新时代中国国家安全治理模式转型研究

文/李文良

进入新时代以来，中共十八届三中全会首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的时代命题，习近平总书记指出，“运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升安全治理效能，着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化，提高预测预警预防各类安全风险能力，增加安全治理的预见性、精准性、高效性”，凸显了国家安全治理的重要意义。

中国安全治理模式转型的背景

2014年4月15日，习近平在中央国家安全委员会第一次会议上正式提出“总体国家安全观”。在总体国家安全观战略思想指导下，《反间谍法》《国家安全法》《反恐怖主义法》《境外非政府组织境内活动管理法》等陆续出台。另外，中国国际秩序观也经历了“排斥-接纳-融入”的演变，推动了国际安全合作纵深发展。面对这种新情况，国家安全治理模式必然也随之变化。

（一）国家安全组织内涵的变化要求转变国家安全治理模式

在总体国家安全观产生以前，无论学界还是安全系统实操部门，都对国家安全组织作了狭义的理解。随着中央国家安全委员会的设立和总体国家安全观的提出，特别是国家安全有关法律法规的出台，大家对国家安全组织的理解得到不断加深，国家安全组织的内涵和外延已经由特指国家安全职能机关转化为囊括国家安全领导机关（中央国家安全委员会、全国人民代表大会及其常委会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会）、国家安全职能机关（国防部、公安部、国家安全部）和国家安全职责机关（如国家发展和改革委员会、财政部、工信部等）在内的整个国家安全组织体系，这充分表明国家安全治理已经从以国家安全职能机关为唯一主体转化为包括众多国家政府组织的多元主体，面对这种新形势，国家安全治理模式必然要发生变化。

（二）国家安全事务的不断扩大要求转变国家安全治理模式

传统安全观认为，国家安全事务仅仅包括政治、军事等事务。随着习近平总书记提出总体国家安全观和新《国家安全法》出台，传统安全观对国家安全事务的认识得到了修正。自此，由13种安全事务发展到19种安全事务，它们分别是：政治安全、经济安全、军事安全、国土安全、金融安全、资源安全、国民安全、文化安全、粮食安全、社会安全、信息安全、科技安全、生态安全、核安全、海外利益安全、国际安全、外层空间安全、国际海底区域安全和极地安全等安全事务。由于国家安全事务性质、地位不同，对其治理的主体和治理工具选择也就不同，特别是随着国家安全事务范围的不断扩大，其复杂性和多样性也越来越大，因此，为了更好地实现对国家安全事务治理，转变国家安全治理模式迫在眉睫。

（三）中国新型国际秩序观的变化要求转变国家安全治理模式

改革开放以来，中国国际秩序观发生了深刻变化，经历了“排斥-接纳-融入”三个时期。在排斥期，中国主张建立国际新秩序。1992年，中共十四大指出：“建立什么样的国际新秩序，是当前国际社会普遍关心的重大问题。”在接纳期，中国主张积极参与国际事务，推动国际秩序向“公正合理的方向发展”。2007年，中共十七大强调“推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展”。2013年以后，中国新国际秩序观得到进一步发展并进入融入时期。2013年5月，李克强总理在印度《印度教徒报》《觉醒日报》发表署名文章，强调：“中国是现行国际秩序和国际体系的受益者和维护者。”2015年9月，习近平总书记三次阐述中国的国际秩序观。强调“中国是现行国际体系的参与者、建设者、贡献者。中国国际秩序观的转变，极大地推动了中国与大国和周边国家的安全合作。国家安全治理主体只有转变安全治理模式，才能适应中国国际秩序观的变化，为维护世界和平与发展，承担大国责任。

国家安全治理模式转型的基本形式

中共十八大以来，特别是中央国家安全委员会成立以后，中国国家安全治理模式转型取得了显著效果，“解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事”，正在进行由单一治理主体向多元治理主体、强制治理向综合治理、行政治理向法治治理、封闭治理向开放治理的多重转变。

（一）由单一治理主体向多元治理主体转变

在单一治理主体模式中，国家安全职能机关作为国家安全治理唯一主体，对国家安全事务治理以及维护国家安全负有主责；其他国家机关、政党组织、社会团体、企事业单位和公民都处于从属地位，只负有对安全治理主体和国家安全工作进行配合的义务。单一治理主体模式不但效率低下，而且在面对其他组织和个人众多不配合的情景时也无可奈何。单一主体治理模式只适合对简单国家安全事务的治理。

在多元治理主体模式中，各安全治理主体之间构成平等关系，即其他组织和公民个人与国家安全职能机关一样都负有维护国家安全、履行安全治理的职责。多元主体治理模式具有以下特点：第一，多元治理主体是一种主动性治理，是国家安全治理主体对各自承担的安全职责各司其职；第二，多元治理主体是一种合作治理，是治理主体间就安全治理事务的合作；第三，多元治理主体是一种追责治理；也就是说，如果国家安全治理主体没有认真履行安全职责，可以对其追责。

（二）由强制治理向综合治理转变

作为安全治理主体，国家安全职能机关如军事、公安、国安、武警等，代表国家从事安全治理活动，履行安全治理职责，安全治理手段主要是强制力，即行使法律授予的权力，这就意味着安全治理获得了国家强制力的支撑，其行为具有法定的权威性。如新《国家安全法》第七十五条规定：“国家安全机关、公安机关、有关军事机关开展国家安全专门工作，可以依法采取必要手段和方式，有关部门和地方应当在职责范围内提供支持和配合。”根据该条款规定，国家安全机关可以凭借法律授予的公共权力，依法采取具有强制性质的“必要手段和方式”来实施安全治理。

随着总体国家安全观和几部重要国家安全法律的陆续出台，中央国家机关（国家安全责任机关）和各社会团体及各企业事业组织、公民与国家安全职能部门一样都是安全治理主体，但这些安全治理主体与国家安全部门职能有着本质的区别，这些主体没有强制性权力支撑，只是获得履行安全治理职责的合法性支撑而已。

由此可见，由于多元安全治理主体的存在，它们的自身性质和安全职责不同，所采取的治理工具也不同，如国家安全职能机关采用强制工具，其他治理主体采用非强制工具，因此，国家安全治理模式由强制治理向综合治理转变迫在眉睫。

（三）由行政治理向法治治理转化

在传统安全观下，作为国家安全治理主体，无论是国家安全职能机关还是国家安全职责机关，它们在履行安全治理职能时，采取行政命令是其主要方式。行政命令对于提高安全治理效率，完成安全治理目标具有重要作用。然而，行政式安全治理最大的弊端在于安全治理过于依赖国家安全领导，特别是一把手，容易催生治理权力异化，诱发腐败现象，原国家安全部副部长马建案件就是佐证。

随着总体国家安全观的提出，特别是国家安全法治化不断完善，行政治理模式逐渐向法治治理模式转型。法治治理模式主要表现在四个方面。第一，科学立法。即国家要科学制定反映广大人民共同意志和利益的、有利于国家安全治理工作的法律、法令、条例、决议、命令和地方性法规，使国家安全治理工作法律化、制度化。第二，严格执法。即在国家安全管理工作中，对于有法律规定的，必须按法律规定执行，安全治理主体不能凭主观臆断行事，要做到有法必依，执法必严，违法必究。第三，公正司法。即司法部门及其工作人员办理涉及国家安全案件时应坚持和体现公平和正义的原则。第四，全民守法。即为了维护国家安全，任何组织和个人都有义务遵守国家安全法律、法令、条例、决议、命令和地方性法规，夯实国家安全治理工作的群众基础和法律基础。

（四）由封闭治理向开放治理转变

新《国家安全法》第三十三条规定：“国家依法采取必要措施，保护海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害。”这就从法律维度要求国家安全治理主体，特别是国家安全职能机关履行维护中国海外利益安全的职责。随着“一带一路”倡议的推进和海外中国公民和国家利益的不断增加，国家安全治理模式也要由封闭治理向开放治理转变，以便适应新情况的需求。

一位女生说她五年前喜欢画画，就慢慢地尝试钢笔画、水彩画等，每月画几幅，后来又喜欢上了摄影、滑雪、缝纫等，都去尝试了，但没有坚持下来。

中国国际秩序观的转变，使中国参与全球治理的深度和广度发生了质的飞跃，那种封闭式安全治理模式已经无法满足中国深度参与全球治理，履行大国担当职责的需要，应该向开放式安全治理模式转变。

随着中国深度融入全球治理，中国海外政治利益、经济利益和文化利益不断得到拓展的同时，安全风险也不断加大。封闭式安全治理已经无法适应这种新形势的需要，只有开放式安全治理才能有效维护中国海外公民和国家利益。

中国在全球安全治理中的作用日益凸显。从2008年12月派出第一批中国海军护航编队，至今，中国海军累计派出31批护航编队、100艘次舰艇、67架直升机、2.6万余名官兵执行护航任务，共为1198批6600余艘中外船舶护航，解救、接护和救助遇险船舶70余艘，有力地保障了国际重要贸易航道安全。1990年4月，中国首次向联合国停战监督组织派出5名军事观察员，中国已派出维和军事人员3.7万余人次，中国军队实现了派遣维和人员从无到有、兵力规模从小到大、部队类型从单一到多样的历史性跨越。由此可见，只有实现由封闭治理向开放治理转变，才能更好地推进全球安全治理迈向新的台阶。

国家安全治理模式转型的路径

如上所述，中国转变安全治理模式是国家安全治理主体践行总体国家安全观、适应国家安全法治建设和中国参与全球安全治理的需要而进行的有益尝试。当然，实现安全治理模式转型不会一蹴而就。目前应该从转变安全观念、强化主体意识、承担安全责任等几方面入手。

（一）转变安全观念，树立总体国家安全观

从国家安全管理视角来看，任何安全行为的发生都与安全观念密切相关，特别是安全治理模式的转型都是安全理念更新的产物。从新中国成立到中国特色社会主义新时代，“历届中央领导集体根据不同时期中国面临的国家安全客观形势、主观认知以及维护国家安全的能力和安全诉求等，形成了具有各自时代特征的国家安全观念”，主要表现为传统安全观向非传统安全观再向总体国家安全观的演进。

从新中国成立初期到20世纪90年代，无论官方还是学界基本上以传统安全观来思考中国安全问题，强调军事安全和政治安全的重要性。冷战以后，中共中央对国际安全形势进行科学研判，得出“和平与发展仍然是当今世界两大主题”的结论。在中国共产党全国代表大会的报告中广泛涉及非传统安全问题，这标志着中共中央国家安全观逐渐由传统安全观向非传统安全观转变。伴随中国官方国家安全观念的转变，学界也把非传统安全问题纳入了研究范围。

总体国家安全观对于转变安全治理模式具有重要的指导意义，为中国安全治理模式的转型提供了理念路径，主要表现在以下两个方面：第一，牢记“以人民为宗旨”是国家安全治理模式转型的价值追求；第二，总体国家安全观的系统性是国家安全治理模式转型的关键。

（二）加强国家安全教育，强化安全治理主体意识

转变国家安全治理模式的基本前提是除国家安全职能机关外，社会组织和公民个人特别是中央国家机关（国家安全职责机关）能够真正成为国家安全治理主体。2014年4月25日，习近平在中共中央政治局就切实维护国家安全和社会安定进行第十四次集体学习大会上，就明确指出：“要加强对人民群众的国家安全教育，提高全民国家安全意识。”2015年，《国家安全法》第七十六条规定，“国家加强国家安全新闻宣传和舆论引导，通过多种形式开展国家安全宣传教育活动，将国家安全教育纳入国民教育体系和公务员教育培训体系，增强全民国家安全意识”；第十四条规定：“每年4月15日为全民国家安全教育日”。国家通过法律形式把国家安全教育加以规定，凸显国家安全教育的重要性。只有国家安全治理主体真正意识到自己的主体地位并认真履行职责，国家安全治理模式转型才能够落地。

（三）梳理安全职责，为中央国家机关履职奠定基础

安全职责是指中央国家机关对本系统、本领域的国家安全工作承担工作责任，主要指岗位责任与领导责任。事实上，新《国家安全法》出台前，中央国家机关作为中央政府的职能部门，只是承担着行政管理的基本职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等，不承担国家安全职责。中央国家机关不是国家安全治理的主体，只是配合国家安全治理主体（军事、公安和国安等机关）与国家安全工作。但是2015年新《国家安全法》出台后，中央国家机关被赋予了国家安全职责，其身份发生了变化，即由一般的政府职能机关转化为国家安全治理主体（国家安全责任机关），即负责管理指导本系统、本领域的国家安全工作。虽然从法理层面解决了中央国家机关是安全治理主体的身份问题，但是在实际工作中，这些部门安全职责比较单薄，国家安全治理模式由单一主体治理模式向多元治理主体治理模式转型面临挑战。因此，厘清中央国家机关的安全职责是当务之急。只有明确中央国家机关的安全职责，才能明确中央国家机关的国家安全目标指向问题，即“干什么”“管什么”，进而中央国家机关才能承担安全职责，扮演好国家安全治理主体的角色。只有这样，才能为中央国家机关履行安全治理主体责任奠定基础，同时，也极大推动国家安全治理模式转型的步伐。

事实上，中国国家安全治理模式转型还处于初始阶段，如安全治理仍然以国家安全专门（职能）部门为主体，其他安全治理主体发挥作用有限；安全治理手段大多以强制手段为主，安全协商、合作等综合手段不足；安全治理模式转型效果不尽如人意，面临诸多挑战。

中国国家安全治理模式转型的关键在于国家安全领导机关的重视与作为。中央国家安全委员会作为重要的国家安全领导机关，不辱使命，在中国国家安全治理过程中，成绩斐然。所有这些成绩，都为中国安全治理模式转型创造了条件，可以说，中国安全治理模式转型成功与否与中央国家安全委员会的作用成正关联。

另外，学界应以总体国家安全观为指导，对中国安全治理领域的难点、热点问题进行深入研究，为国家安全治理模式转型提供强大理论支撑。