级化的矩阵结构，从决策机制、问责机制和激励机制三个方面对政府政策执行过程进行了重塑。

1.动员共识：议事协调小组的决策机制

泰福特与布拉德肖曾经提出决策有两个层次。一个层次是正式决策，如正式决定增加一个系或者让某个项目上马；另一个是某个“思想先驱”意识到某个问题后作出的早期决策，在做出该早期决策后，其他人会为推动它成为正式决策而努力[38]。关于项目的正式决策，其形成通常是由基层部门之间基于论证基础上自下而上进行决策得出，但是基于部门间目标函数的不一致带来的部门利益碎片化，使得常规科层“自下而上”决策效率低下，同时组织决策在政策执行环节中难以有效贯彻。议事协调小组通过重塑“顶层协议-下层协调-中层协商”的决策程序和平台，打破了常规决策中部门间讨价还价的困境，构建了动员共识型的决策机制。

议事协调小组的决策机制是以会议动员为依托，在此基础上达成部门间共识。具体来说，地方党政负责人以议事协调小组组长的名义，以会议动员的形式，积极动员小组各成员单位负责人，以“党政负责人”权威和“组长”身份的双重权威身份，打破了成员单位间碎片化决策，推动各成员单位在政府政策决策环节的共识性和一致性。首先，由议事协调小组组长以其双重权威身份对参会小组各成员单位进行会议动员，表现为一种自上而下“定调子”的政治动员。其次，在“定调子”基础上，议事协调小组各成员单位相关职能部门针对政府政策进行底下沟通，对部门政策进行意见征求、反馈与协调。最终，在议事协调小组会议上，由小组各成员单位负责人在动员会议上达成共识。在这套新的决策系统下，议事协调小组通过等级化的权威介入，依托于会议动员的形式，形成部门间的动员共识型决策，将牵头部门的“部门工作”转化为地方各部门的“政治任务”，增强了部门对政府政策执行的重视程度和决策一致性。

2.责任捆绑：议事协调小组的激励机制

美国学者Edin Maria系统考察了中国干部责任体系对政府行为的政治激励功能，他认为地方党委通过岗位目标责任制成功地构建起了上级政府对于下级官僚的政治控制功能，并根据后者对于自己下达的任务的绩效完成度和忠诚感决定对于他们的任用[39]。議事协调小组通过将重大活动或专项工作中所涉及的所有对象临时性纳入其责任管理的范畴之中，在较短时期内实现在较大范围内构建责任体以及建立“责任-利益”连带关系[40]。在这一过程中，“条”范围的行政任务转变为“块”范围的政治任务，责任主体也由职能部门领导转变为党政负责人，以增强议事协调小组专项工作的动员能力和重视程度。不同于常规的目标管理责任制，在议事协调小组的责任捆绑机制下，责任问责的范围由原来对职能部门的考核转变为对地方党政领导干部实绩的考核。在这一过程中，上下级关系由业务上的指导关系转变为命令关系。议事协调小组依托于专项工作责任制，将“条”各大部门和“块”各党政部门之间形成一种“责任纽带”关系，从而被吸纳入一个新的“责任-利益”共同体之中。换句话说，领导小组工作责任制就是利用等级权威以及党政集体领导制度从而在行政轨道外创造出另外一个轨道，以便迅速有效地执行和联结。当上下级部门间关系在行政链条方面出现了制度性断裂致使上级政策执行存在激励不足时，党政系统的链条却在两级间保持了相对连贯性。因此，这种由议事协调小组构建的“责任纽带”实质上是将地方政治精英的权威制度性嵌入专项治理中，通过自上而下的权威介入，将牵头部门与其他部门在政策执行中的协调关系由原有的行政链条的“职务权威”弱激励转化为党政链条的“实质权威”强激励。最终，通过对激励机制的重塑、议事协调小组的运作有助于推动下级政府和部门有效地进行政策的贯彻落实和执行。

3.督查督办：议事协调小组的问责机制

在议事协调小组中，自上而下的问责机制主要体现为两种方式：一种是通过制度化的督查机制对下级政府施加压力。这种督查机制往往是通过小组的形式，采取定期的督查方式，从而达到控制下级部门的行为。在条块格局下，这种定期的小组督查机制表现为一种分层管理，上级的政治压力和激励机制在其中进行制度化的自上而下的传递；另一种是通过党政负责人个体政治问责的压力传导，从而对下级政府或部门形成动员和督促。上级领导通过批示、视察等形式将这种压力明确地转移给下级政府或部门的主要领导。由于在议事协调小组中，上级领导往往被纳入组长的位置，而下级政府或部门主要领导作为小组的主要成员也被纳入其中，这种治理结构实质上是将干部管理体制吸纳进入正常的行政管理事务之中，并以批示、视察等形式的领导个体政治的压力传导组织化和制度化，使得下级政府或部门受到的上级的压力信号一方面来自于官僚体制下部门的行政考核压力，另一方面来自于惟上负责制的干部管理系统而带来的地方部门领导的晋升压力。

因此，不同于原有科层组织的问责机制，议事协调小组的问责渠道可以分为两个途径：一种是非结构化传递渠道，主要通过领导批示和领导视察等两种方式配合以制度化的压力传递形式进行传递；另一种是结构化传递，主要是指根据议事协调小组工作责任制对责任进行重新发包后，在新的压力传递渠道中，由上级政府部门一把手直接向下级政府部门一把手进行压力的传递。而议事协调小组的功能就是通过地方党政负责人的政治问责吸纳入组织内，通过将本属于牵头部门“条”的常规任务转化为地方政府负责人的政治任务，继而转化为地方政府“块”的中心工作，使得原有行政系统内的制度性壁垒以及利益部门化和权力碎片化现象得以通过政治机制的介入而解决。在这一过程中，地方党政负责人的“权力在场”得以彰显，并且通过逐级传播，将个体政治问责压力嵌入到下级政府或部门的专项工作的具体执行中，形成一种自上而下的强问责，从而推动地方政策执行的有效落实。

四、议事协调小组的治理绩效与运行边界

随着议事协调小组的功能由党政协调机制发展为国家治理的重要工具，议事协调小组的治理绩效愈来愈得到广泛关注，基于其嵌入性权威的组织结构和运作逻辑，议事协调小组在推动国家治理过程中资源整合方面、组织动员方面、政策贯彻方面和改革创新领域都作出了巨大贡献和产生了积极影响，但是，议事协调小组作为一种技术化治理机制，其权威的嵌入性设计不利于行政体系对于地方治理问题的规范化和制度化治理，有可能带来一系列的非预计性后果，因此，我们需要分析议事协调小组的治理绩效和运行便捷。

（一）议事协调小组的治理绩效

首先，议事协调小组能够增强政府在政策执行的动员能力和资源整合能力。作为高效的资源整合和动员机制，也是“具有中国特色党主导下的公共政策执行机制”[41]，一方面，议事协调小组具有高效率的组织结构和管理方式——矩阵式组织，这样的结构反应迅速，责任明确，管理成本低，能够有效地整合复杂和相互依赖的多部门工作[42]，同时，加强了信息横向流动，促进了部门之间的沟通和互信，减少了信息不对称带来的政策执行困难；另一方面，议事协调小组将具有实权的部门负责人纳入其中，通过其职务权威以及“附加权力”对小组内成员予以统驭，从而能够充分运用政治资源协调各成员单位的行动，保证协调机制的有效运作。将中共集体领导机制内嵌于政府政策制定过程的机制，使得政府的政策制定和决策过程实际上转变为党的民主集中制决策，在这种“责任捆绑”机制的作用下，通过富有弹性的决策机制，能够保证在融合相关各方意见基础上适时拍板定案、形成决策，在一定程度上保证政府政策决策的长效性和整体性。

其次，议事协调小組的“权威嵌入性”结构及其配套机制能够增强部门政策执行的有效贯彻落实。在政策执行过程中，议事协调小组建立了自上而下的督查督导机制，专人专项的督导督查有利于及时有效地督促各成员部门形成责任意识和问责机制，通过重塑官员激励和问责体系，消解了政府政策在执行环节中的失灵现象。在这一过程中，上级的权力话语随着信息自上而下的逐级传递得到了确认和彰显。

最后，议事协调小组这种具有特殊任务的组织形式将会为改革和创新创造出理想环境。制度性壁垒是制约组织改革创新发展的重要制约因素之一，其中，中国的“条块分割”体制是典型的制度性壁垒。“条块分割”体制构筑了地方政府职能部门间的“碎片化”的分割关系，从而使得部门间在政策制定和执行过程中常常表现为“讨价还价”的状态，导致地方政府推动地方治理和地方改革创新时经常陷入部门之间各自为政、相互掣肘的困境，同时，部门之间的职能呈现出重叠交叉、模糊不清，带来大量监管领域的真空和部门问责困境，削弱了地方改革的有效性和创新性，由于常规科层组织运行机制并未触及“条块分割”体制下不同治理结构位置的部门。因此，无法消解由于“条块关系”及其影响下的权力结构和地方政府的资源供给和政治支持偏好，单纯的没有触及权力结构的科层组织调适是无效的。议事协调小组依托于项目或者具体任务，通过创建、重构组织结构和组织运行流程的方式，从而有效的实现组织创新，例如对同类型业务本身进行整合、对项目实施和组织运行机制进行重新塑造。通过科层化的权威嵌入，对条块分割体制下问责和激励制度失灵的现象进行调适，以项目的形式将项目和责任进行重新发包，重构了对职能部门的强激励和强问责机制，从而解决现有常规科层组织无法消解的制度性壁垒问题，在强大的资源动员能力、整合能力和激励机制的基础上，为地方改革和创新创造出理想环境。

（二）议事协调小组运作的非预计性后果

议事协调小组构建了一个权威嵌入的矩阵结构，在这套新的领导系统和管理系统下，政府部门政策得以在各部门和各层级政府间有效贯彻执行，但与此同时，这种复合的管理系统常常会出现新的协调问题。具体表现为：作为中国特色政策执行实践工具，议事协调小组在地方治理中存在泛化设置，从而带来新的“权力碎片化”格局；议事协调小组的复合性系统和嵌入性角色带来新的“不确定性”；议事协调小组的常态化使用不利于地方治理的制度化和规范化发展。

首先，议事协调小组的泛化设置和使用使得地方政府在政策执行过程中产生新的“碎片化”管理问题。在现实中，议事协调小组非但没有成为消解部门利益碎片化的协调工具，反而被其所消解和影响，表现为议事协调小组的“碎片化”格局。主要表现在两个方面：其一，议事协调小组数量众多，几乎每个地方部门作为牵头部门都成立了相当数量的议事协调小组。其二，这些数目众多的议事协调小组之间的成员重复率较高，部分机构工作内容相近、成员构成相似，使得部门间综合协调机构在总体设置上显得零散杂乱，缺乏系统规划。因此，议事协调小组成立“锦标赛”使得原本为了促进部门间沟通和协调，避免利益部门化功能的议事协调小组反而促成了新的“碎片化”格局，各部门牵头成立的小组各自为政，导致了部门间的争夺作为议事协调小组牵头部门“政策空间”利益的竞赛。

其次，议事协调小组的“权威嵌入性”结构给地方党政负责人带来繁多工作压力和责任的同时，也容易陷入惟领导意志办事的治理困局。议事协调小组的成立，虽然增强了地方党政一把手对于地方治理的统筹能力、资源整合能力和部门动员能力，但是，由于这种“权威嵌入性”的组织结构导致的角色冲突，不仅会给地方党政领导带来繁多的工作压力和责任，致使监管职责混乱不清，给事后追责带来不必要的麻烦，也助长了地方各部门“遇事立小组”的思维习惯，这是一种“头痛医头、脚痛医脚”的做法；同时，由于这种身份的“嵌入性”而导致地方党政一把手常常由于其“政治权威”越俎代庖、大包大揽地干涉和影响地方各部门的治理事务，弃制度和规则于不顾，随意动用和动员地方部门和资源，易导致领导形成“惟政绩至上”的恶习。而且，这种将“议事协调小组责任制”引入到部门工作中的做法，也常常导致地方政治精英的个人政治压力传递的效用远远大于制度性的压力传递对于地方部门的激励作用，地方部门惟领导意志而非制度办事。

最后，议事协调小组作为一种技术化治理机制，其滥用不利于行政体系对于地方治理问题的规范化和制度化治理。议事协调小组是依托于“项目”开展的专项的、单一目标的政策执行工具和治理机制，其在通过特殊权威嵌入性结构解决政策执行困境和协调问题时，并没有触及具体的所要解决的社会问题的本质，而是一种技术化治理手段。由于各级行政体系的规模不断扩大，行政机构的繁杂性以及议事协调小组的广泛设立，极易将行政权力过度地覆盖到社会生活的各个领域，一方面，消解了议事协调小组在推动政策执行和地方治理方面的灵活性、有效性和创新性；另一方面，议事协调小组的滥用，使得在解决政府部门协调和地方治理过程中，形成对权威协调的依赖，忽视了通过其他组织或群体的解决方式，压缩了社会空间得以健康发育的余地，丧失了对社会自主表达利益能力的敏感。治理的不断技术化，并不一定能够强化行政体系对于具体社会问题的感受力和应变力，反而会使后者变得越加迟钝[43]。因此，如何适度地应用议事协调小组等实践工具和治理机制，也是我们在推进地方治理转型中所必须注意和思考的。

五、结论与讨论

中国已经进入了国家改革与治理转型的深水区，党的十八届三中全会提出将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。在国家转型期不断衍生出各种高度复杂、异常性和相互依赖的社会问题，使得各级政府在政策执行过程中遇到大量的技术性困难。这些技术性困难是在常规治理制度和规则框架内难以克服的。议事协调小组通过其特有的权力嵌入性组织结构和运作逻辑，通过会议动员、责任重塑和督查督导机制的运转，从而构建了“共识型决策-专项责任制-强大执行力”的行动共同体，这个行动共同体本质上是构建了一个新的“目标-激励-约束”治理结构，通过议事协调小组的“共识型决策”统一部门间的碎片化目标，通过“专项责任制”将“条”主责工作上升为“块”主责工作，对部门政策执行形成强激励，通过“督查督导”制度对政府各部门的政策执行形成强有力的约束机制，最终这个新的“领导-執行”系统的运作能够有效解决政府或部门政策执行过程中遇到的“利益碎片化”“制度性壁垒”和“选择性执行”等问题。“议事协调小组”作为中国特色政策执行的实践工具，以其“精巧的治理结构设计”“高效的资源整合能力”和“广泛的共识决策框架”灵活机动地消解了日常治理结构的负荷和动员能力的匮乏，成为了深植于中国特色政策执行和政府治理中的一个特殊机制。但是，我们同样需要注意到议事协调小组这个新系统运作下带来的一系列问题：议事协调小组的泛滥带来了新的碎片化协调问题，议事协调小组的权威嵌入结构为地方党政负责人肆意干涉常规科层运作带来新的不确定性问题，以及议事协调小组的常规化运作给部门协调和治理带来非可持续性风险。文章主要关注作为临时性协调机制的议事协调小组，那么在不同层级政府间议事协调小组的治理绩效是否存在差序格局等问题，需留待进一步地研究和探索。

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基金项目：2018年度教育部人文社会科学一般项目（18YJC810012）；山西省“1331工程”重点创新团队建设计划资助。

作者单位：原超，山西大学社会哲学与城乡发展研究中心；山西太原030006；Email：yuannandi@163.com。