地方立法应切实服务保障改革发展

□曲知正 赵勇群

十一届三中全会后，青岛进入了改革开放和现代化建设的新时期。随着改革开放步伐的不断加快和经济社会的快速发展，在经济发展和社会生活的多个方面出现了一些矛盾和问题，急需通过地方立法进行规范和引导。自1986年12月青岛拥有地方立法权以来，青岛市人大常委会在市委的领导下，立足全市经济社会发展和民主法治建设的需要，坚持立法同改革发展紧密结合，坚持突出地方特色，坚持科学、民主、依法立法，共制定地方性法规170件，作出修改法规的决定32件、废止法规的决定15件，现行有效法规107件。这些法规的制定和施行，为全市经济社会发展和改革开放提供了有力的法治保障，创造了良好的法治环境，在实践中发挥了重要作用。

一、地方立法服务保障改革发展的青岛实践

（一）坚持把促进经济发展放在立法首位

改革开放以来，经济建设一直是党的中心工作，发展是党执政兴国的第一要务。市人大常委会在立法过程中，始终把促进生产力发展和巩固改革开放成果放在首位，在不同的阶段有针对性地制定地方性法规，依法引导、促进和保障经济发展。

上世纪90年代初期，把提高经济效益、规范市场行为作为立法的重点内容。1993年，为促进全市资源的合理配置与使用，制定了《青岛市资源综合利用若干规定》《青岛市资源节约条例》，对二次资源、再生资源以及能源和原材料的管理利用进行了详细规范，推进了资源节约技术进步，提高了资源利用综合效益。为加强对产品质量的监督管理，1994年制定了《青岛市查处生产销售假冒伪劣商品行为规定》和《青岛市产品质量监督管理规定》，有力打击了生产、销售假冒伪劣商品的违法行为，维护了社会经济秩序。

1997年，党的十五大将个体私营经济提高到社会主义市场经济重要组成部分的地位。根据这一历史性的突破，适时制定了《青岛市个体工商户和私营企业权益保护条例》，通过立法维护个体工商户和私营企业的合法权益，促进个体私营经济健康发展，全市个体私营企业队伍不断壮大。1999年制定了《青岛市民营科技企业条例》，在促进企业发展、保障企业合法权益等方面作了详细规定。法规实施后，市政府专门出台了《关于加快民营科技企业发展的意见》，使民营科技企业从小到大、从弱到强，成为繁荣青岛市科学技术事业和发展高新技术产业的一股强劲力量。

进入新世纪，经济竞争的重点转为科技的竞争，科学技术成为第一生产力。根据这一形势，及时制定了《青岛市促进企业技术创新条例》《青岛市科技创新促进条例》，努力培育发展创新型企业，推进科技成果产业化，推动创新型城市建设。

（二）突出以海洋和旅游为代表的特色立法

青岛是著名的海洋城市和海滨旅游特色城市，市人大常委会从具体情况和实际需要出发，制定有针对性、可操作性的法规解决当时存在的矛盾和问题。

改革开放以来，海洋产业已经成为青岛经济的重要组成部分。然而，在这方面尚缺乏科学的管理，海域的使用和开发处于无度、无序、无偿状态，水域面积逐年缩小，渔业资源日益枯竭，生态环境遭到严重破坏。1995年3月，市人大常委会审议通过了第一部有关海洋方面的法规《青岛市近岸海域环境保护规定》，对海域排放污染物、倾倒废弃物、进行海岸工程建设、勘探开发滨海矿产资源、填海造地、滩涂浅海养殖及从事其他对海域环境有影响的活动，进行了统一规范。同年5月，制定了《青岛市海岸带规划管理规定》，提出编制和实施海岸带规划及功能区划必须从海岸带的自然环境与自然资源现状出发，达到经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。之后，随着1997年11月《青岛市海洋渔业管理条例》、1999年1月《青岛市海域使用管理条例》、2010年《青岛市海洋环境保护规定》、2014年《青岛市胶州湾保护条例》的相继出台，一个符合青岛实际的海洋法规体系初步形成，青岛的海洋综合治理和开发利用走上了法制化、规范化轨道。

改革开放以来，全市旅游行业快速发展，由于相关制度滞后，导致市场经营秩序紊乱。为规范旅游市场，先后制定了《青岛市旅游管理条例》《青岛市旅游投诉管理规定》《青岛市旅游条例》等地方性法规。法规实施后，有效地推动了全市旅游业的健康发展，近年来，青岛市形成了包括宾馆饭店业、旅游交通业、旅游商品业、旅游餐饮业和旅游娱乐业在内的综合旅游产业体系。2017年，全市接待国内外游客8816.5万人次，实现旅游消费总额1640.1亿元。

（三）加强城市管理和环境保护方面的立法

上世纪90年代，青岛城市化进程发展迅速，城市规模的不断扩大也使生态环境面临着严峻考验，迫切需要立法来规范和保护。针对这一情况，制定了《青岛市城市规划条例》《青岛市城市地下管线管理条例》《青岛市轨道交通条例》《青岛市突发事件应对条例》《青岛市城市房地产开发经营管理条例》《青岛市市容和环境卫生管理条例》等法规，为增强城市载体功能、提高管理水平和优化城市环境奠定了坚实基础。如2017年制定的《青岛市市容和环境卫生管理条例》，着眼于提高城市管理水平和美丽青岛建设新要求，完善了市容和环境卫生责任区制度，加大对占路经营、露天烧烤、“小广告”、私设地锁等城市顽疾的规范、惩治力度，建立市容和环境卫生管理的长效机制，为2018年上合青岛峰会“洁序净美”的城市市容环境提供了法律支撑。制定的《青岛市突发事件应对条例》，健全了城市公共安全体系，完善了突发事件应对法治保障，为全面提升城市品质和能级发挥了重要作用。

市人大常委会还及时通过立法解决城市治理中的难点问题，切实维护广大人民群众的切身利益。制定了《青岛市供热条例》《青岛市停车场管理条例》《青岛市学前教育条例》《青岛市养老服务促进条例》《青岛市保障残疾人合法权益规定》《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》等法规，使城市治理的各个方面基本实现有法可依，较好地维护了人民群众安居乐业的生活环境和稳定的社会秩序。如1991年制定、2001年修改的《青岛市保障残疾人合法权益规定》，推进财政投入不断加大，残疾人生存状况明显改善。

在环境保护方面，针对上世纪90年代燃煤、粉尘等污染愈发严重的严峻形势，2001年制定了《青岛市大气污染防治条例》，对燃煤、机动车船、扬尘等方面的污染防治，进行了全面、系统地规范。法规实施后，收到立竿见影的效果，全市以煤烟型为主的大气污染得到有效控制。2018年制定的《青岛市湿地保护条例》，明确湿地采取“分级分类+名录”的保护方式，并严格保护措施，禁止开（围）垦、填埋湿地等行为，成为守护“青山绿树，碧海蓝天”的又一把法治利器。

（四）注重精神文明建设方面的立法

在保证经济社会立法的同时，精神文明建设方面的立法也不断加快。根据社会发展对于精神文明建设的需要，及时制定了《青岛市表彰与保护见义勇为公民条例》《青岛市市区禁止焚烧抛撒丧葬祭奠物品规定》《青岛市义务献血条例》《青岛市志愿服务条例》《青岛市控制吸烟条例》《青岛市文明行为促进条例》等一系列法规，对净化城市文明环境，提高市民文明素质和道德水平发挥了重要作用。

为弘扬社会正气，1997年制定的《青岛市表彰与保护见义勇为公民条例》，依法表彰和保护见义勇为的市民。条例实施以来，全市涌现出一大批见义勇为好市民，在社会上引起了强烈反响，对青岛市的精神文明建设产生了巨大影响。截至目前，市综治办、市见义勇为基金会共表彰市级见义勇为先进个人380人、先进群体24个共122人，市财政累计安排拨付资金620万元资助青岛市见义勇为基金会，目前基金规模已达到1000余万元。

2016年制定的《青岛市文明行为促进条例》，是全省首部对文明行为进行立法的法规，除规定文明促进和保障措施外，还加大了对不文明行为的宣传曝光和整治力度，有效促进了全市精神文明建设的常态化、法治化。

二、改革开放以来地方立法工作的几点启示

（一）必须始终坚持党对立法工作的领导，牢牢把握正确政治方向。坚持党对立法工作的领导，是立法工作必须坚持的基本原则。常委会在立法工作中，始终自觉坚持和依靠党的领导，保证党的路线、方针、政策在地方立法工作中得到全面、有效地贯彻，从而保证地方立法正确的政治方向。一是将立法决策与全市改革发展稳定的重大决策紧密结合，把保障改革发展稳定工作中需要用法规规范和解决的突出问题作为立法重点，科学制定立法规划和立法计划。二是每年的立法计划和五年立法规划均报请市委审定，市委通过后再组织实施。2017年，市委首次以文件形式转发市人大常委会五年立法规划。三是对重要立法项目在立法过程中遇到的重大问题，及时主动地向市委请示报告，取得市委对立法工作的支持。2016年7月，市委出台了《关于加强党领导地方立法工作的意见》，对市委领导地方立法工作作出全面部署，有力推动了立法工作的开展。

（二）必须始终坚持人民主体地位，切实维护好人民群众的根本利益。国家的一切权力属于人民。常委会始终坚持以人民为中心的发展思想，顺应人民群众对美好生活的向往，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为立法工作的出发点和落脚点。一是体察民情、顺应民意，立法真正体现人民的意愿和要求。每年在编制立法计划过程中，通过多种方式向社会征集立法建议，悉心听取人民群众的意愿和心声，及时通过立法的形式予以体现和保障。二是为民分忧、为民解难，及时解决人民群众最现实、最关心、最直接的问题。针对社会反映强烈的房价较高、群众住房困难的问题，两次修订房屋拆迁管理法规，收到良好的社会效果。三是保护民利、维护民权，妥善处理各方面的利益关系。在制定教育、医疗、养老等法规的过程中，注意正确处理权力与责任、权利与义务、管理与服务、惩罚与引导的关系。同时，统筹兼顾各方面的具体利益，特别是既注重激发社会活力，又注意保护弱势群体的权益，使立法较好地发挥了表达、平衡、调整各方面利益关系的作用。

（三）必须始终坚持科学、民主、依法立法，努力提高立法质量。提高立法质量是立法工作的关键。常委会积极完善立法机制，深入推进民主、科学、依法立法，把提高立法质量作为立法工作的重中之重，使立法工作不断适应新形势、解决新问题、引领新发展。一是把建章立制作为基础，不断推进地方立法制度化、规范化。制定了《青岛市制定地方性法规条例》，建立健全了立法评估、协商、协调和公众意见采纳情况反馈等制度，为依法立法打下了坚实基础。二是坚持走群众路线，不断深化民主立法和开门立法。建立和完善了法规草案公开制度，公开听取社会意见，逐步扩大公民对立法工作的有序参与。三是坚持立改废释并举，使立法进程与改革发展进程相适应。适时制定新法规，及时修改、废止旧法规，进一步优化改革发展的法治环境。四是发挥社会力量作用，切实提高立法的科学性。1993年9月，在全国率先成立了地方立法研究会，2016年，建立地方立法研究基地，积极开展理论研究，参与法规草案的论证修改，发挥了重要的智库作用。另外，在立法过程中针对特定的专业技术问题，组织专家论证会进行分析论证，为立法决策提供专业意见，收到了很好的效果。

三、做好新时代地方立法工作的思考和建议

当前，青岛正深入推进习近平总书记视察山东、视察青岛重要讲话精神转化为新时代青岛发展的生动实践。做好新时代地方立法工作，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神，坚持党对立法工作的领导不动摇，把牢立法方向、明确立法思路、完善法规制度，深入推进科学、民主、依法立法，为把青岛建设得更加富有活力、更加时尚美丽、更加独具魅力做出新的更大贡献。

（一）加强重点领域立法，为全市高质量发展保驾护航。一要紧紧围绕贯彻中央和省、市委重大决策部署加强立法。针对重大决策部署实施中存在的制度空白和突出短板，深度研究、大胆探索，以先行性、自主性立法为重大决策的实施及时提供法治支撑，保障青岛融入“一带一路”建设、实施乡村振兴战略、全面经略海洋、建设中国—上海合作组织地方经贸合作示范区等重点工作顺利推进。二要紧紧围绕经济提质增效加强立法。针对创新驱动发展、推进新旧动能转换、构建良好市场秩序、推动军民融合发展等领域存在的突出矛盾和问题，加大立法工作力度，为经济发展营造良好的法治环境。三要紧紧围绕全面深化改革加强立法。针对最迫切需要立法保障的改革事项强化法规制度建设，及时将改革中成熟的经验上升为制度规范，保障机构改革、行政审批制度改革、文化体制改革等各项改革任务顺利推进。四要紧紧围绕保障和改善民生加强立法。着眼更好满足人民日益增长的美好生活需要，针对教育、就业、医疗卫生、脱贫攻坚等领域人民群众反映强烈的问题加强立法工作，依法保障人民共享改革发展成果。

（二）加强立法工作组织协调，充分发挥人大主导作用。一要不断完善党委领导、人大主导、政府配合、各方协调，立法工作者、执法者和专家学者相结合，人民群众有序参与的立法工作格局和体制机制。二要发挥好人大及其常委会在法规立项、起草、审议三个阶段的主导作用。在立项阶段，对各方面提出的立法项目要通盘考虑、科学选择、严格论证，对改革急需、涉及多个部门的综合类法规项目，通过人代会议案促成法规立项；在起草阶段，打破“谁主管、谁负责、谁起草”的工作模式，对综合性、全局性的法规草案，由人大法制委员会直接起草；在审议阶段，敢于决策，敢于对法规草案作大幅调整和修改，使地方性法规“立得住、真管用”。三要完善人大代表参与立法工作机制，更好发挥人大代表作用。健全相关机制，进一步拓宽渠道、丰富形式，充分调动人大代表参与立法的积极性，实现人大代表立法前、立法中、立法后的全方位、全过程参与，使每一项法规都反映人民意志、回应人民关切。

（三）加强自身建设，进一步提高立法能力水平。一要不断优化常委会组成人员和人大代表结构。加大法律专业人才和具有法治实践经验的人员在常委会组成人员、人大代表中的占比，增强人大及其常委会依法履职能力。二要加强对常委会组成人员和人大代表的培训。加大对宪法法律、人民代表大会制度以及立法技术规范的学习力度，着力提高立法主体的责任意识和专业水平。二要加强立法工作机构和工作队伍建设。要按照工作需求，配强配齐立法机构和立法人员力量，着力在提高工作队伍思想素质和业务能力上下功夫，通过学习培训、举办专题讲座、立法经验交流等方式，加强工作人员对法学理论、专业知识的学习，努力打造一支政治坚定、业务精通、务实高效、勤政廉洁的立法干部队伍。