全面实施预算绩效管理迫切需要解决三个问题

李靖

预算绩效管理是将绩效理念和方法融入预算管理的编制、审批、执行、调整与决算等阶段，从而形成一个以绩效目标为导向的系统的、完整的管理过程和制度体系。预算绩效管理是财政改革发展到一定阶段的必然选择，是财政科学化、精细化管理的重要内容和结果要求。自党的十九大报告提出“加快建设现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”以来，“全面实施预算绩效管理”提到了历时日程，成为财政工作的重要内容和加快改革的关键领域之一。尤其2018年9月中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）印发后，按照“力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”的要求，从中央到地方各级财政系统不断加快改革步伐，全力推进预算绩效管理工作的实施。在《意见》印发一年多的时间内，从地方预算绩效管理实践结合全国各地财政调研的情况看，要“全面实施预算绩效管理”，当前迫切需要解决三个问题：一要建立纵横贯通的管理信息系统，不但要实现财政信息在各级财政系统之间的纵向传输畅通，而且要实现相关数据在财、税、银和预算单位之间的横向关联;二要完善预算绩效评价体系，包括指标体系、评价方法以及人才队伍建设等;三要根据预算绩效管理需要，对当前各级财政系统的绩效管理机构设置做出适当完善和调整。只有迈过这三道坎，才有可能在预期时间内让改革目标得以实现。

一、打通信息壁垒，建设纵横贯通的绩效管理信息系统

预算绩效管理工作涉及面广、数据量大、时效性强，对信息化技术支持要求高。而财政管理信息系统落后于财政管理改革步伐，远不能满足现代财政建设的需求，具体表现在三个方面：

第一，操作系统各自为政，单打独斗，缺少交融。各地财政使用的预算管理、支付管理、政府采购等各套系统几乎都是依托不同软件公司或自己开发的，不但造成了人力、物力的极大浪费，而且系统开发水平参差不齐，很多系统不够完善，限制了数据交流和共享。

第二，财政管理系统未做到上下贯通，影响了上对下的监督管理和财政数据的有效使用。目前中央、省、市和县各级财政使用的管理系统也都是根据自身需求引进或研发的，系统间缺乏上下贯通。直接带来的后果是上级做数据分析或资金监管时，无法从系统中直接提取数据，只能采取逐级填报的方式，不但人为增加了信息采集量、影响工作效率，也由于对填报口径理解不一致等因素影响了数据的准确性。目前，金财工程上下贯通的功能与金税工程远未能比。

第三，远未实现财、税、银及预算单位之间的横向关联，不但对财政日常工作造成极大不便，而且难以落实对财政资金的实时监控和有效管理。目前在财、税、银及预算单位之间，只是限于相关业务而进行的单向联系，例如，财政部门和预算单位之间只在预算申报和批复过程中通过预算系统进行关联，财政部门和银行之间只是在资金收支时进行业务对接，税务部门、预算单位和银行系统仅在国库集中收付时实现对接。而财政资金在财、税、银和预算单位之间流动的整个过程，由于各自数据系统的限制，无法实现实时关联。

鉴于上述原因，结合省市财政日常工作情况，建议通过一种自上而下的财政管理改革，通过信息系统建设加快提升财政整体管理水平。由财政部统一部署，按照大数据管理理念、运用大平台模式，研发一套集中统一、纵横贯通的现代财政管理操作系统，实现财政数据在中央、省、市、县等各级财政间的互通和财政相关业务间的关联，达到共享数据信息、提高工作效率和加强运行监管的目的。在“全面实施预算绩效管理”改革当前，可以考虑以“建立绩效管理数据和信息平台”为突破口，在预算绩效考评领域率先实现数据信息的纵横联通，各地财政部门已安装绩效管理信息系统的可以通过预留接口与全国平台对接，通过系统更新达到步调一致;未安装地区则可以直接引进全国统一系统，极大程度地节省了人力、财力成本。

二、尽快弥补绩效管理过程中的不足之处，完善整个绩效评价体系

绩效目标和绩效指标是目前预算绩效管理的重点和难点。绩效目标是整个预算绩效管理体系运行的前提，即财政预算在一定期限内达到的产出和效果;绩效指标是绩效目标的分解和细化，是衡量绩效目标实现程度的主要依据。对绩效目标和指标体系，以及评价方法和相关人才队伍建设等提出以下建议。

（一）加强绩效目标论证，强化绩效目标前置作用

在预算申报过程中，预算单位填报绩效目标之后，建议增加财政部门组织相关人员对重点绩效目标合理性进行论证的环节，提高绩效目标设置的准确性。依托预算绩效信息管理系统平台，严把绩效目标审核关，对绩效目标设置确定等级并严格执行，“绩效目标设置合格的，进入预算安排环节;绩效目标设置不当的，退回修改;对绩效目标设置不合格的，坚决不予安排”，将绩效目标管理落到实处。

（二）重視行业指标研判，尽快实现指标体系标准化

针对不同行业的项目，分门别类制定个性化质量、时效、过程和效益指标，通过不断积累，形成完善的行业个性化指标体系。一是完善指标库，标准化同类指标。从目标会审开始，一直到指标体系的构建，将大部分行业的评价指标相对固定下来，进而通过年度延续、对比分析，建立规范的行业标准化指标体系。二是建立标准化成本库，进一步做实预算。从行业重点项目开始，考虑对标准成本的测算，为预算制定提供量化的数据信息。

（三）借鉴投入产出等研究成果，探索预算绩效评价新方法

目前比较通用的绩效评价法，包括3E评价法、标杆管理法、平衡计分卡法和层次分析法等，支撑了绩效评价工作的开展。本质上，绩效考评的是财政资金的运转效益，即财政支出的成本和收益。因此，可以从国民收入核算和投入产出等领域寻找借鉴方法，例如，考虑用投入—产出（IO）模型进行成本收益分析，得出具有较高科学性和规范性的结果，可以弥补当前人为填报随意性大和量化程度低等不足。建议财政部和预算绩效管理先进省市结合工作实际，组织相关研究人员，选取合适的产业项目进行投入产出等前沿方法的探索。

（四）重视资格认证和专业标准制定，提高绩效评价机构和人员水平

虽然各地财政部门都设立了绩效处（或科）并进行一定覆盖面的绩效评价工作，但流于形式的情况还是较为普遍，甚至有些地方称绩效处（或科）为“档案室”，表明目前虽然各地都进行了一定程度的绩效评价工作，包括补充绩效目标、绩效指标及标准和考核等流程，但仅做了表面文章，没起到实质作用。尤其在绩效自评环节，由于缺乏统一的标准和要求，委托的机构五花八门，一般的项目常由本单位人员组织测评，撰写几页评价报告一交了之;涉及资金量较大的项目才委托第三方机构测评，但委托机构和所聘专家的专业化水平参差不齐，评价报告的科学性和规范性难以保证。因此，当前迫切需要由財政部组织专家团队，在借鉴广东等成功经验的基础上，研究出台“绩效评价资格认证或机构标准”，在有明确标准的前提下，按比例组成专门评价组（或机构），建立以财务管理人员、行业专家和中介机构为主的绩效评价实施体系，使评价结果更具科学性和公正性。

绩效评价工作专业性强，尤其各类行业项目，必须聘请行业专家参与绩效指标体系制定和评估工作。目前，承担绩效评价的主要机构是各类会计事务所，他们仅能从资金使用合规、合法的角度做出评价，而涉及财政专业的绩效要求，一般会计业务根本无法达到，即使委托他们做绩效评价，也需另请行业专家协助制定指标体系。因此，建议由财政部牵头、组织各级财政部门着手实施，尽快建立各类“绩效评价人员标准和行业专家库”。针对当前预算绩效评价队伍和管理人员专业技能不强的状况，一方面，切实加大对第三方机构的培训，提高专业技术水平;另一方面，开展预算单位负责人及经办人的培训，提高专业管理能力。为尽快提升绩效评价专业队伍水平，近期可对财政部门投资评审中心的人员进行绩效评价业务的拓展培训，弥补绩效处（或科）专业技术人员不足;长远来看，可以考虑设置“绩效评价师”，从根本上促使预算绩效评价达到专业化、规范化要求。

三、根据预算绩效管理需要，适时做出相关机构设置的调整

目前，我国各级财政系统的绩效管理机构设置主要有两种方式：绩效管理机构与预算机构并列，绩效管理机构隶属于预算机构。绩效评价工作最初是为预算制定提供切实可靠依据的，因此，从绩效结果运用的角度，将绩效工作隶属于预算部门较为合理。例如，财政部将绩效管理处设在预算司，不但实现了绩效与预算的实时连接，而且绩效处在对其他司局主管项目进行评价时，工作程序也容易理顺。而各地省财政厅和市（区、县）财政局，多数把绩效处和预算处并列设置，绩效处在实际工作中往往出现两个问题：一是绩效评价结果的运用需要与预算处专门沟通，如果两个处室的分管领导是一人还较容易，如果分属不同领导管理，协调工作常有难度;二是绩效处在评价具体项目时，业务处室的配合程度很成问题，虽然随着对绩效评价重视程度的提升，业务处室配合程度会相应增强，但如果没有固定的规章制度，同级处室间的协调难免出现矛盾。所以，在当前情况下，“绩效”隶属于“预算”的管理体制更利于绩效工作的开展。

但是，从《意见》所述内容看，全面实施预算绩效管理已经提到了国家治理体系和治理能力的高度，“以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口”，推动财政资金聚力增效，达到“提高公共服务质量、增强政府公信力和执行力”的最终目标。实现预算绩效评价全覆盖，势必加大绩效管理机构的工作量，相应的人员数量和机构设置都要跟上。因此，为保证绩效管理工作的顺利进行，建议在机构设置上适当做出调整，以下三种方式可供参考：一是按照财政部现有的管理模式，绩效工作仍属于预算司，但增加绩效处的人员构成并提升级别设置。二是预算司留有一部分绩效管理职能，方便绩效评价与预算实时对接及评价结果的应用，另外成立专门的绩效评价机构。三是按照多数地方财政部门的管理模式，直接将绩效与预算并列，由于绩效覆盖面扩大、业务量增加，提升绩效处的人员规模，分类负责对业务处室（或分行业）的绩效评价工作;但为了保证绩效评价顺利进行和评价结果的应用，务必建立绩效、预算与业务处室之间明确的对接和协调制度，避免绩效评价时项目主管处室配合不畅、“绩效”和“预算”两张皮等情况的发生。机构设置直接决定管理方式、运作成本和执行效果，绩效评价只是提升预算管理水平的工具或方法，结果是否得到有效应用才是关键。希望国家财政部等相关机构，结合各地工作实践，组织研讨科学规范、运转高效的预算绩效管理模式和机构设置，不断完善我国预算绩效管理体制机制，加快向“全面实施预算绩效管理”迈进。

（作者单位：中国财政科学研究院）