社交媒体假新闻治理：全球实践与未来趋势

□ 文/邓 备

内容提要 社交媒体上假新闻泛滥已经成为国际关注的焦点。层出不穷的假新闻，严重影响到了各国的政治安全、经济安全和社会稳定。在梳理世界各国治理社交媒体假新闻的方式后发现，各国主要采取的手段有三种：法律手段、行政手段和教育手段。本文认为，出于对假新闻危害的担心，今后立法打击假新闻的国家会逐渐增多；政府将加大对传统媒体的扶持力度；媒介素养教育将由 “选择”变成“义务”。

对社交媒体上充斥着的假新闻进行治理，已经到了刻不容缓的地步。世界各个国家、非政府组织、传统媒体、社交媒体、学术机构，开始采取行动。由于政治制度相异、经济发展水平不同、媒体机制有别，假新闻泛滥的程度也不一样，各个国家采取的手段有着显著差异。从国家层面上看，这些手段主要可以分为三种：法律手段、行政手段和教育手段。本文将在梳理各个国家打击社交媒体假新闻举措的基础上，对各国治理假新闻的趋势进行分析。

一、法律手段

为了打击社交媒体上日益猖獗的假新闻，一些国家已经立法，或考虑立法，积极应对。

（一）立法打击社交媒体假新闻

1.德国：全球首家立法打击社交媒体假新闻

德国在打击社交媒体假新闻的道路上走得最早。早在2015年，德国政府就与各大社交网络平台签署协定，试图通过平台自律的方式来解决问题。结果表明，收效甚微。在平台自律失效的情况下，德国考虑通过立法来净化网络舆论环境。

2018年1月1日，德国正式实施全球第一个针对社交媒体的法律——《社交媒体管理法》，成为西方国家中严厉打击虚假消息与仇恨言论的“标杆”。[1]该项法律对于Facebook、Google、Youtube在内的社交媒体监管更加严格，要求其在规定时间内，对诽谤、仇恨言论及假新闻进行删除、屏蔽等相应处理，否则将面临最高达5000万欧元的罚款。[2]

2.美国、法国：重点防止外国干涉选举

美国不少人认为，一些国家通过政治宣传以及虚假信息，影响美国及其盟国在内的人民。为了保护美国的民主体制，两党联合提出了《反外国宣传与造谣法案》（Countering Foreign Propaganda and Disinformation Act），简称《反宣传法》，经奥巴马总统签署，法案在2016年底生效。

法案声称旨在让美国与其盟国反制来自外国政府的政治宣传和谣言，帮助人民免受操纵。法案提出，要在国务院建立信息分析和响应中心，领导和协调对外国政府的政治宣传和谣言的收集与分析，并且，将此项工作纳入国家战略的制定。该法案也将采取培训各地记者，协助非政府组织、智库与学者专家等方式，合作对抗假新闻。[3]

美国几位参议员并不满足于此。他们认为，新技术日新月异，以前的法律已经不适应需要，为此，他们提出“诚实广告法”（Honest Ads Act），规定美国的网络媒体必须与广播、电视媒体一样，刊登广告时必须透露广告赞助人的身份。同时，还必须透露广告商的联系信息、广告的播发时间及频率、受众群体，等等。法案旨在提高网上信息的透明度，防止外国干涉美国选举。[4]

同样饱受虚假消息困扰的还有法国大选。因此，上任伊始，法国总统马克龙提出，政府将提交打击“假新闻”的法案，打击选举期间传播假新闻的行为。2018年7月4日凌晨，法国议会通过该法案。法案明确针对选举，规定全国选举前3个月期间，参选人或政党有权申请紧急裁决，禁止传播虚假信息。同时，法案要求Facebook或Twitter等社交媒体，承担更大的信息披露义务，特别是在涉及有偿广告的时候。[5]

两国法案的重心，是试图维护各自国内的选举不受外部势力的操控。法案的通过，说明美国和法国形成共识：社交媒体上的虚假新闻严重影响了国内的选举体系，已经到了不得不治理的地 步。3.白俄罗斯、埃及：封锁账号

过去5年，白俄罗斯一直是东欧网络用户增长的领头羊之一。近75%的白俄罗斯网民活跃在社交媒体上。Facebook、Twitter、YouTube尤其受到白俄罗斯年轻人的欢迎。

2018年6月14日，白俄罗斯国民议会投票通过了媒体法修正案，涉嫌在互联网上传播“虚假”信息的人将遭到起诉。修正案要求在网络论坛上列出所有帖子以及评论作者的身份，并要求网站所有者对评论进行控制。社交平台及站点还会因为传播虚假新闻而被封锁。官方认为，修正案的通过将有助于民众获得全面、准确和及时的信息。[6]

2018年7月，埃及国会通过管制社交媒体以打击假新闻的法案，授权当局监督社交媒体网络用户，必要时可屏蔽或暂停任何个人用户户头。根据这项法案，Facebook和Twitter等社交媒体平台上拥有超过5,000名粉丝的账户和博客将被视为媒体，并且会因发布被视为假冒或煽动违法的新闻而受到起诉。新法还规定，未经媒体管理最高委员会许可，不得建立网站。[7]2018年9月，总统签署了该项法律。[8]

（二）拟立法打击假新闻

还有一些国家，虽然目前还没有正式立法，但是已经在考虑通过法律手段应对社交媒体上的假新闻。

1.英国：不排除立法在内的选项

面对虚假新闻层出不穷、各种说法相对竞争的现状，英国认为需要更好地应对挑战，维护国家利益。一个跨党派的委员会提出建议：改革数字时代的选举法，确立在线政治广告的明确规则；对社交网络征税以支付学校的数字扫盲计划；提高在线广告的透明度。

2018年1月，英国政府提出成立一个专门的国家安全部门来应对虚假新闻。2018年9月，英国政府表示，正在考虑所有选项，包括立法以及成立互联网监管机构，来打击假新闻。据了解，在即将公布的一份白皮书中，英国政府有可能提出与德国采取相似做法的建议，比如，强制网站在特定时间段内删除非法仇恨言论，否则将面临处罚，等 等。[9]

2.新加坡、菲律宾：为立法做准备

新加坡政府的一项调查结果显示，高达91%的受调查者支持政府立法，迅速删除或纠正假新闻。2017年6月，新加坡内政部长兼律政部长尚穆根透露，政府有意在2018年立法，以打击制造、传播假新闻的行为。2018年1月，新加坡国会成立委员会，广泛收集各方面信息，为立法做准备。[10]

菲律宾的社交媒体用户数量，位居全球前列。政府目前也正在考虑通过并实施一项反假新闻的法律，拟对传播假新闻的行为处以罚款以及最长20年的监禁。

3.巴西：审查20项法案草案

巴西国会议员发起了针对虚假新闻的行动。2018年5月23日，由11名参议员和218名众议员组成的打击假新闻的联合议会阵线成立。

巴西立法机构正在审查20项法案草案，旨在将虚假新闻的制造、发布与传播等行为定为刑事犯罪，刑期最高可达8年监禁。[11]

二、行政手段

采用法律手段打击社交媒体假新闻，让不少人担心言论自由、新闻自由遭受打压，因此，已经实施的国家不多。相对而言，采用行政手段打击假新闻是多数国家采用的方式。

（一）瑞典：实施新安全战略

2017年的一项调查显示，14%的受访者表示认为，假新闻对瑞典人有关时事的看法影响程度较低；52%和24%的受访者认为，影响程度较大和非常大。[12]

虚假信息引起了瑞典的高度警惕，瑞典政府采取了新的安全战略：安全部门向所有政党发出通报，当局将加大工作力度，保护瑞典免受虚假信息的影响；瑞典民事紧急状态署召集媒体，就网络安全和恶意虚假信息问题展开对话；成立特别工作组，重点保护即将举行的全国大选不受虚假消息干扰。[13]

（二）韩国：特别工作小组追责虚假新闻

社交平台的兴起引发了韩国民众对虚假新闻的担忧。韩国70%以上的被调查者认为，媒体公司、社交平台和政府应该采取更多措施来区分互联网上的真假新闻。[14]

韩国政府成立特别工作小组，负责追责虚假新闻。截至目前，小组已对发布虚假新闻的个人或机构提起500多例公诉。

（三）印度尼西亚：成立网络安全局

在印度尼西亚2.55亿总人口中，网民占一半。过去几年，印尼的网络上充斥着虚假新闻和仇恨言论。为了打击虚假新闻的生产和传播，2018年1月，印尼政府成立了一个新的网络安全机构——网络安全局，重点打击网络上的激进主义和仇恨言论。

（四）澳大利亚：成立选举诚信保障特别工作组

一项针对可信度的全球调查显示，澳大利亚民众对媒体的信任度仅为31%，创历史新低，主要原因是社交媒体拉低了对媒体的信任度。民众表示，他们很难区分假新闻和事实。[15]

澳大利亚官方认为，外国间谍目前正史无前例地对澳大利亚进行敌意活动，澳大利亚处在一个新的网络威胁环境中。2018年6月，澳大利亚跨机构合作成立了选举诚信保障特别工作组，保护选举不受网络虚假新闻干扰。[16]

三、教育手段

很多国家通过动员社会力量，提升公众媒介素养，增加对新闻的识别能力，以应对社交媒体假新闻。

（一）芬兰：政府主导

芬兰是世界上媒介素养教育的先行者。政府部门在推动媒介素养教育中处于主导地位，其中，芬兰教育部是经费的主要提供者，其他政府相关部门也有一定资金支持。[17]在政府的主导下，记者进入学校课堂，讲授媒介素 养。

（二）意大利：8000所高中开设数字素养课程

自20世纪90年代以来，意大利政府一直把互联网作为促进经济增长、提高政府效率的催化剂，目前，意大利的互联网普及率为总人口的65%。

2017年10月31日，意大利教育部开始在8000所高中开设数字素养课程，帮助学生有意识地识别新闻。[18]

（三）加拿大：强制性媒介素养教育

任何人如果试图通过虚假新闻与不雅信息伤害、骚扰他人，即属违法，最高可判两年监禁。因此，加拿大官方认为，尽管互联网上的假新闻越来越多，但在加拿大生产、传播假新闻仍然风险很高。

在传统新闻媒体不景气，假新闻可能威胁到民主制度的情况下，加拿大在学校课程中强制性要求进行媒体素养教育。目前，加拿大正在实施 “明智新闻”（News Wise）的项目，学术界、新闻界齐心协力，为9岁至19岁的学生提供媒介素养教育，旨在提高其辨识真假新闻的能力。

（四）印度：开设反谣言课程

在虚假新闻导致无辜者丧生之后，印度开始意识到假新闻的严重危害，抓紧在学校推广反谣言课程。在印度沿海城市坎努尔，150多所学校开设了反假新闻课程。教师综合采用影像、图片、文字多种形式进行反假新闻宣传，同时，告诫学生面对未经证实的消息学会保持沉默，不要盲目转发。[19]

四、社交媒体假新闻治理的未来趋势

多措并举，各方联动，方能有效打击社交媒体上假新闻扎堆的乱象，这已成共识。根据各个国家目前已经或者打算采取的措施，结合学术界的各项研究成果，本文认为，在今后的假新闻治理上，会出现以下趋势：

（一）立法打击假新闻的国家会逐渐增多

各大社交媒体，不管出于主动或者被迫，大多已经开始投入人力、物力和财力进行相应的治理行动。但是，由于经济利益、技术手段等多种因素的制约，社交媒体显然无法独立解决假新闻泛滥的问题。尤为严重的是，假新闻已成为少数国家针对他国的首选武器，[20]这给假新闻的治理增添了更大的难度。尽管媒介素养教育是打击假新闻的利器，甚至有人认为是终极手段，但是这毕竟是一个相对长期的过程，并不能取得立竿见影的效果。

为了维护政治安全、经济安全以及社会稳定，越来越多的国家不得不在言论自由与国家安全之间做出平衡。各国目前正处于对社交媒体假新闻实施立法的十字路口。[21]在社交媒体假新闻“武器化”的趋势已经出现的情况下，各个国家势必对滥用言论自由进行更多的限制，采取立法的形式来打击假新 闻。

（二）政府将加大对传统媒体的扶持力度

在新兴媒体的冲击下，传统媒体的发展每况愈下。但是，由于社交媒体上假新闻的盛行，反而让传统媒体在传播真相方面的价值更加凸显。目前已经出现一种趋势，即公众更加有意识地主动从传统主流媒体获取新闻。一个典型的例子是，2016年美国总统大选之后，《纽约时报》《华尔街日报》的电子订阅用户数量出现巨大的飞跃，其中，《纽约时报》同比增长47%，《华尔街日报》增长23%。

但是，这种增长并没有改变整个行业的低迷状态。学者罗伯特和记者约翰调查后发现，美国新闻业面临着深刻的危机。他们为此开出一剂“药方”：为印刷媒体提供补贴。[22]他们的倡议，得到了主流学界及业界的认可。一批知名学者认为，即便预算紧张，政府还是应该给优质新闻媒体提供补贴，奖励优质新闻，鼓励真实信息，让真相“更大 声”。[23]

尽管业界和学界也存有政府补贴会让媒体丧失独立性的担心，但是，为了有效反击社交媒体上的假新闻，多国政府极有可能逐步加大对传统媒体的支持力度，促进新闻事实的生产和传播。

（三）媒介素养教育将由 “选择”变成“义务”

缺乏媒介素养的网民如同在互联网上“无证驾驶的司机”。目前已经在中小学生中实施媒介素养教育的国家，除了上文单独列出的芬兰、意大利、加拿大和印度之外，还有英国、美国、澳大利亚，等等。除了极个别国家之外，媒介素养教育对于学校及学生而言，只是一种“选择”，而非一项“义务”。

媒介素养教育真正广泛地进入课堂，既需要资金的投入，也需要国家的政治意愿。[24]只有国家力量介入，才能够使得媒介素养覆盖到尽可能多的人群。随着假新闻猖獗势态的不断发展，应该会有更多的国家将媒介素养教育作为学生必须完成的课程，媒介素养教育将由一种“选择”变成一项“义务”。

总之，假新闻是伴随着社交媒体的兴起而产生的顽疾，对其打击是一项长期的系统工程，要想妥善解决，需要全社会动员起来，其中，各国政府是至关重要的环节。

【注释】

[1] 假新闻搅动大选 德国立法说“不”[E B/O L].(2018-09-16)[2017-04-09].http://www.xinhuanet.com/world/2017-04/09/c_129527931.htm.

[2] 德国施行《社交媒体管理法》 强化社交网络平台管理责任.中国网信网[EB/OL]. (2018-09-16)[2018-01-28]. http://www.cac.gov.cn/2018-01/28/c_1122329602.htm.

[3] Countering Foreign Propaganda and Disinformation Act of 2016[EB/OL].(2018-09-16).https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/5181/all-info.

[4] The Honest Ads Act[EB/OL]. (2018-09-16).https://www.warner.senate.gov/public/index.cfm/the-honest-ads-act.

[5] 法国国民议会通过打击“假新闻”法[E B/O L]. (2018-09-16)[2018-07-05]. http://www.oushinet.com/wap/europe/france/20180705/295539.html.

[6] Belarus Passes Legislation Against 'Fake News' Media[EB/OL].(2018-09-16)[2018-06-14].https://www.rferl.org/a/belarus-assembly-passes-controversial-fake-news-medialegislation/29291033.html.

[7] Egypt's new law targets social media, journalists for 'fake news'[EB/OL]. (2018-09-18)[2018-07-17].https://www.cnet.com/news/egypts-new-law-targets-social-media-journalistsfor-fake-news/.

[8] Egypt: Anti-fake news law kicks in[EB/OL].(2018-09-18)[2018-09-02].https://gulfnews.com/news/mena/egypt/egyptanti-fake-news-law-kicks-in-1.2273698.

[9] Internet regulator considered for UK[EB/OL].(2018-09-20)[2018-09-20].https://www.bbc.com/news/technology-45590297.

[10] 社论：以合适有效途径打击假信息[EB/OL].(2018-09-18)[2018-01-12]. https://www.zaobao.com.sg/zopinions/editorial/story20180112-826343.

[11] Judiciary and Congress confront 'fake news' in Brazil, but critics fear negative effects for freedom of expression[EB/OL].(2018-09-18)[2018-06-13].

https://knightcenter.utexas.edu/blog/00-19752-justiceand-congress-confronts-fake-news-brazil-critics-fearnegative-effects-freedom-.

[12] To what extent do you think that fake news affect the Swedes' views on general facts regarding current issues? [EB/OL]. (2018-09-18).

https://www.statista.com/statistics/682050/survey-onfake-news-affecting-the-view-on-general-facts-in-sweden/.

[13] In Sweden, resilience is key to combating disinformation[EB/OL].（2018-09-19）[2018-07-24].https://www.stopfake.org/en/in-sweden-resilience-is-key-tocombatting-disinformation/.

[14] South Korea - Reuters Institute Digital News Report[EB/OL]. (2018-09-19).

http://www.digitalnewsreport.org/survey/2018/southkorea-2018/.

[14] Australia's trust in media at record low as 'fake news' fears grow, survey finds[EB/OL].(2018-09-20)[ 2018-02-07].https://www.theguardian.com/media/2018/feb/07/australiastrust-in-media-at-record-low-as-fake-news-fears-growsurvey-finds.

[16] Intelligence officials plan to repel fake news in Australian federal election[EB/OL].(2018-09-20)[2018-09-06].https://www.afr.com/business/media-and-marketing/advertising/intelligence-officials-plan-to-repel-fake-news-in-australianfederal-election-20180906-h151y2.

[17] 耿益群·双重框架下的芬兰媒介素养教育政策及其实践[J].外国中小学教育，2014(10).

[18] Waldrop m mitchell. The genuine problem of fake news[J]. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 2017, 114(48): 12631-12634.

[19] 假新闻致25人死亡后 这个国家在学校开设反谣言课[EB/OL].(2018-09-20)[2018-09-05]. http://news.sina.com.cn/w/2018-09-05/doc-ihiixyeu3432830.shtml.

[20] Fake News has Become a Weapon of Choice for a Handful of Countries[EB/OL].(2018-09-25)[2018-04-09]. https://journal-neo.org/2018/04/09/fake-news-has-become-aweapon-of-choice-for-a-handful-of-countries/

[21] Murdoch Watney. The Legal Position of Social Media Intermediaries in Addressing Fake News[J].Advanced Emergency Nursing Journal, 2013, 35(1): 53-56.

[22] Robert W. McChesney, John Nichols.The death and life of American journalism : the media revolution that will begin the world again[M].Philadelphia, PA : Nation Books, 2010.

[23] 方师师.哈佛大学肯尼迪政治学院——打击假新闻的研究议程与行动方针[J].汕头大学学报(人文社会科学版). 2017(9).

[24] The Real Fake News Crisis[EB/OL].(2018-09-20)[2018-08-20].https://zh.scribd.com/article/385882078/The-Real-Fake-News-Crisis.