论农民住房财产权抵押制度构造

摘 要：《物权法》禁止宅基地使用权抵押，阻碍了农民住房财产权抵押制度之构建。宅基地资格权与使用权的“捆绑”，使既有的农民住房财产权抵押改革试点陷入困境。农民住房财产权抵押制度设计宜将宅基地资格权作为无偿取得宅基地使用权的唯一条件;明确宅基地资格权的不可转让性;严格区分用益物权意义上的宅基地使用权与一般意义上的宅基地使用权，并确立前者的物权登记生效主义。破解农民住房财产权抵押，宜禁止以宅基地使用权单独抵押、扩大抵押权人范围，区分农民有无“其他合适居所”等多方面分别对农民住房财产权抵押进行规则重构。

关键词：宅基地使用权;宅基地资格权;农民住房财产权;抵押

中图分类号：DF452 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）10-0088-08

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。这标志着农民住房财产权抵押改革试点纳入党的政策层面。然而，在物权法定原则背景下，宅基地使用权抵押在立法层面受阻，无疑给农民住房财产权抵押制度之构建带来障碍。中共中央、国务院于2018年2月颁布的《关于实施乡村振兴战略的意见》，第一次明确提出了农民宅基地“资格权”的概念及农民宅基地“三权分置”的概念，指出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置……适度放活宅基地和农民房屋使用权……”。在“三权分置”政策之下，集体土地所有权是我国农地权利构成的基础①。因此，本文以国家政策倡导的宅基地所有权不变，宅基地资格权与使用权的分离为视角，探讨农民住房财产抵押困境及其制度规则建构。

一、农民住房财产权抵押：制度困境、理论检视与政策突破

（一）农民住房财产权抵押制度运行困境

住房财产权应包含房屋所有权和土地使用权两种财产。从权利属性来看两种均属物权，故前者应独立于后者，从物理状态来看前者又必须依附于后者而存在。出于避免权利冲突、简化交易关系以及节约交易成本等目的考虑，立法针对城镇房屋和建设用地采取了“房地一致”的原则，对于农民住房及宅基地使用权是否适用或准适用此原则，立法并未作出明确规定，从而导致理论与实务中疑问丛生高圣平：《农民住房财产权抵押规则的重构》，《政治与法律》2016年第1期。。《物权法》第180条规定，债务人或者第三人有权处分的“建筑物和其他土地附着物”为可以抵押的财产。依此规定，农民自然可以在其拥有所有权的房屋上设定抵押。然而，《物权法》第184条规定，宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押。上述条文关于农民房屋与宅基地使用权抵押关系之处理，与《物权法》第182条所规定的房地产抵押关系形成鲜明对比《物权法》第182条规定：“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未按照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。”。

《物权法》试图通过“法律另有规定的除外”这一立法技术为宅基地使用权的抵押预留空间，但在我国现有的法律条文中未见有关规定。此外，《土地管理法》规定，集体经济组织内的农民可以出卖或者出租宅基地上的房屋，但却未规定房屋出租或者出卖后宅基地使用权的流转方式。我国既有立法对宅基地使用权流转有严格限制。从本质上而言，我国的宅基地使用权以身份为前提，宅基地资格权与宅基地使用权依然被牢固地捆绑在一起。从法律文本上看，根据《中华人民共和国国家标准土地基本术语》（ GB/T 19231 -2003），宅基地概念的内涵还是比较明确的《中华人民共和国国家标准土地基本术语》（ GB/T 19231 -2003），宅基地使用权是指经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限限制的集体土地建设用地使用权。，是村民所享有的一种重要的用益物权苟正金、吴炜：《宅基地使用权退出法律规制研究——以江西省某县为调查对象》，《西南民族大学学报》（ 人文社会科学版） 2019 年第 7 期。 。但《物权法》在确立宅基地使用权的独立用益物权地位之同时，又规定宅基地使用权人仅享有占有和使用宅基地，并无收益的权利 《物权法》第152条。。流转仅限于具有本集体经济组织成员资格的主体之间，这与《物权法》所规定的用益物权人享有的占有使用收益的权利不一致 《物权法》第117条。。宅基地使用权在事实上蜕化为一项虚设的用益物权，相较于同样作为用益物权的建设用地使用权、农村土地承包经营权，宅基地使用权显然没有受到平等保护。有学者指出，如果将宅基地使用权的功能仅停留在最低层面，“不仅低估了宅基地的巨大潜在价值，也是忽略了农民新的更高合理要求”贺日开：《我国农村宅基地使用权流转的困境与出路》，《江苏社会科学》第2014第6期。。追求更高生活水平的农民也普遍渴望宅基地使用权能够流转起来。而既有的法律制度显然已经不能满足农民的这种合理需求，农民的身份性被牢固地捆綁在农村集体经济组织上。

（二）“房地分离”抑或“房地一体”：标的物之争的理论检视与评析

在政策层面，开启了农民住房财产权抵押试点工作，但是，我国实定法对于何为“农民住房”并未作出界定。换言之，“农民住房”乃政策层面称谓，并非严格法律术语。构建农民住房财产权抵押制度，也就意味着将农民住房作为抵押标的物。然而，如何科学地认识与界定这一抵押标的物，理论界存在不同观点。有学者认为，应对农民住房作狭义理解，即作为抵押标的物的农民住宅只包括宅基地之上的房屋及其附属实施，不包括宅基地使用权，原因在于宅基地使用权具有身份性，基于保障农民基本生活资料的公共政策考虑，应限制权利人对其有所收益陈小君：《我国农村土地法律制度变革的思想与框架——十八届三中全会（决定）相关内容解读》，《法学研究》2014年第4期。。另有学者持不同观点，认为农民住房不仅包括在宅基地之上的房屋及其附属设施，还应包括宅基地使用权，原因在于农民住房所有权之转让势必会造成宅基地使用权一同转让，农民住房受让人同时取得住房所有权及宅基地使用权。在利益分配方面，作为宅基地所有权人的经济组织，可向农民住房受让人收取一定的宅基地使用权有偿使用费叶兴庆：《准确把握赋予农民更多财产权利的政策含义与实现路径》，《农村经济》2014年第2期。。

上述两种观点可被归纳为农民住房财产权抵押的“房地分离”理论与“房地一体”理论。“房地分离”理论遵循宅基地制度改革的渐进性，试图通过引入宅基地使用权租赁这一法定租赁权的方式来勾画农民住房财产权抵押的未来蓝图。该理论较为复杂的制度设计无疑提高了当事人间的交易成本，加之农民住房在地理区位、价值等方面具有的先天不足特性，决定了其不利于促进交易的达成。“房地一体”理论从应然角度探讨了农民住房财产权抵押制度构建的可能性，但从短期来看无法消除农民挖掘其住房财产功能所蕴含的法律风险。笔者认为，从长远来看，“房地一体”既是遵循市场规律之举，亦是统筹城乡发展的内在要求，即农民住房财产权抵押应按照“房地一体”之思路开展制度设计。在此思路下，如何让宅基地使用权回归财产权的本质成为问题的关键。

（三）政策突破：宅基地“资格权”与“使用权”之重新厘定

诚如前述，宅基地“使用权”与“资格权”之权利捆绑导致宅基地使用权流转不畅，进而阻却农民住房财产权抵押制度之构建。这也就意味着，欲扫清农民住房财产权抵押制度之障碍，需从制度逻辑上厘清宅基地“资格权”与“使用权”二者间的关系。破解农民住房财产权的“资格权”与“使用权”二者间的困境，可以参照2019年《农村土地承包法》将农村土地经营权从土地承包经营权中分离出来、形成与土地承包权并行独立权利的做法。按照2019年《农村土地承包法》第9条之规定，集体农民作为农地承包方，承包土地后享有土地承包经营权;承包农民可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。该规定区分了具有身份属性的承包权，这是不能流转的，又确定了具有流转属性的经营权，该种权利不具有身份性，可以流转，并且可以抵押参见《农村土地承包法》第47条。。因此我国农村住房抵押的做法，可以根据“三权分置”的改革导向，可以将集体农民享有的宅基地资格权禁止其流转，允许宅基地使用权转让、抵押等流转。

二、权利“捆绑”引发的农民住房财产权抵押实践困境

相较于其他农村产权抵押行为，中央对农民住房财产权抵押行为持更加谨慎的态度，这主要是考虑到农民住房及与其在物理形态上融为一体的宅基地之特殊性。随着土地承包经营权、林地使用权等其他农村财产权抵押试点工作取得显著成效，这符合农村改革的核心原则。国家也开始出台政策推动农民住房财产权抵押试点工作。但是农民住房财产权抵押试点工作也面临以下困境。

（一）前置条件限制了农民住房财产权抵押实践

在我国现有的法律法规环境下，宅基地在本质上是资格权的拥有，即以取得本集体经济组织成员的身份为前提。因此，宅基地使用权的流转范围仅限于本集体内部的成员。农民住房财产权抵押改革试点虽然在这方面有一定突破，但依然较为保守，突出表现便是在试点中设置一定的前置条件，以宅基地的身份性限制宅基地使用权的流转。重庆、成都作为全国统筹城乡综合配套改革实验区，在农民住房财产权抵押改革方面亦走在了全国的前列。即便如此，成都地区的农民住房财产权抵押，亦规定有前置条件，主要为：拥有集体土地使用证、经过集体经济组织的书面同意、抵押人必须将宅基地使用权变更为集体建设用地使用权、承诺日后不再向集体申请宅基地使用权、必须承诺“设定了抵押权的房屋可依法用于偿债、偿债后有适当的居所”。重庆在农民住房财产权抵押改革试点中，设置有相似的前置条件，即“拥有集体土地使用证”、“经过集体经济组织的书面同意”、“提供有适当居所的书面证明”等参见渝办发〔2011〕11号《重庆市人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权居民房屋和林权抵押贷款及农民小额信用贷款工作的实施意见（试行）》。“集体经济组织的书面同意”这一前置程序设计便蕴含了浓厚的“身份性”思维，具有农民身份住房导致的抵押权实现难，这类前置条件，将部分有住房抵押意愿的农民拒之门外，这也与宅基地使用权的用益物权属性不相匹配。

（二）抵押权实现的高风险性降低了金融机构的参与积极性

金融机构在农民住房财产权抵押制度中发挥着十分重要的作用，构建农民住房财产权抵押制度，需要构建与之对应的金融体系。从改革试点的地方实践来看，开展相关业务的主要金融机构是农村信用社和部分涉及农业业务的银行。国有银行、股份制商业银行等参与度很低。基于对宅基地“身份性”的维护，抵押权实现时受让对象范围的限缩，农民住房财产权抵押实现的不确定性、高风险性，加之抵押获利空间有限，因此，对金融机构开展农村抵押贷款业务的吸引力有限。例如，在重庆的改革试点中，实现抵押权时，要先在本经济组织内部处理抵押物，無法得到处置时，由政府指定机构收购抵押物《重庆市高级人民法院关于为推进农村金融服务改革创新提供司法保障的意见》第11条。。在成都改革试点中，虽然通过权利性质的转换，在形式上扩大了受让人的范围。然而，在实际操作中，抵押物依然是在有限的范围内流转：如果抵押所涉及贷款额度高、住房面积大，由隶属于成都农业发展投资公司的农村产权抵押融资风险基金按照一定价格从金融机构手中收购宅基地使用权，然后再由风险基金进行下一步处置;倘若抵押所涉及贷款额度低、住房面积小，则由当地农村集体经济组织按照合理价格回购，再在本集体内进行流转刁其怀：《宅基地使用权流转三个主要问题的相关研究——以成都市为例》，《农村经济》2014年第7期。。由此可见，成渝两地的农民住房抵押权的实现，总是在集体成员或集体经济组织之间旋转，大大地限缩了集体经济组织之外的主体参与。各地的改革试点大都也是如此。在农民住房抵押权实现时对宅基地“身份性”的维护，增加了金融机构的风险，降低了其参与积极性。因此，如何推动农村金融机构参与农民住房财产权抵押、提高其参与积极性，仍是农民住房财产权抵押需要着重解决的难题。

（三）裁判依据的缺失使抵押权的实现缺乏司法保障

司法是当事人权益救济的最后一道防线。如果农民住房财产权抵押关系当事人的权益无法得到司法保障，该制度就不可能得到稳定发展。司法机关裁判是依据现有法律规定为基础。从现有法律规定来看，未禁止农民以住房进行抵押，但却明确禁止宅基地使用权抵押。就审判实践看，法官在审理相关案件时倾向于维护宅基地使用权“身份性”的不在少数，各地法院的司法指导意见和实践甚至推衍出“宅基地使用权流转的法律效力以认定无效为原则，以认定有效为例外的处理规则唐烈英、钟三宇：《宅基地使用权流转效力的异化与演进——基于立法与司法的比较》，《福州大学学报》（哲学社会学科版）2015第1期。”。轰动一时的北京画家村房屋买卖纠纷案北京市通州区人民法院（2007）通民初字第1031号判决书;北京第二中级人民法院（2007）二中民终字第13692号判决书。，二级法院均判决买卖合同无效，最后以宣告合同无效告终。“法院的无效判决，体现了对宅基地使用权身份性以及房地一体原则的固守王卫国、朱庆育：《宅基地如何进入市场——以画家村房屋买卖案为切入点》，《政法论坛》2014年第5期。”。这种与农民住房财产权抵押改革试点地区实际情况完全相反的认定，无疑大大打击了金融机构的积极性，损害了其合法权益。对农民而言，则容易引发道德危机，在事前故意以宅基地使用权抵押获得贷款，事后不能按时清偿债务时，将纠纷诉诸法院，请求法院认定宅基地使用权抵押无效。最终导致农民与金融机构信任的崩塌和对农民住房财产权抵押制度的破坏。

（四）政府兜底性的风险分担机制增加了农民违约可能性

合理的风险分担机制是农民住房财产权抵押制度得以有效推进的保障。各地在改革试点中纷纷建立了风险分担机制。但是，通过分析可以发现，既有的风险分担机制大多是以政府为主导建立的，具有明显的“官办”性质，主要方式是政府出资弥补金融机构因参与农民住房财产权抵押业务而造成的损失。该类风险分担机制在本质上是政府为农民的违约行为买单，根源在于政府过度强调农民住房的社会保障功能。同样以重庆和成都为例，其在政府主导下构建的风险分担机制，虽然可在一定程度上缓解信用风险，提高金融机构的积极性，增加宅基地使用权抵押的信贷供给，但也可能产生过度依赖政府的不良影响。由于该风险分担机制过于侧重对金融机构的保护，忽略了农民的风险，对如何分担农民住房财产权抵押的风险甚至处于空白状态。抗风险能力差的农民只能通过违约来降低风险，即政府兜底性的风险分担机制纵容了农民的违约可能性。故而，从制度的长远运行来看，政府主导的风险分担机制绝非最佳选择。

三、宅基地资格权与使用权关系辨析

“三权分置”强调宅基地所有权主体不变，而从宅基地使用权的权能构造着手，通过宅基地使用权用益物权权能的法律实现，调试宅基地所有权和宅基地使用权之间的紧张关系张富利：《农地“三权分置”改革的法理阐析与路径选择》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2018年第4期。。故而，宅基地制度的完善应从宅基地资格权、使用权两个维度着手。宅基地使用权作为一项具有中国特色的用益物权，其立法并不完善，这在我国学界已达成基本共识。这也是我国宅基地使用权纠纷数量急剧上升，宅基地的经济价值不能有效发挥的最主要原因。故而，从逻辑上来讲，如何处理好宅基地使用权与宅基地资格权之间的关系，直接关系到我国能否建立科学的农民住房财产权抵押制度。

（一）应将宅基地资格权作为无偿取得宅基地使用权的唯一条件

宅基地资格权是指个体成员作为某农村集体经济组织的一份子，依照集体内部章程或者法律规定所拥有的对集体经营建设用地包括占有、使用、收益、分配、表决、管理及监督等在内的资格以及与该资格相对应的各项权利。从法律视角而言，宅基地资格权之界定实际就是对获取宅基地使用权的申请条件进行界定。现行《土地管理法》确立了“宅基地面积法定原则”和“一户一宅”两大原则 《土地管理法》第62条。，这两项原则在保护有限的土地资源、节约用地等方面发挥了重要的作用，应当被坚守。在此两大原则下，可以申请宅基地使用权则显得至关重要，由于立法未作出明确规定，直接导致理论和实践中对于某些特殊人员，如“回迁人员”、“外嫁女”等，是否具有资格权这一问题存在极大争议。对此，笔者认为，“户口登记地+是否有实际固定居住场所”是解决该争议的有效办法。按此办法，若某女性外嫁后，其户口仍保留在本集体经济组织内部，但在其他经济组织或者城市已取得固定的居住场所，那么，该女性便丧失从本集体经济组织申请宅基地的资格。在宅基地使用权取得对价方面，为继续减轻农民负担，发挥宅基地使用权的居住保障功能和福利性质，应继续坚持宅基地使用权的无偿取得，这也是改革能够顺利推行的务实之举。需要说明的是，无偿取得宅基地使用权应该是该宅基地使用权作为用益物权的唯一标志。

（二）宅基地资格权不可转让

宅基地资格权具有身份性，具备该身份是无偿取得宅基地使用权的唯一要素。鉴于宅基地资格权的此种重要性，笔者认为，应明确禁止宅基地资格权的转让。可以从两方面理解：其一，禁止可期待的宅基地资格权的转让。集体经济组织成员具备无偿取得宅基地使用权的资格，但尚未申请或者申请后尚未批准的，该成员不能将该可期待的资格权转让。需注意的是，应将资格权的转让与资格权的放弃相区分，即某集体经济组织成员在某一轮调整宅基地时基于特定原因放弃申请，只要其符合申请的法定条件，仍可继续申请。其二，禁止单独转让资格权。法律之所以賦予集体经济组织成员宅基地资格权，是基于居住保障和福利性质之考虑，如果某成员基于成员权申请并占有了宅基地，但未在宅基地之上建设住房，此种状态在本质上仍为宅基地资格权状态，应禁止转让。

（三）应严格区分一般意义与用益物权意义的宅基地使用权

宅基地资格权和使用权的分离，目的在促进宅基地使用权的流转。因此，二者的分离使得宅基地使用权的内涵被放大，具体包含两部分，一般意义的宅基地使用权与用益物权意义的宅基地使用权。作为用益物权的宅基地使用权，《物权法》中作出明确规定，所不同的是，分离后，用益物权意义上的宅基地使用权是用益物权之权能的完整回归。宅基地使用权之收益权能的发挥，也就意味着宅基地使用权的流转，这便衍生出一般意义上的宅基地使用权，农民通过住房出租行为而产生的宅基地使用权便属于此种情形。一般意义上的宅基地使用权基于当事人的意思自治并且符合法定条件，可转化为用益物权性质意义上的宅基地使用权，可以进行流转。

（四）明确用益物权意义上的宅基地使用权登记生效主义

尽管《物权法》、《不动产登记暂行条例》已对宅基地使用权属登记事项作出明确规定，尤其是规定在宅基地使用权发生变更或消灭时，应及时变更登记或者注销登记。然则，《物权法》对宅基地使用权登记采取登记生效主义抑或登记对抗主义却未作出明确规定，这便导致理论上和实践中存在极大争议。其中，反对采取宅基地登记生效主义者之缘由可归纳为如下三点：其一，宅基地审批制度可以代替宅基地登记生效主义发挥作用申卫星：《从<物权法>看物权登记制度》，《国家检察官学院学报》2007年第3版。;其二，在既有法律仅规定宅基地使用权只能在本集体经济组织内部流转的情况下，登记生效主义意义不大高圣平、刘守英：《宅基地使用权初始取得制度研究》，《中国土地科学》2007年第2期。;其三，在我国农村幅员辽阔的特殊背景下，统一的宅基地登记制度无法实现王利明、尹飞、程啸：《中国物权法教程》，人民法院出版社2007年版，第387页。。对于以上观点，笔者并不赞同。在宅基地资格权与宅基地使用权分离已进入国家政策层面的背景下，作为用益物权的宅基地使用权之权能的完整回归仅是时间问题，集体经济组织内部流转的藩篱会被划开一道裂口，在这种背景下，宅基地使用权登记生效主义的明确便显得至关重要。

四、基于“两权”分离的农民住房财产权抵押制度的规则构造

（一）农民住房抵押制度的立法跟进

2007年施行的《物权法》规定的用益物权很好地诠释了“以利用为中心”的物权理念，强化了对物的使用，从而在最大程度上实现物的价值房绍坤：《论用益物权制度的发展趋势》，《河南省政法管理干部学院学报》2003年第3期。。具体到作为用益物权之一的宅基地使用权，该项权利的创设则意在最大程度上实现宅基地的价值。《物权法》关于宅基地使用权的这一规定，使得宅基地使用权人虽然在法律上对宅基地享有用益物权，但在实际生活中不能因宅基地而收益，故使得宅基地使用权人享有的宅基地使用权在价值上大打折扣。然而，《物权法》的出台，将宅基地使用权相关规范纳入私法体系中，第一次在法律规范层面以私法调整相关法律关系，由此确立了宅基地使用权的私权属性，使之成为宅基地使用权改革的底限，为进一步完善宅基地使用权制度作了铺垫刘守英：《中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施》，《法商研究》2014年第2期。。尽管《物权法》未明确规定宅基地使用权可以自由流转，但其关于“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”的规定《物权法》第153条。，显然为宅基地使用权制度改革以及逐步推动宅基地使用权流转预留了空间。此外，最高人民法院亦出台了一些规范性文件，在一定程度上支持涉及农村私有房屋买卖的行为《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》第131条第2款。。但是，随着宅基地使用权抵押融资试点工作的逐步推进，宅基地使用权资格权的取得、资格权和使用权分离规则等相关的立法及立法的准备工作也应当及时跟进，只有这样，政策推进的改革成果才能及时以法律的形式确定下来，通过科学的立法技术处理，将宅基地使用权流转制度无缝地嵌入现存的制度体系当中，使因此项改革而释放的制度红利才能及时为全国农村和农民所共享许明月：《农村承包地经营权抵押融资改革的立法跟进》，《比较法研究》2016年第5期。。

（二）禁止宅基地使用权单独抵押

农民住房财产权由房屋所有权和宅基地使用权构成。农民基于成员权申请并占有了宅基地后而未在宅基地之上建设农民住房，其在本质上仍为宅基地资格权，不应当被流转，宅基地使用权单独抵押应当禁止。宅基地制度设立之目的在于保障农民的基本居住需求，此基本需求的满足亦是农民获取其他发展的基本前提。倘若农民在无偿获得宅基地使用权后径直将其流转，无疑背离了宅基地制度设立、健全、发展的初衷。此外，从集体土地与国有土地二者差异的视角来看，在我国经济社会发展中宅基地使用权具有特殊地位，为防止宅基地使用权性质及用途发生变化，我国立法对宅基地使用权实施了更加严格的保护。正如陈小君教授所言，“如果允许宅基地使用权单独成为市场要素，则违背现行法基于宅基地使用权保障功能限制其流转的立法政策，且将会损害农民集体、其他成员（包括未来成员）的利益。”陈小君：《我国涉农民事权利入民法典物权编之思考》，《广东社会科学》2018年第1期。

（三）扩大抵押权人的范围

学者房绍坤教授认为，农民住房抵押权人应限于金融机构房绍坤：《农民住房抵押之制度设计》，《法学家》2015年第6期。。但基于农民住房财产权抵押业务自身的特征，仅将农业银行、农村信用合作社等正规金融机构作为抵押权人，实施效果并不理想。基于这种现实，笔者认为，也应将非正规金融机构纳入抵押权人范围之列。甚至在条件成熟时，也应允许自然人作为抵押权人。事实上，正规金融机构之外的上述主体，自身拥有比较充足的资金，而且在正规金融机构几乎垄断利润空间较大项目的背景下，正规金融机构之外的包括自然人在内的各类主体对农民住房财产权抵押业务表现出较正规金融机构更浓厚的兴趣。与其违背市场规律由政府指定仅由特定正规金融机构参与到该项业务中来，不如打破制度藩篱，让非正规金融机构、其他组织甚至是有充足闲置资金的自然人参与其中。但这种客观存在的风险不应成为将上述主体排除在业务范围之外的充分理由，且在既有的金融监管体制下，上述风险并非不可控。

（四）缴纳宅基地使用权租赁费

从既有的地方改革试点做法来看，“有其他合适居所”成为推进农民住房财产权抵押制度尤为重要的一个前置条件，其目的在于保障农民在抵押权实现后仍有房可住，此举一方面在于保障农民最基本的生存权利，另一方面则在于维护社会稳定。在农民“有其他合适居所”的条件下，其是否可以当然将农民住房及其占用范围的宅基使用权一并抵押呢？对此，笔者持否定态度。基于历史遗留、继承、转让等多种因素影响，实践中，农民合法的“一户多宅”现象十分普遍，造成宅基地的大量闲置。倘若制度上不作出回应，随着时间的推移，“一户多宅”的现象必将积重难返。《土地管理法》所确定的“一户一宅”原则应严格遵守，并在此基础上制定统一的标准。对于超越标准部分的宅基地在登记时应当进行备注，可考虑对于超标准的部分进行收费，依据不同地区的差异和人均用地面积，实施不同档次的基本收费标准。另外，还可考虑对超面积部分实行阶梯收费制度。至于收费的性质，笔者认为可通过宅基地使用权租赁制度解决，即针对多余的住宅，由房屋所有者向集体缴纳一定的宅基地使用权租赁费，以此促进农民宅基地使用权的退出，促进宅基地的合理高效使用。基于此，在“有其他合适居所”的条件下，将农民按规定缴纳宅基地使用权租赁费作为把住房与宅基地使用权一并抵押的前提。抵押权实现后，宅基地使用权租赁费的缴纳义务则转移到受让方。

（五）建立市场化的“专项风险补偿基金”

在农村产权抵押的初级阶段，政府建立融资风险分担机制，有利于激励金融机构开展农村金融服务，推动农村产权抵押融资向深入发展。在此基础上，通过市场化的方式建立“专项风险补偿基金”，可以克服政府兜底性的风险分担机制所带来的弊端。在农民“无其他合适居所”的条件下，农民以住房财产权进行抵押，就面临着在抵押权实现后其最基本的居住条件不能得到保障之风险。此种风险的存在，是不是应该成为禁止农民住房财产权抵押的理由？对此，笔者持否定态度。先抛开农民本应该作为“经济理性人”这一点不谈，单从制度自身言，我们依然可以通过合理设计来化解上述风险。具体而言，在农民“无其他合适居所”的条件下，应当只允许农民以住房本身的价值进行抵押，即贷款额度应与住房的评估价格相当。根据“房随地走，地随房走”的原则，宅基地使用权应当被推定一并抵押。在抵押权实现时，抵押权人仅就农民住房部分优先受偿，宅基地使用权部分所得價款交由集体经济组织成立“专项风险补偿基金”，用于解决农民“无其他居住场所”的困境。

結 语

农民住房财产权抵押制度之构建涉及到国家、农村经济组织、农民以及金融机构等多方主体，所蕴含的利益关系十分复杂，除涉及法律因素外，还涉及到政治、经济和社会等多方因素，可谓是一项异常艰巨的工程。简单套用一般的法律制度显然无法有效协调上述复杂利益关系。中央层面的宅基地“三权分置”顶层制度设计为农民住房财产权抵押制度之推行提供了可能性，而科学合理的农民住房财产权抵押制度并不能一蹴而就，实践中应当以一种审慎的方式逐步推进相关改革，既不能保守亦不能过于激进。譬如，在推行农民住房财产权抵押时要不要以保障农民基本居住权为由，要求抵押人有两处以上房产或者由他人保证的情况下焦富民：《农业现代化视域下农民住房财产权抵押制度的构建》，《政法论坛》2018年第2期。，才允许其办理抵押手续？抛开前文所提到的建立“专项风险补偿基金”方式不谈，从审慎推进的角度出发，在我国农村社会保障体系尚不十分健全的背景下，该主张有其一定的合理性，而且实践中诸多地方政府亦作出这种要求。然而，从长远来看，从充分挖掘农民住房财产功能，尊重“经济理性人”意思自治的角度出发，上述附加限制性的要求应当被取消，这也是缩小城乡二元差距进而实现城乡一体化进程的内在要求。概而言之，农民住房财产权抵押制度规则之构建，应当以审慎的方式逐步突破制度瓶颈，在法治原则之下，以市场为导向平衡多方利益，使得农民住房财产权的处分自由能得到充分保护，最终实现农民住房之用益属性能够得到充分、平等的发挥之目标。

（责任编辑：李林华）

Abstract： The fact that the right to use the homestead as a mortgage is blocked at the legislative level brings obstacles to the construction of the mortgage system of peasants housing property right. The “bundling” of the qualification right of homestead and the right to use makes the existing pilot reform of the mortgage of farmers housing property right in a dilemma. We should regard the qualification right of homestead as the only condition for acquiring the right to use homestead free of charge， clarify the nontransferability of the qualification right of homestead， strictly distinguish the right to use homestead in the sense of usufructuary right from the right to use homestead in the general sense， and establish the validity doctrine of the registration of real right of the former. The dilemma of mortgage of peasants housing property right is to prohibit the use of homestead as a separate mortgage.On the basis of expanding the scope of mortgagee， the corresponding mortgage system is constructed by distinguishing whether peasants have “other suitable residences” and so on.

Keywords： Farmers Housing Property Rights; Right to Use Homestead; Right to Qualify Homestead; Mortgage