国内外推进少数民族脱贫经验对广西少数民族聚居区脱贫攻坚的启示

巫德富 谭雪燕

［提 要］少数民族聚居区经济社会发展是广西脱贫攻坚和实现两个百年奋斗目标的关键，西方国家也将民族聚居区脱贫致富作为重要研究课题。为此，国外借鉴美国、巴西、澳大利亚的成功经验，国内借鉴内蒙古、西藏、云南、贵州等扶持少数民族聚居区经济社会发展的成功经验，得出广西少数民族聚居区要实现脱贫攻坚，需要从以下几个方面入手：一是加强组织保障，制定发展规划；二是注重产业扶贫；三是加大资金投入与监管；四是加强公共服务均等化，引导贫困人群积极参与脱贫攻坚；五是加强人才保障。通过借鉴国内外成功经验，顺利完成广西少数民族聚居区脱贫攻坚任务。

西方国家将民族聚居区脱贫致富作为重要研究课题，积极扶持民族聚居区经济发展。从本区域实际出发，制定产业扶贫政策，加快当地的经济发展，消除民族地区的矛盾，取得了较好的成效。研究他们的成功扶贫经验，有利于推进广西少数民族聚居区经济与社会发展。早在2005年，我国就出台了少数民族聚居区发展规划，内蒙古、贵州、西藏等少数民族聚居区采取了有力措施，积极推进民族聚居区经济社会发展，取得了显著成效。为此，本文选取了内蒙古、西藏、云南、贵州等四个少数民族聚居区的典型案例，对广西扶持少数民族聚居区贫困群众脱贫致富具有重要的借鉴意义。

一、国外扶持民族聚居区脱贫攻坚的成功经验

（一）美国经验

第一，美国通过制定法律提升印第安人的政治地位。出台了 《印第安人重新组织法》、《印第安自治法》等相关法律，消除民族歧视；出台相关法律、法规，保留印第安人的传统文化，使印第安人得到普遍尊重，促进了印第安人聚居区经济与社会的发展［1］。

第二，加大对民族聚居区的教育投入，加大对民族聚居区贫困人群的资助力度。从上世纪60年代开始，美国设立了少数民族教育基金，每年支出100万美元左右的经费，只要有印第安人就读的学校就可以获得资助，从而解决了民族聚居区学生因经济原因影响学业的问题，提高了民族聚居区的教育水平，为当地产业发展提供了人才保障。

（二）巴西经验

第一，为了促使民族聚居区脱贫致富，巴西政府设立了专门的扶贫机构，陆续成立了4个开发管理局，制定发展规划，负责民族聚居区经济社会发展。

第二，确定产权。巴西政府明确了民族聚居区各种资源的归属权，实现资源合理配置，将民族聚居区的土地归属权纳入宪法，禁止其他单位和个人对民族聚居区进行破坏性开采，保障了经济发展基础［1］。

第三，发挥教育在扶贫中的作用。规定民族聚居区实施双语教学，实施民族聚居区学生培训项目，大力发展职业教育，提高民族聚居区贫困群众的技能，并开展扫盲教育工作，成效明显。

第四，巴西政府为民族聚居区开辟自由贸易区，鼓励国外资金向民族聚居区流入，利用外国的资本和技术，促进民族聚居区经济发展。

（三）澳大利亚经验

第一，通过法律提升少数民族聚居区的法律地位。颁布选举条例，允许民族聚居区的群众拥有选举权，成立专门机构，如土著人福利司，保障少数民族聚居区医疗、教育等权利。

第二，制定实施联邦教育，为少数民族聚居区教育发展提供保障，促进少数民族聚居区教育发展，缩小少数民族聚居区的教育水平与发达地区的差距。

第三，出台政策，保护和促进少数民族聚居区多元文化发展，消除种族偏见和歧视，实现民族和谐与团结。

二、国内扶持民族聚居区脱贫攻坚的成功经验

（一）内蒙古自治区经验

内蒙古拥有少数民族人口约580万，占整个自治区总人口的23%。其扶贫经验如下：

第一，健全扶贫机制，加强扶贫组织建设。由自治区政府副主席担任组长，民族聚居区的相关领导组成执行工作小组。在民族聚居区所属的旗市也成立了相应的工作小组。自治区民委发挥职能，充分协调，形成了全员参与的有力格局，促进了内蒙古少数民族聚居区经济与社会发展。

第二，内蒙古各级党委和政府制定行之有效的扶贫规划，统筹开展扶贫工作，把中央民族工作会议精神及实施意见写入扶贫规划中。历届政府工作报告和五年发展规划都将少数民族工作纳入其中，并形成纲领性文件，成为内蒙古少数民族聚居区经济与社会发展工作的总纲领。

第三，内蒙古自治区围绕少数民族发展规划，通过加大基础设施建设、发展教育卫生事业、发展民族特色产业等措施，促使内蒙古少数民族聚居区经济社会事业取得了长足进步。“十二五”期间，内蒙古自治区的12个少数民族聚居区共投入发展资金3.6亿元，实施项目877个，推动了内蒙古自治区少数民族经济与社会发展。

（二）西藏自治区经验

西藏自治区是以藏族为主的自治区域，少数民族人口约为376万，占全区总人口的92%，主要有藏族、门巴族和珞巴族等少数民族聚居区，其扶贫经验如下：

第一，结合民族聚居区实际，科学规划产业扶贫项目和分配扶贫资金。在扶持少数民族聚居区发展工作方面，西藏自治区坚持规划目标与民族聚居区实际相结合原则，通过充分调研，因地制宜地开展扶贫工作。在资金分配过程中，坚持统筹兼顾和重点突出原则，将资金向基础设施、民生和文化三个方向倾斜。

第二，强化过程管理。严格按照中央财政资金扶贫管理办法实施，完善项目监测体系，确保项目资金安全使用，提高资金的使用效益。

第三，扶贫项目直接交由民族聚居区的贫困村组织实施，以此带动贫困群众脱贫致富。在组织实施项目过程中，由乡政府发动，坚持服务群众理念，调动群众积极性，带领广大群众投身于乡村道路、电站、水坝桥梁和安居房建设，提高贫困群众的技能，增加贫困群众的收入，使广大群众共享扶贫成果。

（三）云南省经验

云南省共有人口4600万人，其中少数民族人口约为1500万人，约占总人口的三分之一，主要有独龙族、怒族、普米族等少数民族，是全国实施民族区域自治最多的省份，扶贫任务较重。云南扶持少数民族聚居区的工作经验如下：

第一，云南省政府制定了少数民族聚居区发展规划，形成了一级管一级，层层落实的工作机制。统筹规划，整合各类资源，整村、整乡推进，帮助贫困群众脱贫致富，全面系统地改善贫困地区的基础设施，提高公共服务水平，并根据民族聚居区的特色资源，培育特色产业，不断推进少数民族聚居区经济社会发展。

第二，采取整族帮扶。整村推进的办法，并根据民族聚居区的文化特点和地域特征，因地制宜，有侧重地推进少数民族聚居区发展。如针对贡山县独龙乡的独龙族，政府出台了独龙族整族帮扶三年计划，集中力量加强基础设施建设，实施产业发展、生态环境保护等工程，结束了每年长达7个月大雪封山历史，实现了村村通路、通电、通讯，核桃、独龙牛、独龙鸡等产业发展态势良好。2015年，习近平总书记接见独龙族代表时，对独龙族的发展与变化给予了充分肯定。

第三，根据云南少数民族聚居区发展水平低下，自我发展能力较弱，以及因灾、因病、因学致贫等问题，采取了差别化的政策，不断提高扶贫成效。一是实施特色产业扶贫，探索“农户+合作社”的产业扶贫模式，并通过互助资金注入到产业发展中，不断提高低收入人群的收入；二是提高少数民族聚居区的教育水平，保护少数民族聚居区传统文化；三是对贫困家庭的学生给予专项补助。采用政府购买服务的方式，针对少数民族聚居区的395个行政村中的贫困群众，通过帮其购买人生意外险和农房险等方式，提高贫困人口的民生保障水平，推动少数民族聚居区科学发展；四是以点带面，通过扶持一些少数民族聚居区的示范村或特色村寨，为少数民族聚居区发展树立标杆［2］。

第四，政府鼓励社会参与对口帮扶。早在2006年，上海市先后对云南德昂族、独龙族实施了对口帮扶。上海民委同志深入调研，制定帮扶计划，帮助这些少数民族聚居区的群众提高基本生活水平，提升教育和基本医疗水平，被帮扶的贫困村呈现出村容整洁、环境优美、生态文明的新气象。通过创新扶贫模式，引导群众参与扶贫项目建设，提高贫困群众参与建设家乡的热情。

（四）贵州省经验

贵州也是一个多民族聚集省，共有少数民族人口约1300万人，占总人口比例的37%。贵州主要有毛南族和仫佬族，共有1个民族自治乡，63个少数民族聚居区的行政村。贵州针对少数民族聚居区的扶贫工作经验如下：

第一，每年组织一次针对少数民族聚居区的扶贫工作推进会，总结经验，推进下一阶段工作，贵州省委、省政府高度重视，提出了要将少数民族聚居区优先建成小康社会，将扶贫资金优先向少数民族聚居区倾斜，并提出少数民族聚居区全面建成小康社会的标准。

第二，实施少数民族聚居区行动计划，对贵州少数民族聚居区全面建设小康社会问题进行研究，围绕总体目标和全面建设小康社会的要求，编制少数民族聚居区全面建设小康社会的指标体系，探索少数民族聚居区与其他村同步实现小康。

第三，建立少数民族聚居区经济社会发展监测系统，将少数民族聚居区发展情况纳入信息管理系统，并定期分析研判，实时调整工作进度。在健全信息库的基础上，加强对目标任务分解，并跟踪落实，主动接受社会大众的监督［3］。

第四，突出重点，实施差别化扶持政策，对少数民族聚居区进行分类指导，充分考虑不同地区的差异及发展水平，针对不同族群采取不同举措。加大基础设施建设，调整产业结构，做大产业规模，整合资金，培育特色优势产业。在资金使用上，争取变小钱为大钱，用活扶贫资金，提高资金的使用效益。

第五，对扶贫规划执行方面给予全面监控和评估。采取定性、定量和自我评估与公众参与相结合的方式进行科学评估，评估结果用于指导开展下一阶段工作。

三、国内外民族聚居区扶贫经验对广西少数民族聚居区扶贫的启示

（一）国内外民族聚居区扶贫经验总结

国内外针对少数民族聚居区的扶贫措施各有不同，经验总结如下：一是都出台了相应的产业扶贫政策。通过多种渠道筹集资金投入到扶贫事业中，以项目为依托带动少数民族聚居区经济社会发展；二是确定产权。确定资源的归属，合理分配资源；三是开放发展。通过自由贸易形式与其他国家或地区开展自由贸易，吸引资本等生产要素的投入，合理利用国内外资金和技术；四是多渠道筹措资金。以开放姿态接受帮扶，如上海市对云南的帮扶取得了显著成效。

（二）国内外民族聚居区扶贫经验对广西的启示

1.加强组织保障，制定发展规划

成立扶贫办公室，隶属广西壮族自治区政府，下设广西少数民族扶贫处室——民族聚居区扶贫处。负责少数民族聚居区规划和政策制定，以及少数民族聚居区精准识别和退出，参与拟订扶贫开发资金管理和项目管理办法，协调社会各界参与扶贫工作。自治区和少数民族聚居区需要进一步加强联系，并指导少数民族聚居区的工作。根据国家出台的少数民族发展规划，组织实施方案。加强宣传，通过电视、微信、抖音等媒体宣传党的扶贫政策。

制定扶持少数民族聚居区的发展规划是必要前提。为了促进广西少数民族聚居区经济与社会发展，应制定以下扶贫政策。第一，制定和实施特色产业规划，重点发展种养业，推广生态养殖；第二，制定和实施乡村旅游规划，加快少数民族聚居区乡村旅游的发展，创新民族聚居区乡村旅游的业态；第三，制定和实施农村电子商务发展规划，加快电子商务体系建设，培育多元化的农村电子商务市场主体；第四，推进村集体经济发展规划，因地制宜探索资源有效利用，开展股份合作，大力发展物业经济项目，设立村集体经济发展基金。

2.注重产业扶贫

增加产业扶贫项目。对广西少数民族聚居区扶贫项目的投放力度，直接影响聚居区内经济发展和民族团结稳定。扶贫项目能有效提高广西少数民族聚居区扶贫质量和效果，提升少数民族聚居区的自我造血能力。近年来，国家将大量资金投入到少数民族聚居区，促进了当地发展，但这是属于输血式扶贫，无法从根本上解决少数民族聚居区的发展问题。为此，要培育少数民族聚居区自我发展能力，通过产业发展来增强自身造血功能。根据资源禀赋发展当地优势产业，促进产业生产规模化，优化种养殖结构，延伸产业链；大力发展乡村旅游业和服务业，进一步优化聚居区内的产业结构，增加少数民族聚居区贫困人群的收入；将少数民族聚居区的产业扶贫效果纳入绩效考核范围，对绩效考核结果进行公开表扬和批评，形成红榜和黑榜，并进行约谈或启动问责程序。

3.加强资金的投入与监管

加大资金投入是少数民族聚居区扶贫的根本途径。由于大多数少数民族聚居区都位于边远山区，投资额度较大，资金的使用效率较低，往往是政治利益大于经济效益，因此只能通过国家财政，借助政府力量来筹措资金，同时吸纳国际扶贫资金和社会扶贫力量。少数民族聚居区落后的主要原因是经济基础薄弱，缺乏资金和项目，所以大多数少数民族聚居区都加大资金投入，通过确定产权，大力发展贸易经济，并以国家财政为后盾，团结社会力量参与到扶贫中［4］。在“十三五”期间，国家和自治区统筹协调其他部分投入资金，加大了对广西少数民族聚居区的扶持。

在资金投入方面，具体来说，应做到以下几点：首先，完善产业精准扶贫资金支撑体系，加强财政资金对产业精准扶贫支持力度。广西少数民族聚居区应把公共财政收入的20%以上用于产业精准扶贫；其次，完善扶贫资金竞争分配机制，扶贫资金与减贫的效果挂钩，加大以奖代补分配资金比例，加快专项资金拨付进度，加快自治区财政改革，增加对贫困县转移性支付力度，优化扶贫资金供给制度，支持贫困地区基础设施建设；再次，创新金融支持产业发展，重点推进小额信贷，发挥风险补偿资金的作用。

在资金监管方面，应做到：首先，自治区民委、发改委和财政厅共同制定少数民族聚居区专项资金的管理措施。对少数民族聚居区的扶贫项目进行督查，适时组织人员到少数民族自治县指导；其次，广西少数民族聚居区的自治县要结合自身实际，制定完善的资金使用细则，保障扶贫资金使用效率；最后，建立项目完成后的运行维护管理制度，提高资金的使用效率和效益。

4.加强公共服务均等化，引导贫困人群积极参与脱贫攻坚

加大对广西少数民族聚居区公共服务的投入，推进实现基本公共服务均等化，改善民族聚居区的生活水平。“十三五”期间，努力完善民族地区的中小学、民族医院、图书馆及民族博物馆等大型公共基本设施，完善社会保障体系，将扶贫资源向民族聚居区倾斜。同时，完善民族聚居区交通运输网络，增强民族聚居区对外交流能力。充分利用现代媒体技术，做好扶贫宣传工作。各级各部门统一思想，充分发挥聚居区内民族工作者密切联系群众的优势，做好少数民族聚居区内贫困群众的思想工作，引导他们对扶贫项目进行监督，并积极参与到扶贫大潮中。

5.加强人才保障

第一，优先发展职业教育，鼓励职业院校开办与农村产业相关的专业，建立专业人才输送渠道；第二，继续选派优秀干部到广西少数民族聚居区担任第一书记，加大对广西少数民族聚居区干部教育培训力度，实施民族聚居区人才支持计划，在职称评定方面给予倾斜；第三，推动东中西部跨省、跨区域的人才交流，培养民族聚居区的专业人才［5］。第四，对少数民族聚居区电商人才开展培训，采用多种形式对村“两委”干部、返乡青年、退伍军人等分区域、分行业开展电商推广和技能培训，帮助少数民族聚居区的贫困户借助电商平台创业就业。

四、结语

少数民族聚居区的贫困问题是我国扶贫工作的重点，少数民族地区脱贫攻坚既是经济问题，又是社会问题，更是民族问题。广西少数民族聚居区相比其他地区面临的贫困形势更为严峻，“他山之石，可以攻玉”，通过借鉴国内外扶持少数民族聚居区发展的成功经验，提出广西少数民族聚居区脱贫攻坚策略，不断提高民族聚居区的保障水平，实现全面脱贫，确保边疆稳定、民族团结和国家长治久安。