济宁市基层治理路径问题研究——以汶上县为例

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中共汶上县委党校

习近平总书记在兰州调研时指出，基层工作很重要，基础不牢，地动山摇。各位基层的党员干部要重视基层工作，大胆创新，善于抓基层治理，敢于抓基层治理，啃下基层治理中的“硬骨头”，打通服务群众的“最后一公里”。

基层直接面对的服务对象是咱们的老百姓，问题繁杂头绪多。诸如部分基层组织机构不健全，功能定位不准确，作用很难奏效；部分基层干部不想为、不愿为、不敢为，“小腐巨贪”现象时有发生等等。习近平总书记指出：“推动社会治理重心向基层下移”。这就需要构建委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体制，清除基层治理的弊病，提升基层干部的本领，把党的“声音”传递到“最后一公里”。

一、基层治理的重要意义

(1)加强基层治理是实施乡村振兴的关键。党的十九大报告指出，要强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，培养造就一批懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。农村经济社会发展，关键在人，在这个意义上讲，乡村振兴如期实现的着力点是加快建设“人的新农村”。要培养造就适应现代农业发展、新兴产业振兴、美丽乡村建设要求的三农工作队伍和新型职业农民，提升职业准入标准，严把职业出口关。因此，增强乡村内生治理能力是乡村振兴和保证乡村可持续发展的关键。要尊重客观规律，尊重每个乡村的特征，凸显村民的主体地位，通过制度创新、机制创新，让村民主动参与到乡村建设当中来，尤其是青年人参与到乡村振兴中来。汶上县委县政府实施人才集聚“5135”和“中都集贤”人才工程，发挥汶上博士智库联盟作用，推动“人才飞地”建设，建立柔性引才机制，加大“高精尖”人才引进力度。对接各类人才创新创业大赛，采取项目合作、技术入股等方式，引进人才团队、核心技术，形成“引进一个人才、聚集一个团队，培育一个企业、带动一个产业”的链式效应。郭楼镇柔性引进人才签约暨青岛农业大学社会实践基地揭牌成立，校地双方深入广泛交流，促进科研成果转化，共同促进和繁荣乡村振兴事业。

(2)基层治理的好坏直接关系着人民群众的切身利益，关系着国家治理能力和治理体系现代化的实现。良好的社会治理是人民美好生活的重要组成部分，新时代社会主要矛盾发生了转化，这种转化深刻表明我国人民日益增长的美好生活的需要日趋多样化，多层次、多方面，不只对衣食住行等物质产品的质量要求更高，对教育医疗养老等公共福利保障也提出了更高的要求，对蓝天绿水清新的空气幽美的环境要求也越来越强烈，而且对民主法治公平正义安全的要求也更加的突出。“上面一根针，下面千条线”，基层作为联系服务群众的“最后一公里”，必须确保“打得开，畅得通”。新时代，基层治理内容繁杂，面临诸多的难题，诸如个别基层官员行政长官意识强烈，“我就是法”的戾气不时冒出来，基层治理行为的民主化和法治化相对缺失；人民为中心的主体思想在基层治理中“缺席”，发展为了人民，发展成果由人民共享，发展依靠人民，但是基层治理中，人民参与的积极性不高，需要“建章立制”，完善激励机制，建立乡村治理老百姓的“建议周”、“建议月”、“乡村话治理”，集中民智民意，形成乡村治理合力，发挥最大“公约数”。

我国城镇化的不断发展，大量农村人口外出寻找就业机会，留在农村的大多是留守的老人、妇女和儿童。这就导致农村发展活力不足，产业空白，基层社会中的教育投资、环境污染治理，道路基础设施建设以及侵害“弱势群体”正当权益偶有发生等问题有待解决。啃掉基层治理中的“硬骨头”，将矛盾和纠纷“化解在基层”，事关国家的长治久安，这既需要基层领导干部的勇气和远见，需要社会治理的技术和智慧，更需要多元主体的参与。

二、基层社会治理中存在的主要问题

(1)基层社会内生动力“先天不足”。当前，人民对美好生活的向往更加凸显时代性。在市场化的大背景下，基层社会普遍面临动力不足的困难境地。青壮年人才大量涌向城市，基层人才“青黄不接”，“招才引智”更是难上加难。城乡差距逐步拉大，影响着基层社会自身发展。面对挑战，基层治理难以有效组织和动员内生性的发展资源，特别是农业为主，现代化发展比较滞后的地区，其均衡能力显得更是“先天失调”。基层治理主要依靠乡镇政府和村基层组织接受国家的惠农政策和项目，而在培育乡村自身发展动力上，却显得力不从心，在组织和协调内生发展实践中，也未显示出足够的有效性。来自基层的一份调研报告显示，基层乡镇治理调研的过程中，绝大多数乡镇存在的主要问题还是干部队伍整体水平偏低，高质量的优秀年轻干部“请不来、留不住”，影响着基层治理水平的有效提升，说到底，还是“人的问题”。

(2)基层社会共识基础的削弱问题。让社会关系和谐，社会秩序稳定，是基层社会治理的重要目标。而达成社会共识，对建设和谐平安基层(乡村)社会意义重大。农民从事不同的职业，经济收入以及阶层差异，文化和价值观多样，往往使得基层社会共识削弱，基层治理形成比较一致的目标难度更加大。在社会的转型期，原有的城乡二元制结构正在逐步瓦解，导致新的利益群体和阶层产生，各种利益诉求便不断的涌现，这些问题的解决既缺少制度规范，也缺乏有效的实际经验，使得一些矛盾迟迟不能解决。同时，随着经济发展的进一步加快，涉法涉诉、征地拆迁、安置补偿、教育公平，民生保障等问题不断增多，这些矛盾和纠纷涉及人民群众的切身利益，并且难以在短时间内轻易化解，这给基层社会治理提出了难题，也给社会安全稳定埋下了隐患。

三、突破基层治理困境的路径构建

2019汶上县政府工作报告提出，要实行领导干部公开接访和包案制度，完善社会矛盾排查化解机制，推广“四制融合”治理模式，打造新时代“枫桥经验”汶上样板。

“枫桥经验”的核心内容指的是在基层社会管理中充分发挥党的政治优势，依靠基层组织和广大群众，就地解决当地发生的各种矛盾、化解纠纷，最大限度地把问题解决在萌芽状态。2003年，习近平总书记不断对坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示，提出“把学习推广新时期‘枫桥经验’作为加强社会治安综合治理的总抓手”，使“枫桥经验”在新的历史条件下创新发展有了更加深厚的社会影响和长久的生命力。“枫桥经验”是基层干部群众的创造，也是我们党探索社会主义建设规律和党的执政规律的一面旗帜。

(1)要打造千千万万个坚强的农村基层党组织，培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记。建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。村党组织全面领导村民委员会及村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织。汶上县坚持把建设过硬支部作为实施乡村振兴战略(基层治理)的“衣领子工程”，着眼支部政治功能、服务功能“两提升”，下活带头人、组织力、民主化“三盘棋”，进一步增强和巩固了农村党支部在乡村振兴(基层治理)中的战斗堡垒作用。注重从致富能手、退伍军人、专业合作社领办人中选拔优秀人才；着力实施“头雁工程”，推行村干部任期实事承诺考核制度、坐班督导制度，加强对村党支部书记的激励考核、管理监督；举办乡村振兴战略(基层治理)专题培训班，对505个村(社区)党组织书记、村委会主任进行专题培训。健全村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制，全面落实“四议两公开”。杨店镇袁庄村的“互联网+大喇叭”，让党务村务公开，密切党群干群关系；白石镇在基层治理中充分借助“五老组织”的力量，有力推动“和谐寨子”社区建设，被评为山东省“基层治理十大经典案例”。

(2)发挥党员在基层治理中的先锋模范作用。党员干部在基层治理中发挥着至关重要的关键作用。党的路线方针政策需要各级党组织尤其是基层党组织和广大党员干部去宣传、去贯彻、去执行、去落实。在基层治理中，党员干部要带头宣传、带头参与、带头推动、带动示范，发挥好党员干部的先锋模范作用，把党和政府推动乡村治理的决策部署变成群众的自觉行动，深入开展党员联系农户、党员户挂牌、承诺践诺、设岗定责、志愿服务等活动，更好地发挥党员干部联系群众的优势，带动群众全面参与基层治理。

(3)推进法治乡村建设。加大普法力度，增强农村基层干部法治观念和法治为民意识，提高农民法治素养。通过开展法治竞赛、放映法治电影、组织法治文艺节目表演、利用门户网站进行宣传等“接地气”的方式，增强普法工作的吸引力。在法律服务方面，健全农村公共法律服务体系，加强对农民的法律援助和司法救助。推动实现法律援助在乡村的全覆盖，增强法律服务工作的主动性，使村民“找得到法”“用得到法”“信得过法”。

(4)提升乡村德治水平。一是建立德治示范村，积极宣传乡村正能量、道德模范，发挥典型的示范带动作用，营造良好的向上向善氛围。二是在新时代背景下，要将社会主义核心价值观与乡村熟人社会蕴含的道德规范进行有效融合发展，完善和修订村规民约，赋予其新时代的德治内涵，引导村民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。

(5)健全乡村矛盾纠纷调处化解机制。一是探索建立“互联网+网格管理”服务管理模式，提升乡村治理智能化、精细化、专业化水平。二是注重心理服务体系建设。广泛开展平安教育和社会心理健康服务、婚姻家庭指导服务。

注释：

①中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》.