新中国成立以来易地扶贫搬迁工作的成效与经验

童章舜

我国是世界上最大的发展中国家，地域广阔、自然环境差异大，一些生活在资源贫乏、生态脆弱、灾害易发频发、基础设施和公共服务难以覆盖等地区的贫困群众，通过传统扶贫手段难以实现就地脱贫，只能通过易地扶贫搬迁，从根本上解决其脱贫发展的问题。新中国成立以来，易地扶贫搬迁工作经过不断探索，各项工作稳步推进，成效显著，为我国扶贫开发事业作出了重要贡献。

易地扶贫搬迁工作的历史演进

易地扶贫搬迁是主要针对生活在“一方水土養不起一方人”地区贫困人口实施的专项工程，目的是通过“挪穷窝”“换穷业”，从根本上解决搬迁群众的脱贫发展问题。作为一项中国开发式扶贫的重要举措，易地扶贫搬迁经历了地方探索、试点推广、有计划实施等三个阶段。

第一阶段，新中国成立以来至20世纪末，以各地自行探索为主。我国一直是世界减贫事业的积极倡导者和有力推动者。新中国成立后，我国始终坚持从基本国情出发，向减贫脱贫宣战，在扶贫开发方式方面进行积极探索。1983年，我国针对“三西”地区严重干旱缺水和当地群众生存困难的情况，探索实施了“三西吊庄移民”扶贫，帮助当地群众摆脱贫困，取得了良好的经济、社会和生态效益，开启了搬迁扶贫的先河。随后，易地扶贫搬迁成为我国扶贫开发的一项重要措施，受到重视并逐步推广。

第二阶段，21世纪初至2015年，以国家层面试点推广为主。2001年，在内蒙古、贵州、云南、宁夏4省（自治区）开展易地扶贫搬迁试点，随后又陆续扩大到全国17个省（自治区、直辖市）。国家发展改革委设立了中央预算内投资专项支持易地扶贫搬迁，并逐步增加资金支持总量和人均补助标准，形成了稳定的资金投入渠道。多年实践证明，易地扶贫搬迁成为“一方水土养不起一方人”地区摆脱贫困的最有效途径。在易地扶贫搬迁工程的示范带动下，陕西、重庆等省市结合当地实际，统筹各方资源，实施生态移民、避灾搬迁等搬迁工程。2001年至2015年，国家发展改革委累计安排易地扶贫搬迁中央补助投资363亿元，支持680多万贫困群众完成搬迁。

第三阶段，打响脱贫攻坚战以来，以大规模有计划推进为主。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，站在实现中国梦的战略高度，把握全局、运筹帷幄，推动我国扶贫开发事业进入了精准扶贫精准脱贫的新阶段。易地扶贫搬迁作为“五个一批”精准扶贫工程的重要组成部分，被摆到了更加突出重要的位置。按照精准扶贫精准脱贫基本方略，各地组织开展了大规模的扶贫对象精准识别工作。根据全国扶贫开发信息系统数据，2015年全国还有约1000万建档立卡贫困人口仍生活在“一方水土养不起一方人”地区。基于这一现实情况，党中央、国务院决定用5年时间，把这1000万贫困群众搬迁出来，彻底摆脱恶劣的生存环境和艰苦的生产生活条件，增加就业机会，实现稳定脱贫。2015年12月，国务院召开全国易地扶贫搬迁电视电话会议，李克强总理作出重要批示，时任国务院副总理汪洋同志主持会议并讲话，对易地扶贫搬迁工作进行动员部署，拉开了新时期易地扶贫搬迁工作的序幕。

新时期易地扶贫搬迁工作的主要做法与成效

新时期易地扶贫搬迁要在5年内搬迁近1000万人，搬迁规模之大、搬迁对象贫困程度之深、工作链条之长、实施难度之大，前所未有。国家发展改革委坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，始终把易地扶贫搬迁作为脱贫攻坚的“头号工程”和标志性工程来打造，坚守“搬迁是手段、脱贫是目的”理念，坚持“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，牢牢把握搬迁对象精准的“界线”、住房面积的“标线”、搬迁不举债的“底线”和资金项目规范管理的“红线”，突出搬迁对象精准识别、安置方式选择和安置区选址、项目建设和工程管理、后续脱贫、拆旧复垦复绿、社区管理和融入“六个环节”，统筹解决人往哪里搬、钱从哪里筹、地在哪里划、房屋如何建、收入如何增、生态如何护、新村（区）如何管等具体问题，推动新时期易地扶贫搬迁有序实施并取得明显成效。

强化政策供给，搭建“四梁八柱”政策制度体系。通过三年多的探索实践，易地扶贫搬迁初步形成了一套行之有效的政策制度体系。国家发展改革委联合有关部门印发实施《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，编制印发《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》《新时期易地扶贫搬迁工作百问百答》，出台《关于进一步加大易地扶贫搬迁后续扶持工作力度的指导意见》;及时制定工作成效考核和中央预算内投资管理办法，协调有关部门出台住房建设面积控制、长期低息贷款筹措、土地增减挂钩、住房安全质量管理等支持政策，建立起新时期易地扶贫搬迁“四梁八柱”政策制度体系。指导有关省和市县陆续出台本地区“十三五”易地扶贫搬迁规划，形成了自上而下的规划体系。

强化资金保障，满足工程建设资金需求。国家发展改革委加大中央预算内投资支持力度，累计下达中央预算内投资765亿元。创新资金筹措方式，充分发挥中央预算内投资撬动作用，引入地方政府债务资金和开发性、政策性金融资金等共同支持易地扶贫搬迁工程建设。人民银行下达中央财政贴息贷款控制规模2014亿元（其中2017年7月14日之前承接的全部到位，7月14日之后承接的转成地方政府债下达），国家发展改革委一次性切块下达“十三五”专项建设基金500亿元，财政部安排地方政府债务规模约3200亿元。针对部分地区地方政府存在的隐性债务问题隐患，在确保易地扶贫搬迁人均筹资标准不变的前提下，国家发展改革委配合财政部将贷款融资统一规范调整为地方政府发债融资，确保资金不断档、工程项目有序推进。

强化工作指导，提升搬迁脱贫实效。先后召开4次全国易地扶贫搬迁现场会、1次全国电视电话会议和1次工作推进会，交流经验，推广典型，查摆问题，部署工作。组织开展政策宣讲，县、乡、村三级直接听取宣讲的基层干部群众超过10万人。编发52期易地扶贫搬迁政策指引，发布《中国的易地扶贫搬迁政策》白皮书，印发全国易地扶贫搬迁典型户型图集，2016年、2017年、2018年连续三年举办全国扶贫日易地扶贫搬迁论坛。

强化督导监管，压实各级脱贫责任。围绕易地扶贫搬迁关键环节和政策“红线”，2017年建立每两个月一次的易地扶贫搬迁常态化稽察机制，2018年进一步建立常态化事中事后监管巡查机制，通过常规性监管巡查和机动式监管巡查等方式，实现对22个有搬迁任务的省份监管巡查全覆盖。及时印发整改通知，较真碰硬督促各地深入排查、举一反三、全面整改。对审计、巡视、信访等途径反映的问题进行核查，确保阳光搬迁、廉洁搬迁。建立工作进展定期调度机制，及时调度和通报各省项目推进、资金承接、脱贫措施落实等进展情况，督促加快工程项目建设。2016年以来，国家发展改革委下达易地扶贫搬迁整改通知数十份，约谈部分省份易地扶贫搬迁主管部门负责同志，起到了纠错纠偏作用。

三年多来，按照党中央、国务院的统一部署，国家发展改革委会同国务院扶贫办、财政部、自然资源部、中国人民银行等部门和22个有易地扶贫搬迁任务的省份全力推进、合力攻坚，新时期易地扶贫搬迁工作取得了巨大成效。一是建设任务取得决定性进展。2018年底，全国已完成约870万贫困人口的搬迁建设任务，到2019年底，“十三五”易地扶贫搬迁规划建设任务将基本完成。二是政策供给和资金保障充足有力。形成了工作方案、搬迁规划和政策问答、配套支持政策、资金管理办法、后续扶持工作指导意见等完善的政策制度体系。各类资金下达总额近6000亿元。三是取得良好的经济、社会和生态效益。各地立足安置区资源优势，因户因人施策，促进搬迁群众增收，大部分搬迁群众实现了脱贫。实施迁出区生态修复与宅基地复垦，迁出区的生态环境得到明显改善。

工作推进过程中积累形成的宝贵经验

易地扶贫搬迁工作从地方探索、试点推广到有计划实施，逐渐成为我国开发式扶贫的重要措施，积累了宝贵的经验。

抓住关键环节，带动搬迁工作全面推进。坚持“抓两头、促中间”，一手抓政策供给和资金保障，建立“四梁八柱”政策制度体系，加大中央预算内投资、创新资金筹集方式，定规矩、划红线，筹足建设资金;一手抓监督检查和考核评估，建立事中事后监管巡查工作机制，不断加大监管巡查力度。2016—2018年，每年对22个省份易地扶贫搬迁工作成效进行综合评价，对主动作为、成效明显的省份给予通报激励，通过督促落后、激励先进，推动各地易地扶贫搬迁工作有序推进。

敢于较真碰硬，促进搬迁成效全面提升。一方面，建立监管巡查机制。仅2019年以来，已经实现对22个有搬迁任务省份监管巡查全覆盖;对个别发现问题较多的地方，还有针对性的开展机动式监管巡查;针对各类监督检查和媒体曝光的相关问题，派出工作组进行实地核查，并根据核查情况及时向地方下发整改通知，纠错纠偏。另一方面，深化问题整改，通过通报、约谈等手段，对各类发现问题紧抓不放、一抓到底，督促指导地方深化问题整改，确保政策执行不走偏、工作落实不走样。

凝聚各方合力，构建齐抓共管的工作格局。注重部门协同，发改、扶贫、财政、自然资源、人民银行等部门按照分工，各司其职，分别做好规划编制、任务下达、对象识别、资金落实、土地金融支持政策落实等工作，联合制定易地扶贫搬迁重要政策及配套文件，形成工作合力。加强上下联动，通过召开电视电话会议、现场推进会等方式加强对各地工作指导，层层压实地方各级党委、政府主体责任，通过调动各有关部门和地方各级工作力量，共同抓好易地扶贫搬迁这件大事。

创新筹资方式，有力保障工程项目建设。充分发挥中央预算内投资的撬动作用，“十三五”时期，大幅增加中央预算内资金对易地扶贫搬迁的支持力度，提高中央预算内人均建房补助标准，易地扶贫搬迁中央预算内年均投资额达到“十二五”同期的4.3倍。拓宽筹资渠道，引入开发性、政策性金融资金等投入项目建设，带动专项建设基金、中长期低息贷款、地方政府债、群众自筹资金等各类资金投入工程建设，有力地保障了工程项目建设。

突出问题导向，使搬迁政策更精准。把解决问题作为改进和完善工作的契机，通过及时发现、准确研判和有效应对各类新情况、新问题、新挑战，不断推动易地扶贫搬迁工作持续深入实施。2019年，國家发展改革委结合三年来的工作积累和地方诉求，印发《新时期易地扶贫搬迁工作百问百答》，明确政策边界，细化操作细则，提升了政策可操作度，使政策更接地气。随着各地建设任务相继完成，为指导各地有效应对实现“稳得住”“能脱贫”的挑战，国家发展改革委牵头制定了《关于进一步加大易地扶贫搬迁后续扶持工作力度的指导意见》，督促指导各地及时把工作重心转向后续扶持工作。

强化正面宣传，营造良好工作氛围。积极主动开展正面宣传引导，全面客观展现我国易地扶贫搬迁工作成效，讲好中国易地扶贫搬迁故事。近年来，通过发布《中国的易地扶贫搬迁政策》白皮书和全国易地扶贫搬迁年度报告、举办全国扶贫日易地扶贫搬迁论坛等多种形式，在全社会营造出关心、理解、支持易地扶贫搬迁工作良好氛围。

当前，易地扶贫搬迁进入到以做好后续扶持工作为重点的新阶段。今后一个时期，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，坚持新发展理念，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，坚持因地制宜、分类施策，督促指导有关省份如期完成“十三五”易地扶贫搬迁规划建设任务，针对不同安置方式，立足不同类型安置区资源禀赋，推动工作重心由搬迁安置向后续脱贫转移，推动易地扶贫搬迁后续扶持工作与推进新型城镇化、压茬推进乡村振兴战略有机衔接，确保搬迁贫困人口“稳得住”“能脱贫”，有效提升搬迁群众的获得感、幸福感、安全感。