财政资金统筹使用的困境及路径选择

在经济延续稳中向好态势、财政收支执行超前完成任务的背景下，“聚焦减税降费，积极财政政策要更加积极”的目标在国务院常务会议上被提出，减费降税、保持支出强度以及微调财政政策等，成为实现财政政策更加积极的主要措施。如何在当前各种不确定因素增多的情况下实现更加积极的财政政策，以免发生财政风险进而引起系统性整体风险，需要解决一系列结构性问题，为不确定性注入确定性。为此，多举措加快预算执行进度、提高财政支出效率至关重要。

从实践中可知，当前财政资金使用效益仍然不高，资金沉淀问题依旧突出，尤其是在财政政策重点发力的领域。本文从财政资金统筹现状出发，分析资金统筹使用过程中存在的困境，进而提出相应的路径选择，为构建资金统筹使用长效机制提供依据，以期为实现更加积极的财政政策提供保障。

财政资金统筹现状

通过对国家审计署公布的2016年第一季度至2017年第四季度“国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果”进行整理可以看出，截至2017年第三季度，出现由于未支出形成违规存量资金的省份在减少，仅包括吉林、上海、江西、河南、湖南、广西、四川7个省市，说明各省市在国家重大政策措施落实的过程中加强了对财政支出的管理，加大了统筹财政资金的力度；但到2017年第四季度，存在违规存量资金的省份突然增加，达到14个。

另一方面来说，从2013年李克强在国务院会议上指出要进一步开展财政存量资金的盘活，将财政存量资金统筹用于国家急需发展的地方开始，财政资金统筹使用这一改革目标就得到了极大的关注。到2015年6月，《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》出台，详细地对资金统筹使用进行安排。这些文件涉及资金统筹使用过程中的方方面面，违规存量资金理应减少甚至消除，但数据显示，在不同年份中，仍然存在大量违规存量资金，尤其是江西、四川等省，分别在不同年份的不同季度，甚至每个季度都出现大量违规存量资金的情况，财政资金统筹效果可见一斑。

财政资金统筹使用的困境

财政资金统筹使用效果主要受现有财政支出格局制约，使得资金无法形成有效流动。财政资金统筹使用就是打破现有各主体间的利益格局，重新分配使用，形成符合发展需要的新模式，因此在统筹过程中会存在相应的阻碍。

（一）财政资金使用中的多元利益主体：资金流动的桎梏

在对资金进行具体分配使用时，不同利益主体的相互作用和相互影响会存在不同利益关系。

第一种：根据整体和个体的差异性可知利益主体的共同目标和个体特殊要求具有较大差异，进而涉及的利益矛盾为特殊利益与共同利益间的矛盾。从共同利益出发，在财政资金统筹过程中，资金有效使用和财政可持续发展是全社会的共同目标。在具体实践中，无论是地区间还是部门间都存在差异性，这种差异会形成各具特色的特殊利益诉求。当全社会共同利益与特殊利益、特殊利益之间等发生冲突时，各主体倾向于选择各自特殊利益的实现，最终形成的结果与共同利益预期存在偏差。

第二种：从利益形成的周期来划分，主体间存在长远利益和眼前利益的选择。从长远利益出发，中央政府或上级部门作为政策制定者，倾向于建立财政资金统筹使用的长效机制以实现资金长期有效地被使用，但长效机制的建立需要在大量实践中不断修改和完善；从眼前利益来看，下级政府或部门代表的政策落实者，对当前格局中获益的守护动机大于需要更长周期才能见效的长远利益的获取，为此，缺乏财政资金统筹使用的动机和动力。

第三种：对于已获利主体来说，任何政策的变动都将改变既得利益的确定性和未得利益的未知性。因此，在资金统筹使用的改革中，无论是思想上还是行为上，各级政府或部门都不愿意失去已有的权利，会选择消极对待统筹工作的展开。

在打破现有财政支出格局对财政资金进行统筹使用过程中，将涉及人、财、物的重新分配，需要站在国家整体利益、长远利益的立场上对财政资源分配进行重新考量。在现有格局下，各主体受特殊利益、眼前利益和既得利益的影响，尤其受未得利益的不确定性影响使得现有支出格局难以被打破，进而无法有效改变资金“沉淀”的结果。

（二）财政资金使用中的利益主体博弈：打破固化的困境

根据经济人假设，所有人的行为都是个人的理性选择过程。对于一个集体或者社会而言，如果每个成员都作为独立的个体进行理性决策，那么整体利益目标就难以实现。从政府内部来说，财政支出决策是由多个具有各自特点的行为特征和效用函数并按照特定组织规则运行的决策主体的集合，包括了中央和地方政府、政府各职能部门、不同发展现状的地区政府等；从整体社会来说，财政支出决策和使用是各机构、组织博弈结果，由于目标的不一致性，各方都在操作过程中争取利益进而对支出改革和路径施加不同的力量，最终结果是形成了现有的支出格局，且难以统筹。

（三）财政资金使用中的政府行为惯性：利益藩篱的路径依赖

政府主导作用的发挥是加强社会公共物品或服务的有效提供，但并不意味着在政府、市场和社会的关系中，政府处于垄断地位。与此相反，为处理好政府与市场、政府与社会的关系，政府应真正发挥作为服务型政府、法制型政府和效能型政府的职能，突出其公共服务和社会服务意识，辅之以法律法规等规范性文件，以实现三者的良性互动和优势互补。但从现有的政府管理格局中可以看出，“越位”“缺位”“错位”等现象仍然严重，造成政府事权庞杂、交叉管理、公共服务提供不足等问题。

（四）财政资金使用中的制度冲突和失衡：改革的制度成本

从根本上解决资金使用效率不高、资金难以统筹的问题，必然需要对现有体制机制的重新思考。这一过程中相应会产生一定的成本，包括了制度的摩擦成本、新制度的机会成本和安排成本等。

第一，对于制度的摩擦成本来说，是由旧制度受益方与新制度受益方之间的摩擦、旧制度的政策安排与新制度的政策安排之间的摩擦产生的。在对现有支出格局进行统筹使用时，新制度的形成并不是一蹴而就的，而是需要经历一个与旧制度转换的阶段，这就产生了旧制度与新制度间的摩擦成本。另一方面，在旧制度中受益的主体与在新制度中受益的主体存在不对等性，甚至会出现旧制度中受益主体在新制度中成为利益损失主体，需要与之匹配的补偿支出，即调整摩擦成本。第二，对于新制度的机会成本来说，任何制度的选择都存在着一定的机会成本，选择某一改革措施后，政府必然承担着未实施其他措施和继续实施原有措施等引起的机会成本。第三，对于新制度的安排成本来说，由于新制度是对原有制度的更改，必然会打破原有制度下的条件假设。因此，当原有支出格局不存在或者被打破时混乱不可避免地会出现，这时需要针对新制度实施条件、配套措施、监督方案等因素进行重新考虑，此时产生的成本构成了新制度的安排成本。

统筹财政资金的路径选择

在财政收支矛盾仍然突出的前提下，构建财政资金统筹使用的长效机制，应从顶层设计出发，培育全局意识的价值导向，实现多元共治的统筹机制，并配以全面实施预算绩效管理的内部管理模式和强化人民代表大会监督的外部监督措施等，实现资金的有效统筹。

（一）培育具有全局意识的价值导向

财政支出是资金使用主体的利益格局体现，对原有支出制度的改革必然导致权力的此消彼长，各部门应站在全局视角下，培育具有全局意识的价值导向。具体包括：第一，确立体现公共利益核心价值的财政支出目标。从财政支出视角来看，应确立以提高财政支出效益为核心目标的财政支出管理改革，即通过改变以往不科学、不合理的支出模式，达到资源和生产要素的自由流动和优化配置，打破政府间、部门间、区域间的隔阂，从国家整体利益出发，充分利用有限的财政资源，保障可持续发展。第二，建立体现公共利益核心价值的动力机制。衡量财政支出效益的重要指标之一是公共利益的实现，而公共利益的实现需要配以价值动力机制的有效运转。因此，通过以公开透明的项目管理为依托，加强主体间互动，实现价值动力机制的内在要求，进而实现公共利益。

（二）建立多元共治的统筹机制

第一，中央与地方的共治。财政资金有效统筹使用需要依靠政府支出关系的调整来实现。根据有关规定，中央与地方财政事权和支出责任划分已逐步展开，尤其对于基本公共服务领域的中央与地方共同财政事权和支出责任划分已较为清晰，中央和地方应严格按照相关规定深化落实，实现对义务教育、基本养老保险、基本医疗保障等支出的合理安排。另一方面，根据中央和地方的职能定位，进一步理顺中央和地方的财政事权和支出责任，推进其他领域划分细则及相关政策出台。

第二，地方政府间的共治。财政资金有效统筹使用，需要建立跨地区沟通协商和利益的补偿机制来推进。首先，各地区政府要打破经济增长和官员晋升政绩的狭隘观点，以长远利益为目标，反复进行平等的沟通协商。其次，从管理上改变官员考核晋升机制。对于地方官员的政绩考核，从根本上改变只关注当地经济增长的状态，应充分考虑地方政府所处的环境、发展等因素，结合外部性的影响，制定出综合指标，全面考核地方政府官员的政绩。最后，从利益角度上制定补偿机制。在财政资金统筹过程中，建立地区的补偿机制，对付出代价的地方，由中央政府或利益受益地区通过相应的转移支付、政策补贴等措施进行补偿，改善协调过程中地方间利益失衡问题。

第三，部门间的共治。财政资金有效统筹使用，需要建立跨部门联动机制来深化。财政资金的管理不仅涉及财政部门，也涉及资金使用部门、资金监管部门等。不同部门在资金的使用中，根据不同职责划分和权力水平进行资金的决策和执行，因此统筹工作仅靠财政部门一己之力无法完成。首先，进行部门职责调整和整合。其次，建立部门间沟通协商机制。在现有的部门层级上，依托有效的行政协调机制，优化部门间的联动，从而实现“1+1>2”的资金使用效果。最后，与地区间配套补偿机制为依托，建立部门间补偿机制，更倾向于关注项目涉及部门的利益。

第四，政府与群众的共治。财政资金取之于民而应用之于民，因此财政支出的有效使用应从群众的切身利益出发进行衡量。首先，提高预算透明度，减小政府与群众的信息不对称。其次，加强人民代表大会对预算的监督。实现从预算的编制、执行到最后的决算，受到人大的监督。最后，依托现代信息手段，加强群众与政府的联系和沟通。

（三）全面实施预算绩效管理

“十九大”报告中提出要全面实施绩效管理，这是继“十八大”报告提出“推进政府绩效管理”后对绩效管理的新提法，构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，是体现全面实施绩效管理的主要指标，也是实现财政资金统筹使用的制度保障。

第一，强化预算部门的责任。全面实施预算绩效管理包括了对财政支出的全面绩效管理，而财政支出是通过预算安排体现，因此，要强化预算部门的第一责任人意识。在落实财政资金统筹过程中，预算部门应发挥组织协调和监管的责任，从源头上把控资金分配的合理性和有效性。

第二，推进全覆盖的实现。首先，实现全方位的绩效管理格局。全面实施预算绩效管理要实现向所有类别拓展，即在继续推进一般性预算项目支出绩效管理的基础上，逐渐向预算部门整体支出、财政收入和支出政策拓展；在继续探索转移支付制度的基础上，逐渐向各级政府财政运行拓展，从建立完善的政府预算绩效管理、部门预算绩效管理、政策和项目预算绩效管理三个方面入手，实现全方位的绩效管理格局。其次，实现预算管理的全过程。将预算编制、执行、监督等过程与绩效管理同步，保证财政资金接受全过程的绩效管理。最后，实现覆盖财政的全资金。将所有财政资金都纳入绩效管理范畴，减少资金无法形成有效支付的可能。

第三，强化绩效目标管理。绩效目标作为财政资金使用的“指挥棒”，在预算管理中发挥着至关重要的作用。因此，要通过进一步加强绩效目标编报能力，以实现绩效目标的规范化、绩效指标的科学化、绩效结果的可获得化。

（四）强化人民代表大会监督体系

随着人大对预算的监督重点从赤字规模和预算收支平衡转为支出预算和政策拓展，人大对预算的审查监督更具监督性和有效性，同时也要进一步强化人大监督体系。

第一，给予人大充足审查时间。对支出预算和政策的审查要求人大需要充分了解党中央重大方针政策和决策部署、听取各方的意见和建议、展开专题调研等，在人大代表具有兼职性前提下，应给予人大对预算审查监督提前介入许可，以确保在对预算进行审查监督时的科学完整。

第二，夯实监督主体构成。首先，加强对人大自身素养的培训，特别是基层人大，使其对各项法律法规、重大政策、重点项目有足够的了解，从而有效行使监督权。其次，在中国多元化的预算监督形势下，建立以人大监督为核心，以政府财政部门、职能部门、审计部门等在内的多元主体监督体系，借助相关部门监督力量以强化对支出预算和政策的监督。最后，充分利用专家智库，更加广泛地借助专家和社会力量，形成人大、政府与其他社会主体的有序互动。

第三，形成以支出预算和政策为主的全口径和全过程预算审查监督。预算审查重点转为支出预算和政策并不意味着对收入预算等的忽视，而是在原有的审查监督前提下，更加强调包括一般公共预算、政府性基金预算等预算的支出和政策的全面监督审查，强调对预算事前、事中、事后的全过程审查监督。

第四，健全人大监督责任机制。解决委托代理引起相关问题的主要途径有两种：一是激励机制，二是监督机制。在激励机制建立方面，首先，对人大代表履职工作进行合理的量化；其次，每年可进行集中考评，对不合格的人大代表采取提醒、批评等措施，对履职较好的人大代表进行相应奖励。在监督机制建立方面，首先，利用各种媒介对人大监督预算这一过程进行监督，充分体现出人大监督预算的受监督性；其次，建立等级惩处制度，对不称职或渎职、违法违纪的人大代表，按程度采取教育、批评、警告等措施，对情节严重的代表甚至可进行劝退并采取以后年度也不被任职的办法。