改革开放以来山东省县乡两级人民代表大会建设的主要历程

□山东省人大常委会人事代表工作委员会

县乡两级人民代表大会是基层国家权力机关，是中华人民共和国地方政权的重要基础。山东省县乡人民代表大会成立于中华人民共和国建立初期，与人民代表大会制度建设同行，经历了正式建立、停滞倒退、恢复重建、发展完善四个阶段。改革开放以来，特别是1979年7月以来，伴随着党的思想路线、组织路线的拨乱反正，山东省县乡人民代表大会得到全面恢复并不断巩固完善，各项工作和建设进入了一个崭新的发展阶段，在保障人民当家作主、巩固基层政权建设、促进宪法法律有效实施、推动党委决策部署落实、密切与人民群众联系等方面发挥了重要作用，为推动山东省经济社会发展和基层民主法治建设作出了重要贡献。

一、县乡人大工作全面恢复，人大制度开始改革（1978—1985）

1978年12月，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针和任务。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议审议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，修订并重新颁布了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议审议通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称“八二宪法”），对基层政权组织制度和选举制度作了重要修改完善，以根本法的形式把基层政权建设确定下来。在此期间，山东省县乡人大各项工作迅速得到恢复，通过宪法的贯彻实施，实现了人民代表大会制度的重大改革。

（一）县乡人大工作全面恢复

中华人民共和国的建立，是中国共产党领导人民进行新民主主义革命取得全国胜利的结果。中华人民共和国建立初期，按照中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，山东省的县乡由军事管制委员会和人民政府召开各界人民代表会议，代行人民代表大会职权。1953年7月至1954年5月，根据1953年中央人民政府颁布的选举法，山东省开展了历史上第一次空前规模的普选，在直接、普遍选举的基础上，自下而上地选出县乡两级人大代表，创立了县乡两级人民代表大会。“文化大革命”期间，地方人大及其人民委员会和公社管理委员会被临时权力机构——革命委员会取代，人大代表的直接选举中断十多年，县（市、区）和农村人民公社的人民代表大会几乎完全停止活动。

1978年党的十一届三中全会后，根据全国人大关于修正宪法若干规定的决议和重新修订颁布的选举法、地方组织法的规定，从1979年下半年开始，山东省先后分三批在33个县级单位进行了直接选举试点，1980年下半年开始在全省范围内展开了历史上第一次县级直接选举，农村人民公社一级的直接选举工作也同时进行。据统计，山东省进行县级直接选举的人口为7313万人，登记选民4295万人，占18周岁以上人口总数的99.8%；参加投票的选民占登记选民总数的95.8%，共选出44390名县级人大代表。到1981年底，山东省的132个县（市、区）、2110个农村人民公社陆续设立和恢复了人民代表大会。县（市、区）设立了人大常委会、人民政府和人民法院、人民检察院；农村人民公社恢复设立管理委员会，取消了革命委员会体制。

1982年12月，五届全国人大五次会议在审议通过《中华人民共和国宪法》的同时，对选举法、地方组织法作了相应修改。在乡镇政权建设方面主要作了两方面的调整：一是乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府，撤销人民公社；二是将乡镇人民代表大会每届任期由过去两年改为三年，与县级人民代表大会任期相同。从1984年3月开始，山东集中进行了“八二宪法”颁布后首次全省范围内的县乡直接选举工作，这次换届选举到1984年11月底结束。在直接选举的基础上，山东省的136个县（市、区）和3368个乡镇选出人大代表，并召开人民代表大会会议；县（市、区）选举产生了新一届国家机关领导人员和组成人员，乡、镇选举产生了乡（镇）长、副乡（镇）长，设立了人民政府；恢复县乡行政建制，撤销了人民公社及其管理委员会政社合一体制，县乡政权建设步入新的历史时期。

（二）县乡人大选举制度改革

贯彻党的十一届三中全会精神，全国人大修订并重新颁布的选举法改革和确立了新时期选举制度的基本框架，奠定了选举工作的基础。为保证新颁布的选举法在山东省的贯彻实施，1983年12月25日，山东省第六届人大常委会第五次会议审议通过了《山东省县级以下人民代表大会选举实施细则》，改革完善了山东省县乡两级人大代表选举工作。主要有：（1）将人大代表的直接选举由乡级扩大到县一级，即“县乡两级人民代表大会的代表，由选民直接选举”。（2）明确了选民提名推荐权利，“代表候选人由各选区选民和各单位提名推荐，任何选民有三人以上附议就可以单独推荐代表候选人”（1986年修改为“各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人，选民十人以上联名也可以推荐代表候选人”），推荐时“应当向选举委员会和本选区全体选民介绍所提候选人的情况”，“选举日应停止对代表候选人的介绍”。（3）确定了差额选举原则，直接选举的“正式代表候选人名额应多于应选代表名额的1/2至1倍”（1986年修改为“1/3至1倍”），“选举一律以无记名投票的方法进行”，改变了过去等额选举的做法和举手等表决方式。（4）县乡设立选举委员会，主持本级人大代表的选举；县级人大常委会任命县乡选举委员会组成人员，领导本级选举委员会的工作；乡镇选举委员会受本级人民政府领导（1986年修改为受县级人大常委会领导）。

山东省1980年首次县级直接选举和1984年“八二宪法”颁布后的首次县乡直接选举，是人民代表大会制度恢复发展的大事，标志着山东省在发展社会主义民主、健全社会主义法制方面迈出了重要一步。

（三）人大组织制度初步建立

人民代表大会制度是中国共产党领导人民建立的由人民当家作主的根本政治制度，同时也是党领导和支持人民当家作主的政治制度。“文化大革命”期间，人民代表大会制度遭到严重破坏。党的十一届三中全会拨乱反正，开始恢复重建人民代表大会。“八二宪法”对国家的政权组织制度作了一些重要的改革。根据“八二宪法”的规定，从1984年开始，县乡人大认真贯彻实施“八二宪法”和地方组织法，依法定期召开人民代表大会会议，听取和审查本级人民政府工作报告，县级人大还要听取和审查本级人大常委会和人民法院、人民检察院的工作报告，审查批准计划和预算及执行情况，并作出相应决定，换届和届中调整时及时依法选举本级国家机关领导人员。这一时期，县乡人大围绕党在新时期的总目标总任务，边学习、边探索、边实践，逐步建立起正常的工作秩序，保证了宪法法律和党的路线方针政策以及四个现代化建设的顺利实施，为推进基层民主法制和县乡人大组织制度建设奠定了重要基础。

（四）县级人大设立常务委员会

1979年7月，五届全国人大二次会议通过的关于修正宪法若干规定的决议规定：“县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，它是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，它的组织和职权由法律规定。”1979年重新修订颁布的地方组织法规定了地方人大常委会11项职权（1995年修改增加为14项）。除领导和主持本级人大代表选举、召集本级人大会议、补选上一级人大出缺代表和撤换个别代表外，其他各项职权可以概括为决定本行政区域内重大事项、任免国家机关工作人员、监督同级政府和“法检”两院的工作等3项。地方人大设立常委会，改变了过去人民委员会履行权力机关的常设机关和执行机关双重职能的做法，从制度上保障了国家机器的健康有序运作。

中共山东省委和山东省人大常委会对县级人大设立常委会工作高度重视，在抓好试点的基础上，推动全面贯彻实施。到1981年底，山东省132个县（市、区）陆续召开人民代表大会会议，建立了人大常委会。县级人大常委会建立后，坚持正常举行会议，积极开展工作，依法行使职权，弥补了过去人大闭会期间工作的断层。为推动地方人大常委会的工作，1984年10月12日至18日，山东省委委托省人大常委会召开了第一次全省市、县（区）人大常委会工作经验交流会，时任省委书记梁步庭在会上作了书面讲话，省人大常委会主任秦和珍、省委副书记李振出席会议并讲话。中共桓台县委、牟平县人民政府和13个市、县（区）人大常委会领导同志介绍了经验。这次会议，对于贯彻落实党中央要求和法律规定，总结经验，找准问题，采取措施，开创山东省各级特别是县级人大常委会工作新局面起到了积极的作用。

二、县乡人大在探索中前进，组织体系和各项制度逐步形成（1986—1994）

1986年以后，全国人大及其常委会先后修改宪法和选举法、地方组织法，将县级人民代表大会每届任期由三年改为五年，并进一步细化规范了酝酿提名国家机关领导人员候选人程序和差额选举规定。1990年1月，中共中央出台了地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定。1990年3月，中国共产党第十三届中央委员会第六次会议作出《关于加强党同人民群众联系的决定》。1992年4月3日，第七届全国人民代表大会第五次会议审议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，以宪法、法律等组成的县乡政权建设法律体系逐步完善。在此期间，以人大工作机构的设立、议事规则和代表法的制定为标志，县乡人大的组织体系不断充实，人大会议制度和代表工作制度逐步建立健全，各项工作步入正轨。

（一）县乡人大组织体系逐步形成

山东省和设区的市人大常委会高度重视县乡人大工作，给予大力支持和具体指导。从七届人大开始，山东省人大常委会、各专门委员会、工作机构就通过建立人大工作联系点、调研座谈等多种途径和形式，了解县乡人大工作情况，研究新情况新问题，采取有效措施，帮助和指导县乡人大依法开展工作。1989年9月，山东省人大常委会举办第一期地方人大工作研讨班，组织县级人大常委会领导同志系统学习中央有关文件精神和宪法法律，研讨人大及其常委会依法行使职权和加强自身建设等问题。此后坚持每年举办一期，已形成制度。1989年1月和1991年1月，山东省人大常委会先后两次召开了全省人大工作经验交流会，学习中共中央关于做好人大工作的一系列指示，研究发挥人大及其常委会职能作用的措施意见，时任省委书记姜春云、省人大常委会主任李振出席会议并讲话。会上，部分县级党委、人大常委会、人民政府负责同志介绍了经验。设区的市和县级人大常委会也陆续建立了邀请县级人大常委会负责人和乡镇人大主席团常务主席列席本级人大常委会会议制度，定期举办县（市、区）、乡镇（街道）人大负责同志学习班，召开经验交流会和现场会等。

县级人大常委会主要坚持做好三个方面的工作：一是建立健全工作机构。依照法律规定，普遍陆续设立了法制、财经、农经、教科文卫等工作委员会和办公室、人事代表室等办事机构。二是充实人员。山东省133个县级人大常委会机关编制定员共3822名，实有人员4473名，平均每县33名左右。三是建立各项规章制度。如人大及其常委会会议制度、主任会议制度和人事任免办法等，对县级人大及其常委会各方面的工作进行了规范。这一时期，各地相继出台了一批规范性文件，县级国家权力机关建设逐步走上制度化、程序化轨道。

乡镇人大对完善自身组织体系进行了积极探索。1984年下半年，济宁市任城区二十里铺镇确定了3名专职人员负责乡镇人大代表的联络工作，随后该区12个乡镇相继设立了人大代表联络室，配备了专职工作人员。山东省人大常委会及时在全省推广任城区的经验。1987年县乡人大换届，在乡镇一级普遍设立人大工作机构，配备了工作人员，负责筹备本级人民代表大会，联系住本地的各级人大代表，为代表开展工作服务等等。1990年县乡人大换届，又探索设立了乡镇人大主席团专职常务主席。山东省2423个乡镇中，有2201个乡镇推举产生了人大主席团专职常务主席，占90.84%；配备乡镇人大工作人员2385名，较好地改变了过去乡镇人大主席团“大会开幕产生、大会闭幕终止”的状况。另外，济南、青岛、淄博、枣庄等市的一些市辖区、不设区的市积极探索在街道设立人大工作联络员，负责本辖区的人大代表联络工作。截至1989年9月，已有104个街道设立了人大工作机构或配备了人大工作联络员，占山东省189个街道总数的55%。

（二）监督工作在探索中加强

党的十一届三中、六中全会公报和决议，党的十二大和十三大报告都对加强人大监督工作提出要求，指明了方向。1982年和1986年全国人大常委会两次修改地方组织法时，也对县乡人大监督工作作了规定。这一时期，县乡人大和县级人大常委会对本级人民政府和“法检”两院的监督，除了严格按照宪法和法律规定听取和审查有关工作报告和计划、预算及执行情况的报告，开展执法检查，组织代表视察等外，还抓住关系“七五”计划完成和“八五”计划贯彻落实的重大问题和人民群众普遍关心的问题，特别是人大及其常委会通过的决议决定的执行情况，以及稳定局势、治理整顿、制止“三乱”（乱摊派、乱收费、乱罚款）、惩治腐败、打击犯罪等，积极探索监督的新形式。济阳、莱西、龙口、招远、寒亭、梁山、东昌府、沾化、曹县等县（市、区）和章丘的明水、淄川的口头、肥城的安驾庄、平邑的地方等乡镇，在山东省乃至全国较早建立起人大代表评议本级政府工作部门及县级政府驻乡镇“双管”单位的工作制度。1988年招远县蚕庄镇根据代表和群众的意见，组织代表评议本级政府及“双管”单位的工作，招远县人大常委会及时把这一做法推广到全县，评议范围也扩展到县驻乡镇“双管”单位和县乡政府职能部门。评议的内容从整治“吃拿卡要”等行业不正之风深化到宪法法律的实施、服务中心工作、经济决策等领域。评议工作由县级人大常委会统一部署，乡镇人大具体组织。在准备阶段，注意确定好被评议单位和参加评议的代表；评议阶段，代表采取听、看、议相结合的办法弄清情况后，对被评议单位提出建议、批评和意见，实行百分考评；总结阶段，对评议单位整改情况进行跟踪检查，增强监督实效。1991年10月，人民日报以《行使监督职能遏制不正之风招远人大代表评议政府部门工作》为题刊登了他们的做法，并加了“必要之举”的短评。对县乡人大组织代表评议政府有关部门的工作，全国人大常委会在工作报告中给予充分肯定。

（三）建立和实行差额选举制度

建立和实行差额选举制度，是我国选举制度的重大改革。1979年重新修订颁布的地方组织法规定，选举县乡国家机关领导人员由本级人大主席团或者代表联合提名，候选人名额一般应多于应选人名额。1986年全国人大常委会修改地方组织法时，对差额选举作了更加明确的规定。县级人大常委会组成人员，正副县（市、区）长、正副乡（镇）长，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人，由本级人大主席团或者10人以上代表联合提名；县乡正职领导人员的候选人数一般应多1人，进行差额选举，如果提名的候选人只有1人，也可以等额选举；副职领导人员的候选人数应比应选人数多1人至3人；人大常委会委员的候选人数应比应选人数多1/10至1/5，进行差额选举；如果提名的候选人超过上述差额，由主席团将全部候选人名单提交全体代表酝酿、讨论，根据较多数代表的意见，确定正式候选人名单。为了贯彻这些法律规定，1986年12月24日山东省第六届人大常委会第二十三次会议作出《关于贯彻全国人大常委会关于修改选举法和地方组织法两个决定的决议》。各地认真贯彻实施法律的规定和省人大常委会的决议，建立和实行了差额选举制度。

1993年县乡人大换届选举中，山东省有3627万选民踊跃参加了提名推荐活动，各政党、各人民团体和选民联名依法推荐代表候选人81.3万名，是应选代表的3.82倍。经过充分酝酿协商，最后确定正式代表候选人34.6万名，5521万选民参加了投票选举，从中选出21.2万名县乡人大代表，选民参选率达到94.5%。县乡领导班子选举也贯彻了差额选举原则，各级党委在相当大的范围内进行了自下而上、自上而下的民主评议和民主推荐，对拟推荐的人选逐一考察遴选确定，并按照法律规定的程序和要求向县乡人大主席团提交推荐书。大会临时党组织积极向代表宣传党的干部政策和领导班子建设的要求，讲清楚党委人事安排的意图，大会主席团提名的候选人普遍得到代表的支持和拥护，当选率达到99.5%。

（四）代表工作制度逐步建立

为保证各级人大代表依法行使代表职权，履行代表义务，发挥代表作用，1993年9月28日，根据新制定的代表法，山东省第八届人大常委会第三次会议审议通过了《山东省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》。这部法律和我省地方性法规总结各地开展代表工作积累的成熟经验和做法，对人大代表的性质、地位、权利、义务、工作方式，对代表在本级人大会议期间的工作和闭会期间的活动，包括组成代表小组开展活动、视察、执行职务保障、议案和建议提出及办理、发言和表决等，都作了具体规定，以国家法律和地方性法规形式系统地规范和保障了代表执行代表职务。代表法和实施代表法办法的制定和施行，推动了山东省县乡人大代表工作的规范化、制度化，使代表工作走上了有法可依的轨道。此后，山东省人大常委会连续10年组织进行了代表法实施情况的检查，县乡人大也结合实际建立健全相关的代表工作制度，并在实践中不断积极探索，推动了代表工作的创新发展。

三、县乡人大各项工作不断推进，执法检查、工作评议和述职评议等普遍开展（1995—2003）

1995年2月，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过了关于修改选举法、地方组织法的决定，规范了县乡人大代表名额和县级人大常委会组成人员名额；规定乡镇人大设主席、副主席，负责本级人大闭会期间日常工作。1997年9月，中国共产党第十五次全国代表大会确立了依法治国基本方略，将建设社会主义法治国家确定为社会主义现代化建设的重要目标。贯彻实施依法治国基本方略，以人大及其常委会执法检查、工作评议和述职评议、个案监督的广泛开展为标志，县乡人大和县级人大常委会在行使监督、选举任免职权和代表工作方面进行了不断探索，推动了人大工作的发展。

（一）规范代表和常委会组成人员名额

1979年重新修订颁布的选举法、地方组织法，规定了县乡人大代表和县级人大常委会组成人员名额确定的原则，便于召集会议、讨论和决定问题。由于在实际工作中掌握尺度不一，执行不够严格，有些地方增加了代表名额，甚至出现了增加过多的情况。1986年中共中央办公厅印发了《地方各级人大代表名额方案》（中办发[1986]37号）。1987年、1990年、1993年三次县乡人大换届选举，都按照这一文件贯彻执行，代表名额逐年增加和逐届膨胀的情况得到了遏制。1995年8月16日，根据全国人大常委会新修改的选举法，结合山东省的实际情况，山东省第八届人大常委会第十七次会议审议通过了《关于修改〈山东省县乡人民代表大会选举实施细则〉的决定》，规定“不设区的市、市辖区、县的代表名额基数为120名，每5000人可以增加一名代表”；“乡、民族乡、镇的代表名额基数为40名，每1500人可以增加一名代表”。并规定了县乡代表总名额的上限，总人口按常住户口人口数为依据，聚居的少数民族多或者人口居住分散的县乡可以另加5%；县级人大代表名额由省级人大常委会依法确定，乡镇人大代表名额由县级人大常委会依法确定。代表名额经确定后，除行政区划变动或者重大工程建设等原因造成人口较大变动的外，不再变动。

1996年山东省乡镇人大换届，县级人大常委会依法确定新一届乡镇人大代表名额共142114名，比上一届减少18.8%，通过投票由选民直接选出乡镇人大代表140844名，占应选名额的99.1%。1998年山东省县级人大换届，根据全国人大新修改的选举法、地方组织法关于代表名额按“基数加人口数”办法确定，县级人大常委会组成人员名额适当增加并界定人口较多上限的精神，山东省人大常委会依法确定新一届县级人大代表名额共34382名，比上一届减少10.9%，通过投票由选民直接选出县级人大代表33911名，占应选名额的99.7%；确定新一届县级人大常委会组成人员名额共2947名，比上一届增加5.5%，在换届的县级人民代表大会会议上依法选出常委会组成人员2807名，占应选名额的99.04%。自此，山东省县乡两级国家权力机关组成人员的名额纳入了规范化、法制化轨道。1999年到2003年间，山东省又先后进行了两次乡镇人大换届选举和一次县级人大换届选举，有关人大代表及常委会组成人员名额的确定都坚持了上述原则，依法规范进行。

（二）规范拓展乡镇人大工作

1995年前，地方组织法对乡镇人大主席、副主席的设置和工作没有作出规定。1995年全国人大常委会修改地方组织法时，增加了设乡镇人大主席、副主席的规定。在总结乡镇人大实践经验和学习外省经验的基础上，1995年6月14日，山东省第八届人大常委会第十五次会议审议通过了《山东省乡镇人民代表大会工作若干规定》。这部地方性法规从山东省实际出发，对乡镇人大的性质、地位、作用、职权，大会审议和审查批准的议题，大会主席团组成与筹备会议职责，乡镇人大主席、副主席的设置、产生及闭会期间的工作，都作了具体规定，成为山东省乡镇人大依法开展工作的重要依据。1996年山东省乡镇换届的人民代表大会会期一般安排2至3天，依法讨论决定本乡镇“九五”期间经济、文化事业和公共事业的建设计划及2010年远景发展规划，审查批准了本级财政预算和预算执行情况的工作报告等，有许多乡镇还听取了本级财政预算外资金管理使用情况的报告，审议决定了乡镇统筹费的提取和使用方案等。代表们还围绕农村经济和各项事业的发展提出议案和建议48672件，依法选出乡镇人大主席2317名、副主席2390名，对加强基层政权建设，推动农村经济社会发展发挥了重要作用。各地认真贯彻实施地方组织法和山东省的若干规定，乡镇人大各方面的工作都有新进展，但是乡镇人大工作发展还不平衡。有的地方重视不够，指导不力；乡镇人民代表大会会期短、质量不高；闭会期间代表开展活动少，代表作用没能很好发挥；代表活动经费、无固定收入的代表误工补贴落实不到位，等等。1996年9月2日至4日，山东省人大常委会首次在茌平县召开全省乡镇人大工作座谈会，总结交流工作经验，分析存在的问题，深入研讨新形势下做好乡镇人大工作的思路和措施。2000年8月29日至31日，山东省人大常委会召开全省乡镇人大工作会议，时任省人大常委会主任赵志浩、省委副书记陈建国出席会议并讲话，对加强乡镇人大工作提出了新要求。会上，34个单位介绍了做好乡镇人大工作的经验。市、县两级人大常委会重视加强乡镇人大基础建设。抓好乡镇人大干部队伍的培养，每年组织乡镇人大主席集中学习培训，邀请乡镇人大主席、副主席列席县级人大常委会会议，参加常委会组织的专题调研、执法检查等，指导乡镇建立人大主席团、人大主席和副主席、人大办公室等工作职责，建立代表活动记录、代表事迹登记、代表来访登记、代表建议登记等“四簿”，制定学习、会议、视察、调研、评议等多项工作制度，设立并完善人大办公室、代表活动室、乡镇人大档案资料的“两室一档”，做到工作职责、制度上墙，乡镇人大阵地建设取得明显成效。

（三）监督工作不断加强

这一时期，县乡人大按照党的十五大精神要求，进一步拓宽民主渠道，扩大群众有序参与程度，在监督工作中探索出一些行之有效的新路子。主要有：一是视察和执法检查工作，坚持每年集中组织1至2次。二是听取和审议工作报告，将预算外资金管理使用情况、乡镇统筹费的提取和使用方案纳入乡镇人民代表大会会议议题，依法认真审议，作出决议决定。三是代表评议工作，制定了组织代表评议办法，评议范围由县级政府驻乡镇的“双管”单位扩展到市县乡三级政府及其职能部门和法院、检察院，评议规模由过去乡镇单独组织拓展为县乡两级联动或者市县乡三级联动。四是述职评议工作规范为三个步骤：评议前，组织调查组，深入调研形成调查报告；评议时，坚持实事求是的原则，用宪法和法律法规检查、衡量和评价每位述职人员履行职责的情况，提出评议意见；评议后，述职人员根据评议意见制定措施进行整改，向常委会提交整改情况的报告。五是个案监督工作。1999年6月山东省人大常委会颁布了《山东省司法人员违法办案责任追究条例》，强化对司法活动和个别案件的有效监督。山东省市县两级人大常委会迅速开展个案监督工作，在对申诉、控告案件进行审查、筛选基础上，2000年共对212件个案实施了监督，督促有关司法机关自查、自纠错案66件。通过这些新路子，围绕依法行政、公正司法，把法律监督、工作监督和对“人”的监督结合起来，突出人大监督的特点，使监督工作更富有实效。

（四）人事任免工作制度化、规范化

县级人大常委会坚持党管干部与人大依法行使人事任免权的有机统一，不断丰富依法任免工作的内涵。主要有：根据有关法律规定，结合本地实际，进一步补充和完善常委会人事任免办法，严格提请、审议、表决、公布的法定程序，任免仪式做到庄严、隆重。任前进行法律知识考试、任后举行颁发任命书仪式，增强被任命人员的人大意识、公仆意识、法律意识和责任意识，增强他们学法和依法办事的自觉性；普遍开展任前供职、述职评议等工作，加强对被任命人员的监督，提高他们依法行政、公正司法和勤政廉政的自觉性。

（五）闭会期间代表活动更加活跃

代表小组建设更加制度化。各地在上世纪八十年代末建立代表小组会议制度、学习制度、联系选民制度、视察调研制度的基础上，按照有活动场所、有活动制度、有活动计划、有活动档案“四有”标准建立代表小组活动阵地，将代表小组活动的原则、内容、制度和召集人职责、人大代表职责等制度上墙。

代表作用进一步发挥。各地围绕群众普遍关心的热点、难点问题，组织代表开展视察、检查和评议有关部门工作等活动，有力地促进了宪法法律法规和党的路线方针政策的贯彻落实及政府转变作风、改进工作。通过开展代表活动周、代表接待日、代表建功立业、评选优秀代表等活动，代表更多了解民情、反映民意、集中民智，发挥好桥梁纽带作用，有效促进了当地经济发展和社会稳定。

积极探索人大代表接受监督和密切联系群众的新形式。坊子、汶上、曹县、莒县、城阳、广饶、滕州等县（市、区）和肥城的安驾庄、章丘的枣园、平邑的武台、潍城的南关、芝罘的东山等乡镇（街道），在山东省较早建立起人大代表向选民汇报履职情况制度。滕州市的做法是，市人大常委会组成人员和乡镇人大主席、副主席分别召集选区内的选民代表、村两委成员、生产小组长参加，听取代表述职报告，对代表履职情况按好、中、差进行测评。1998至1999两年间，滕州市的市乡两级人大代表共联系选民48600多人次，收集选民建议9700多条，代表建议办复满意率达到97%以上。章丘市制定了人大常委会组成人员固定联系代表、代表联系选民的规定，每年第四季度结合会前视察，集中组织代表向选民汇报履行代表职务情况，履职汇报分为学习、联系选民、述职、整改四个阶段。通过履职汇报，进一步密切了代表同人民群众的联系，强化了选民对代表的监督，提高了代表履职的积极性。

四、县乡人大工作不断完善，有效行使各项职权（2004—2011）

2004年3月，第十届全国人民代表大会第二次会议审议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将乡镇人民代表大会每届任期由三年改为五年，全国五级人民代表大会的任期相同。2005年5月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（以下简称中央9号文件）。2006年8月，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。全国人大及其常委会又先后修改了选举法、代表法，实行县乡人大同步换届和城乡按相同人口比例选举人大代表，明确人大代表闭会期间的工作等，进一步推动地方国家权力机关工作和建设的发展完善。

（一）代表工作制度进一步完善

为深入贯彻中央9号文件，2005年8月，山东省委专门研究印发了《关于进一步加强人大工作的意见》。2005年9月2日至3日，山东省委召开全省人大工作会议，时任省委书记、省人大常委会主任张高丽出席会议并讲话。2006年6月，山东省人大常委会召开全省人大代表工作会议，对扎实推进人大代表工作提出了明确要求。2006年12月，山东省人大常委会又在德州市召开全省人大代表小组建设现场观摩会，推广德州市加强各级代表小组建设的经验。2009年8月，山东省人大常委会在临沂市召开全省人大代表工作经验交流会，全面总结各级人大做好代表工作的经验，对进一步做好新形势下的人大代表工作进行部署。

这一时期，山东省县乡人大始终把抓好代表小组建设作为代表工作的重点，有针对性地解决好代表工作制度建设不够完善、服务代表的各项措施不到位等问题。按照“四有”标准（有阵地、有制度、有计划、有档案）搭建活动平台，帮助代表小组建立了学习制度、活动制度、视察制度、请假制度，并在代表议案、建议办理等方面形成系列配套制度，具体指导代表小组不断完善活动规程，创新活动形式和内容，普遍开展形式多样、各具特色的代表履职学习、专题调研、代表接待日、代表主题实践等活动；创建并深化了常委会组成人员和乡镇人大主席、副主席分工联系代表、代表联系选民的“双联”制度，为代表执行职务、联系群众、开展活动提供服务保障，提高了代表工作的整体水平。各地还普遍建立完善了代表向选民述职等工作制度，开展了评选“办理代表建议先进单位”“先进代表小组”和“优秀人大代表”等活动，促进了广大选民对代表的了解、信任和支持，增强了代表履职的责任意识和使命感。2004年至2006年间，德州市共有9687名市县乡三级人大代表向原选区和原选举单位进行了述职，占代表总数的93.8%。其中，乡镇人大代表全部进行了述职，市县两级代表述职面分别达到71.3%和82.9%。

（二）监督工作不断强化

监督法出台前，山东省县乡人大和县级人大常委会坚持不断探索新形式，努力行使好监督职权。监督法出台后，坚持围绕中心、突出重点、讲求实效，相应制定和完善了专项工作汇报、执法检查、专题调研、审议意见办理等规定和办法，进一步规范监督工作，增强针对性和实效性。一是提高监督的“精度”，精选议题，重点抓住影响本行政区经济社会发展，特别是与人民生产生活密切相关的现实问题。二是增强监督的“硬度”，向社会公开人大监督的内容、方式和过程，县乡联动扩大监督的覆盖面，把监督“事”和监督“人”结合起来，变软为硬。三是加大监督的“力度”，运用各种法定的监督方式，从监督事项的调查、审议、决定、落实等各个环节形成一套完整、规范的操作规程。许多县乡对代表建议的办理，采取“手把手”交办、“面对面”督办、“背靠背”考核等有效措施，形成了受理、承办、监督、考核环环相扣的运作机制。

（三）实行县乡人大同步换届，城乡按相同人口比例选举人大代表

为协调好县乡两级政权的换届选举工作，依照全国人大及其常委会新修改的宪法和选举法，2005年和2011年，山东省人大常委会先后两次修改选举实施细则，进一步细化和完善了县乡直接选举工作的程序和规则。一是改变了县乡人大任期不一致的状况，将乡镇人大每届任期由三年调整为五年，作出了《山东省县乡人民代表大会代表选举时间的决定》，实行县乡两级人大代表同步换届。二是改变县级城乡按1∶4人口比例选举人大代表的规定，实行城乡按相同人口比例分配代表名额、选举人大代表，这是实现选举权平等的一大历史性进步。三是实行了选举委员会成员回避制度，“选举委员会成员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务”，体现了选举的公平、公正原则。四是增加了“选举委员会可以根据选民的要求，通过召开见面会或者其他形式，组织候选人与选民见面、回答选民问题”的规定。五是规定选举时应当设有秘密写票处，并对投票站、流动票箱的设立和选举大会的召开作了进一步规范。

2007年山东省县乡两级同步换届。2011年换届时首次实行城乡按相同人口比例选举人大代表、选举委员会成员回避制度，选举产生新一届县乡两级人大代表124388名，其中，县级人大代表35224名，乡级人大代表89164名。新当选的县乡两级人大代表符合法律规定的条件，结构进一步优化，基层代表特别是一线工人、农民和专业技术人员代表所占比例上升，妇女代表比例比上届提高，党政干部代表比上届有所降低，少数民族、归侨代表依法得到保证，实现了党中央和全国人大关于代表结构“两升一降一保证”的要求。

（四）组织和机构建设进一步充实健全

县级人大常委会和乡镇人大组织建设不断加强，组织机构进一步健全。2011年结合县乡人大换届，县级人民代表大会选举产生人大常委会组成人员共3658名，其中专职占46.09%；常委会设立主任会议，主任会议成员838名，常委会主任由同级党委书记兼任的占74.45%，专职占25.55%。乡镇人民代表大会推选主席团成员共13200多名，选举产生人大主席1204名，其中专职的占51.83%，同级党委书记兼任的占48.17%。县级人大常委会设立人事代表、财政经济、内务司法、教育科学文化卫生、农业与农村等工作委员会和办公室等办事机构共943个，机关编制3148名，为开好人代会、常委会会议、主任会议“三会”和人大代表、常委会组成人员依法履行职责提供了服务保障。

乡镇、街道人大工作机构建设在发展进程中有波折，在2001年县乡机构改革中，乡镇、街道党政机构合并设置综合性办公室，人大工作机构随之撤销。贯彻中央9号文件后，又逐渐恢复并有新的发展。截止到2012年5月，乡镇、街道设立人大办公室和代表服务机构共1611个，其中乡镇人大设立办公室1021个，占乡镇总数的84.80%，配备专职工作人员815名；街道设立专门人大代表服务机构527个，占街道总数的86.68%，配备人大工作人员817名，专职的占49.45%。为进一步加强乡镇、街道人大工作，2009年菏泽市委专门下发文件，由市县党委组织部、编办、人大常委会工作机构等部门牵头，落实乡镇、街道人大工作机构的人员编制、办公场所等。通过这些工作，菏泽市乡镇人大专职主席、副主席占比达到了100%，每个乡镇都配备1至2名人大工作人员，绝大多数街道设立了人大工作机构。

五、县乡人大与时俱进，不断提高工作水平（2012年至今）

2011年山东省县乡人大换届后，迎来了“八二宪法”公布施行30周年和人民代表大会制度建立60周年。2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上作了重要讲话。2014年9月5日，习近平总书记又在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，在新的历史起点上坚持和完善人民代表大会制度。2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。2015年6月22日，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（以下称中央18号文件）。2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了《关于实行宪法宣誓制度的决定》。2015年8月29日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过了《关于修改地方组织法、选举法、代表法的决定》。2017年10月18日，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会报告中指出，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。山东省县乡人大工作和建设进入了一个新的历史发展阶段。

（一）加强党对人大工作的领导

山东省各级党委始终坚持把加强县乡人大工作和建设作为坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，作为巩固党的执政基础、加强基层国家政权建设的重要举措。2015年10月24日，根据中央18号文件和全国人大常委会办公厅加强县乡人大工作和建设座谈会精神，针对山东省县乡人大工作和建设中存在的一些问题，山东省委制定出台了《关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》（以下简称山东省委17号文件）。明确规定：⑴县级人大常委会主任和乡镇人大主席实行专职配备，党委书记不再兼任同级人大常委会主任或人大主席。⑵县级人大可以设立法制（内务司法）、财政经济、教科文卫、城建环保、农业农村等专门委员会，县级人大常委会原设立的部分工作机构对应作为专门委员会的办事机构。⑶适当增加县级人大常委会组成人员数量，一般为25至35人，人口超过100万的县，名额不超过45人。⑷探索建立常委会组成人员专职化制度，优化常委会、专门委员会组成人员知识和年龄结构，增加经济、法律、社会管理等方面知识层次较高、年富力强的人员数量，逐步将专职组成人员比例提高到60%以上。⑸乡镇人民代表大会会议一般每年举行2次，乡镇人大主席团会议一般每季举行1次；闭会期间，乡镇人大主席团或者人大主席、副主席，可以组织代表听取审议同级政府专项工作报告，对法律法规实施情况进行检查，联系和组织代表开展活动，听取和反映代表、群众的意见建议。⑹县级人大常委会可以在街道和由县（市、区）管理、具有行政管辖职能的省级及以上开发区设立工作委员会或者相关机构，配备专职主任或副主任，并明确专职工作人员，作为派出机构，协助县级人大常委会开展监督、选举、组织代表活动等项工作。至此，山东省县乡人大和县级人大常委会机关在机构设置、名称、职责等方面实现了统一规范。为了贯彻落实中央18号文件和山东省委17号文件，2015年11月9日至10日，以山东省委名义，山东省人大常委会首次召开全省县乡人大工作座谈会，各设区的市市委书记、市人大常委会第一副主任、秘书长，137个县（市、区）和部分乡镇党委书记，县乡人大负责同志，共410余人参加会议。时任省委书记、省人大常委会主任姜异康出席会议并讲话，对加强山东省县乡人大工作和建设作出全面部署，提出要求。会上，12个市、县、乡人大负责同志作了典型发言。2018年7月17日至19日，山东省人大常委会换届后首次举办全省人大工作座谈会暨市县人大常委会主任学习班，传达学习中央领导同志讲话精神和山东省委部署要求，研究做好新时代人大工作的措施，省委书记、省人大常委会主任刘家义主持座谈并讲话，省人大常委会党组书记、副主任于晓明主持开班式并作动员讲话。

（二）实施宪法宣誓制度

党的十八届四中全会提出：“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”2015年7月全国人大常委会作出《关于实行宪法宣誓制度的决定》。2015年12月3日，根据党的十八届四中全会精神和全国人大常委会决定，山东省第十二届人大常委会第十七次会议审议通过了《山东省实施宪法宣誓制度办法》，以地方立法的形式明确了山东省宪法宣誓的适用范围、誓词内容、组织形式、基本规程等。各地各级也制定了相应的实施细则。自2016年1月1日开始，山东省和17个设区的市、137个县（市、区）、1204个乡镇人民代表大会及县级以上人大常委会，对选举或者决定任命的国家工作人员实行宪法宣誓。

（三）乡镇、街道人大工作进一步强化

2015年8月全国人大常委会修改的地方组织法，增加了乡镇人大主席团闭会期间的职权和活动方式，县级人大常委会可以在街道设立派出机构，街道人大工作机构职责等一些新规定。2015年12月3日，山东省第十二届人大常委会第十七次会议审议通过了关于修改《选举实施细则》《实施代表法办法》和《乡镇人大工作若干规定》的决定。这些法律和地方性法规的修改完善，从法律上、制度上解决了县乡人大依法履职、发挥作用中的突出问题，标志着山东省县乡人大工作和建设更加制度化、规范化。

市县两级人大常委会把乡镇、街道人大工作纳入年度工作计划，加强人员培训，强化工作指导，组织学习、交流经验，邀请乡镇、街道人大工作机构负责同志参加县级人大常委会召开的各类工作会议；开展代表视察、调研、执法检查，做到上下互动，形成合力。许多县级人大常委会还统一规范乡镇人大会议程序，指导制定或修订了乡镇人大工作规范等制度，对乡镇人大会议时间、议程、程序等作出规定。乡镇人代会每年上下半年各举行1次，会期不少于一天，有选举事项时不少于两天。各地还积极探索闭会期间工作的常态化，乡镇、街道进一步健全主席团会议职责，人大主席、主任职责，代表视察和调研、代表建议办理、接待群众来信来访、联系代表和走访选民、代表小组活动等制度，乡镇、街道建立“代表活动室”，行政村、社区和有关企业建立“代表之家”等。这些工作和活动载体的建立，为乡镇、街道人大工作搭建起平台，实现辖区内村居、单位全覆盖。

（四）人大常委会依法履职水平进一步提高

增加常委会组成人员名额和提高专职化比例。2016年7月，山东省十二届人大常委会第二十二次会议审议通过了《山东省县（市、区）新一届人大代表及常委会组成人员名额的决定》，平均每个县（市、区）比上届增加常委会组成人员8名左右。2017年山东省县乡人大换届，各地按照法律规定普遍配强选足了常委会组成人员和乡镇人大主席、副主席。通过换届，山东省137个县（市、区）中，有136个实现了人大常委会主任专职化；共选举产生常委会组成人员4638名，其中专职委员1994名，组成人员专职化比例达到52.12%。山东省1180个乡镇共选举产生乡镇人大主席1178名，其中专职人大主席1167名，专职化比例达到99.07%，许多地方还配备了专职副主席和专职工作人员。

陆续设立专门委员会，加强组织机构建设。根据新修改的地方组织法，2016年初召开的县级人民代表大会上，部分县（市、区）人大设立了数量不等的专门委员会，如法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、农业农村委员会，有的还设立了城乡建设与环境保护委员会，协助县级人大及其常委会行使职权。2017年换届的县级人民代表大会会议上，山东省137个县（市、区）有116个依法设立了人大专门委员会，通过了专门委员会成员人选。同时，县级人大常委会还设置了人代工委、预算工委等工作委员会和办公室、研究室、信访室等工作机构，充实人员编制。

进一步修订完善各项制度。普遍制定或修订了常委会会议和主任会议议事规则、常委会组成人员守则等制度，部分县级人大常委会先后制定了《计划预算审批或者审查监督工作程序》《听取和审议专项工作报告程序》《专题询问工作程序》《联系乡镇街道人大工作办法》等制度，做到以规制行、照章办事、依法履职。

监督更加注重实效。县乡人大在行使监督职权时，综合运用多种法定监督方式，把工作监督与法律监督结合起来，把初次监督与跟踪监督结合起来，把听取专项工作报告与执法检查、视察、专题询问等结合起来，把推动自行整改与依法纠正工作中的问题结合起来，不断增强人大监督实效。淄博、枣庄、东营、德州、滨州、菏泽等市的一些县级人大常委会出台了《审议意见办理报告票决办法》，在听取审议专项工作报告时，结合开展专项工作评议和满意度测评，实行票决制，对于依法督促政府和“法检”两院加强和改进工作起到了积极推动作用。

规范人事任免程序。如任前纪检机关提供廉政证明、法律知识考试、任职承诺、颁发任命书、宪法宣誓、任期内评议任命干部和政府部门工作等得到进一步完善，保障人大常委会组成人员的知情权、表决权，保证党委推荐的干部通过法定程序成为地方国家机关工作人员，推动了党委决策部署的落实。

（五）代表履职服务保障工作上水平

为贯彻实施新修改的代表法，总结贯彻落实中央9号文件精神的实践经验，2013年11月29日，山东省十二届人大常委会第五次会议审议通过了修改《实施代表法办法》的决定，进一步明确代表的权利和义务，增加了代表不脱离各自的生产和工作，代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务的规定；进一步细化代表履职规范，完善了代表在闭会期间的活动方式和内容；进一步加强对代表执行职务的保障，加大了对代表人身自由的特殊保护和对代表履职的服务、保障；进一步强化对代表的监督，增加了代表接受原选区选民或者原选举单位监督的内容。

这一时期，县乡人大不断创新代表履职载体，搭建代表履职服务网络平台，建立代表民情联络站点、代表履职档案、工作台账、信息交流、督办考核等工作制度，县级设立“双联”活动办公室，乡级设立人大代表民情联络站，村居、社区设立人大代表联络点，按照有办公场所、有办公设施、有工作制度、有活动经费“四有”和统一建设、统一管理、统一接待时间“三统一”标准进行规范化管理。继续推进代表小组建设，丰富代表小组活动内容，每年都集中举办多期代表履职学习班、代表专题学习班、代表小组召集人学习班，普遍开展了以代表建功立业为主题的各种代表活动，通过组织代表参加“代表接待日”、代表小组视察调研、代表向原选区选民述职等，发挥代表在了解民情、反映民意、集中民智方面的优势作用，搭建起党和政府密切联系人民群众的桥梁和纽带。县乡人大还建立健全代表建议交办督办等工作机制，实行年初交办、年中督办、现场答复、年终审议、代表票决“五措并举”，做到建议内容、承办单位、责任人员、办理情况、代表评价、票决结果“六公开”，推动了建议办理由答复型向落实型转变。