美国智库对“冰上丝绸之路”倡议的认知及启示

文/杨松霖

作为影响美国内外政策走向的一支重要力量，智库对“冰上丝绸之路”倡议的定位和解读以及对中美北极关系的总体看法，集中代表了美国政治精英阶层的基本认知。准确研判美国智库对我国“冰上丝绸之路”倡议的认知，是分析美国对“冰上丝绸之路”倡议的舆论走向、战略认知及应对策略至关重要的一环，也是研判美国对华北极政策的重要指标和参考变量。

美国智库对“冰上丝绸之路”倡议的主要认知

美国智库学者重点围绕着中国提出“冰上丝绸之路”倡议的意图和潜在影响进行了多维度的解读，多数学者以竞争性思维来审视中国的“冰上丝绸之路”倡议。

（一）对中国提出“冰上丝绸之路”倡议的意图的判定

首先，中国借此拓展和延伸“一带一路”建设。在一些美国观察家看来，“冰上丝绸之路”倡议的目标是拓展和延伸“一带一路”建设，具有明显的战略意图。杰克·德基认为，“冰上丝绸之路”倡议的提出代表着中国可以利用经济机会进行地缘政治力量投射和扩大其在该地区的影响力。美国能源新闻网站刊文认为，中国建设“海上丝绸之路”有两个重要的内在动力：一个是商业性的，即中国需要沿着既定的路线运送货物，沿途建立港口和供应设施；另一个涉及海军建设，即中国希望拥有足够的海上投射能力以巩固其海上航线的可行性，防范海盗以及避免在战争期间被海上封锁的可能性。借助“冰上丝绸之路”倡议将北极航线打造成为“一带一路”和“海上丝绸之路”建设的中心节点，可以很好地满足上述战略需求。

其次，建立由中国主导的北极合作框架，实现和扩大中国北极权益。部分智库学者认为，中国提出“冰上丝绸之路”倡议是意图建立一个由其主导的新的北极合作框架，谋求北极治理中的公平待遇。希瑟·康利指出，中国积极寻求建立一个“多层次的北极合作框架”，确保所有利益攸关方为北极作出贡献并“共担责任”。随着中国在北极的经济和科学领域不断投入，中国越来越希望在所有北极治理问题中享受公平待遇。

最后，谋求北极能源、资源，推动北极航道的商业性开发。部分学者认为，中国经济的快速发展极大地拉动了对能源、资源的需求，“冰上丝绸之路”倡议蕴含着中国试图开发北极潜在能源的动机。希瑟·康利指出，中国渴望以合理而有序地方式探索北极航道资源和潜在的丰富资源，并利用“一带一路”倡议扩大经济合作。美国战略与国际研究中心的高级研究员简·纳卡诺等认为，追求北极航道的商业便利性也是中国提出“冰上丝绸之路”倡议的重要动机。不过，孙云并不赞成这种看法。她强调，推动北方海航线的联合开发是俄罗斯提出的一项议案，中国参与其中主要是出于战略和政治考量，而非出于实际经济考虑。这是因为，在有俄罗斯参与的国际合作项目中，中国更容易实现和维护国家权益。虽然中国原则上对北方海航线开发感兴趣，但很少有中国专家将其视为传统航线的可行替代方案。相反，北方海航线被视为潜在的补充。

（二）对“冰上丝绸之路”倡议可能产生影响的评估

第一，中国可以拓展海洋交通运输路径，进一步参与北极事务。一种观点认为，“冰上丝绸之路”建设的推进和北极航道的使用，将缓解中国海运过分依赖马六甲海峡所引发的地缘困境。《海事执行》杂志刊文指出，中国通过马六甲海峡进口80%的石油，而一旦发生冲突，美国会对马六甲海峡进行封锁，形成所谓的“马六甲困局”，这使得开发北极航线（对中国）具有战略吸引力。

另一方面，更多学者认为“冰上丝绸之路”倡议将加强中俄北极合作并扩大中国对北极事务的参与。例如，卡内基国际和平基金会俄罗斯和欧亚大陆项目的高级研究员保罗·斯特朗斯基等认为，尽管在部分事务领域，俄罗斯对中国缺乏信任并且双方还存在一定的竞争关系，但由于两国都看到来自西方的安全威胁比对方更大，双方将共同努力试图遏制以美国为首的西方力量，而不是相互对抗，中俄北极合作将继续向前推进。孙云进一步分析指出，中国的经济增长与俄罗斯的投资需求存在较大的互补性，与包括俄罗斯在内的北极国家开展双边合作对于中国扩大国际合作是富有成效的。

第二，对美国而言，挑战多于机遇。部分学者从地缘战略视角出发，认为中美之间存在诸多结构性矛盾，“冰上丝绸之路”倡议必然会挑战美国在北极地区的主导地位。胡佛研究院北极安全工作组的研究员爱丽丝·希尔在美国政治新闻媒体The Hill发表《（美国）与俄罗斯和中国的北极冰上棋局》，将美国与中国、俄罗斯在北极的地缘战略博弈喻为冰上“棋局”，“在当前北极地区的地缘战略棋局中，美国的棋子很少，移动次数更少”。与中国、俄罗斯相比，美国是北极扩张活动的一个相对旁观者。

当然，美国智库学者也并非“铁板一块”。有学者表达了相对积极的看法，认为中国扩大对北极事务的参与对美国并不一定构成威胁，呼吁官方科学评估“冰上丝绸之路”建设可能给国家利益带来的影响。《中国的北极梦》报告指出，美国必须理解中国北极愿景的全部内容，以评估它对北极治理演进以及国家利益的影响，美国需要制定新的策略来妥善处理中美北极关系。

第三，中国的北极投资可能会给北极国家带来地缘政治风险，对北极自然生态环境产生威胁。部分学者认为，中国在北极地区持续增长的投资可能是其实现国家战略意图的手段，有可能会给北极国家带来地缘政治风险。伍德罗·威尔逊国际学者中心极地研究所高级研究员谢里·古德曼等强调，在接受中国投资的同时，必须考虑到这些投资可能带来的地缘政治影响。实践证明，战略投资是中国施行的一种经济强制形式，它利用影响力来确保其利益。海军分析中心高级副总裁兼法律总顾问马克·罗森（Mark Rosen）等据此建议，北极国家应采取措施制衡中国依靠廉价资金获取北极资源的能力，提高中国北极投资的透明度。

部分学者认为，中国不断扩大的北极投资可能会对北极地区的生态环境带来安全威胁。《无约束的外国直接投资：对北极安全的新挑战》报告指出，当前中国的投资主要集中在交通、能源、建筑等行业领域，这些缺乏有效监管的开发活动极易带来石油泄漏、船只伤亡、采矿化学污染等自然环境风险。对“冰上丝绸之路”建设可能破坏北极生态环境的担忧，进一步强化了美国智库认知的负面性。

综上所述，部分学者客观地肯定了“冰上丝绸之路”建设可能为北极地区可持续发展带来的积极意义，呼吁美国通过发展与中国的北极合作促进稳定的双边北极关系；多数学者则担心中国会挑战美国在北极事务中的领导权，特别是在对外投资、地缘政治以及北极秩序构建等领域威胁美国利益。智库的认知反映出美国对中国参与北极事务的矛盾心态：一方面，美国意图借助中国的参与减少对北极事务的资源投入和国际责任；另一方面，又要提防中国持续增长的北极经济、政治实力可能给以美国为主导的地区秩序带来的威胁。这种不同甚至对立的观点，其出发点和落脚点都是捍卫美国在北极地区的国家利益。值得注意的是，对于“冰上丝绸之路”倡议将会给北极国际合作、可持续发展所带来的积极意义，美国智库的研究和关注力度明显不够，这凸显出其认知研究缺乏全面性。

理性看待美国智库的认知研究

智库的认知力求同美国对中国快速崛起的战略判断保持一致。一方面，美国智库对“冰上丝绸之路”倡议采取了选择性研究，将关注重点更多地聚焦在中国的动机和产生的影响两个方面，而对倡议的内涵、预期目标以及可能给北极国家社会、经济发展带来的积极意义采取了“选择性忽略”。另一方面，在传统对华战略（接触战略）没有改变中国，反而让中国变得更加“自负专断”，美国战略界对中美关系发展表现出强烈焦虑的情况下，美国智库对“冰上丝绸之路”倡议的负面话语建构更容易获得官方、公众舆论的关注和认同，这将提升智库的竞争力和生存能力。

邀请卸任官员加入智库参与“冰上丝绸之路”倡议研究。这些卸任官员在海洋与渔业事务、环境事务、欧亚事务、能源领域、安全问题以及国家情报等问题上拥有丰富的工作经验，熟悉联邦政府在上述领域的政策变化，将协助智库及时把握官方对“冰上丝绸之路”倡议的关注点，从而推动智库研究紧密贴合政策需要，使智库的影响力渗入到官方决策的核心。

通过多种方式传播对“冰上丝绸之路”倡议的认知观点。这些方式包括：举办学术会议，为公众、学者和决策者构建交流平台；通过印刷、电子和网络媒介进行大众传播。此外，大众传播还包括网络播客（Podcast）、评论（Commentary）、图书出版等形式。智库的上述传播活动将对美国公众、学界及官方对“冰上丝绸之路”倡议的认知产生重要影响，塑造和引导公众认知和舆论走向。

智库可以协助官方清晰认知“冰上丝绸之路”带来的挑战，还能为政府提供可供选择的政策方案。例如，针对中国在北极地区投资的持续扩大，胡佛研究院研究员马克·罗森就提醒美国政府，中国等外国的资本和劳动力的大规模注入可能会对受援国的政治主权产生影响，建议美国政府提高投资的透明度标准以加强监管。在特朗普政府尚未颁布正式的北极政策、对“冰上丝绸之路”倡议亦无官方表态的情况下，智库先行开展的有关“冰上丝绸之路”倡议的评估性研究将在特朗普后续政策制定过程中发挥“先入为主”的效果，加之智库通过多元化的传播策略反复倡导其政策主张，其观点和政策建议即使未被决策者接受或采纳，仍会对官方政策和公共舆论产生强大影响。

另一方面，借助现代化的传播渠道，美国智库的负面认知可以快速扩散至其他北极国家。同时，美国智库与国外官员、政府机构也保持着密切的合作关系，使得这种认知传导及其影响更为直接。例如，2018年11月26日，兰德公司向加拿大下议院外交事务和国际发展常务委员会提交《北极新地缘政治：俄中在该地区不断提升的影响》报告，呼吁加拿大警觉中国日益增长的北极地缘影响力。芬兰、挪威等沿线国家对“冰上丝绸之路”倡议涉及的基础设施建设、资源开发等部分项目持较为积极的态度，但这并不意味着上述国家对“冰上丝绸之路”倡议的认知客观且全面，这为美国智库负面认知的传播预留了空间，加之美国在北极治理中显著的影响力以及其智库强大的舆论引导能力，美国智库负面认知的传播将干扰和影响北极国家对“冰上丝绸之路”倡议的理解和判断。

对中国的启示

对“冰上丝绸之路”倡议的负面认知是当前美国智库的主流看法，短期内难以发生根本性变化。对中国而言，改善“冰上丝绸之路”倡议在美国智库眼中的形象，缓解或规避美国智库负面认知在传播过程中对“冰上丝绸之路”建设带来的不利影响，是推动“冰上丝绸之路”建设不可或缺的环节。

第一，在认识层面，客观对待美国智库认知中的合理成分。要辨证地对待美国智库的认知，对于其中合理、科学的因素要客观对待，将其与智库的消极、片面的认知有所区分，不能一概而论。部分学者对“冰上丝绸之路”建设可能出现的问题进行了深入探讨和理性分析，指出了“冰上丝绸之路”建设过程中存在的问题。这对我们意识到“冰上丝绸之路”建设可能出现的问题并及时采取科学的应对之策具有重要价值。对于这些基于科学论证、符合客观实际的智库认知观点，在辨证对待的基础上，还要加快在国内的传播、讨论和对策性研究，以进一步完善“冰上丝绸之路”建设。

第二，在话语层面，有针对性地设置议题，争取舆论主动权。美国智库对“冰上丝绸之路”倡议的负面认知较多地集中于“战略意图”“政治影响”“北极安全”等议题，影响美国甚至国际舆论走向。中国的北极话语运作要有针对性地回应和防范，应抓住北极国家对于经济发展、社会进步的需求，将“冰上丝绸之路”倡议的话语核心确立在“可持续发展”“合作共赢”等国际公义上，努力推进对“对外投资”“基础设施建设”“国际合作”等议题的讨论，以此减轻相关国家对中国推动“冰上丝绸之路”倡议的担忧。

第三，在战略层面，官方外交与人文交流相结合，增信释疑。在充分运用中美战略与经济对话、海洋法和极地事务对话等现有机制的基础上，谋划建立中美“冰上丝绸之路”合作交流机制，可由外交部、自然资源部等部门牵头，联合美国及沿线国家相关部门围绕“冰上丝绸之路”合作、风险防控等问题定期展开交流，就“冰上丝绸之路”倡议的前景与影响加强沟通。同时，切实加强中美人文交流与沟通，增进中美两国战略互信，拓展和深化对美人文交流的主体和领域，尤其要加强中美智库在北极问题上的多方面交流。着力加强国内涉极地智库在议程设置、舆论引导等方面的能力建设，以更加清晰、有力的话语向美国传达中国推动“冰上丝绸之路”建设的真实意图。

第四，在实务层面，有重点地开展对美北极合作，以赢得美国认可。可以考虑将资源能源开发作为对美北极合作的重点领域和突破口，灵活运用中国在资金、技术、基建等方面的优势资源，发挥北极航道联通欧洲、亚太和北美的交通优势，深化中国与美国在北极地区的经贸联系，加快美国北极地区的经济发展和社会进步，让美国在“冰上丝绸之路”建设中获得实实在在的经济收益，感受到“冰上丝绸之路”建设给北极地区可持续发展带来的积极意义。

对美国而言，“冰上丝绸之路”倡议既是一个客观发展的过程，也是一个主观认知不断调整的过程。中国既是美国认知和解读“冰上丝绸之路”倡议的对象，也是影响和塑造美国对“冰上丝绸之路”倡议认知的主体。在这种情况下，中国推动“冰上丝绸之路”建设需保持战略耐力、战略毅力和战略定力，既不妄自尊大，也不妄自菲薄。既要尊重美国在北极地区的国家利益，激发中美北极合作的新增长点和拓展北极合作的方式、手段，使美国成为“冰上丝绸之路”建设的重要利益攸关方和建设者；又要密切跟踪美国智库的研究动向，及时发现“冰上丝绸之路”建设中面临的现实问题。只有如此，才能改善美国智库对“冰上丝绸之路”倡议的认知，构建有利于“冰上丝绸之路”建设的国际舆论环境，进而推动“冰上丝绸之路”建设和北极地区的可持续发展。