从基本均衡到优质均衡：珠三角地区随迁子女义务教育的转型困境与思考

李桐 广东省社会科学院 广东广州 510620

一、问题的提出与研究综述

改革开放以来，我国经济社会快速发展，城镇化建设成果显著，大量农村剩余劳动力向城市非农领域转移。广东是我国第一经济大省，也是改革开放的先锋与前沿阵地，而珠三角九市作为广东经济社会发展的主要核心区域，汇聚了大量流动人口，也是常住人口数量增幅最大、增长速度最快的区域，随同这一群体迁移而来的流动儿童大多处于义务教育年龄阶段。尽管流入地挖掘各种资源保证入学需求，但热潮过后极易造成资源浪费，优质学位的分配落实也不尽合理。珠三角地区的这种情况在全国发达城市具有很强的代表性，是极好的随迁子女义务教育观察样本。了解珠三角地区在随迁子女义务教育资源配置方面的现状以及转型困境，有助于在全国形成相应的经验借鉴，促进“普九”工作的深入开展，打造高素质劳动力后备军，推动公共服务均等化以及现代化发展进程。

尽管现有的研究从多个方面指出了随迁子女义务教育阶段面临的各种问题，丰富了相关的理论分析，但是均局限于问题描述与对策建议，数据资料比较陈旧，更没有注意到义务教育优质均衡的问题。这启示我们要在新的社会发展环境中重新审视珠三角地区的随迁子女义务教育问题。

二、珠三角地区随迁子女义务教育概况

珠三角是全国最具活力的经济区之一，范围包括广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山、江门、惠州、肇庆9个城市。2015年珠三角义务教育阶段随迁子女数338.47万人，占广东省随迁子女学生数的81.95%[数据来源于广东省教育厅统计资料。]。2017年，我国义务教育阶段随迁子女数量为1897.45万人，而广东省义务教育阶段随迁子女达到了446.09万人，并集中分布于珠三角地区城市。义务教育阶段随迁子女学生基数庞大，增速较快，使珠三角地区在解决这一群体的入学问题方面走在了全国前列，虽然能够通过政策智慧极尽满足学位压力，但优质学位依然紧缺。

（一）入学需求集中，学位供给压力大

2016年深圳市义务教育阶段随迁子女数量已超过87万人，位居全国首位，2017年增加公办义务教育学位4万个。2010年至2016年，东莞义务教育阶段随迁子女学生数量从52.9万增长至77.6万，占比已达81.3%，不仅在数量上仅此于深圳，位居全国第二，同时也是特大城市中比例最悬殊的。2012年起，东莞每年按10%的比例递增新莞人子女积分制入学学位供给。2017学年，广州义务教育阶段学校在读来穗人员随迁子女共59.56万人，占义务教育阶段在读学生总数的44.33%；2018年广州市新改扩建中小学校129所，新增约16万个公办学位。中山市近3年义务教育公办学校随迁子女在校生增加1.74万人。惠州2015年起在全市全面实施随迁子女积分入学办法，2016年全市义务教育阶段随迁子女学生达30万人，新增学位2.1万个。珠海市2016年全市义务教育阶段学生总数为19.98万人，其中随迁子女总数为11.61万人，占比58.1%，超过户籍学生数（朱鹏景，2016）。佛山市截至2017年底，全市登记流动人口450.2万人，学龄期随行子女41.6万人，2020年还计划新增18万个学位。肇庆2015年义务教育阶段随迁子女学生数7.33万人，占在校生比例14.43%，就读公办学校的随迁子女占比81.42%[数据来源于广东省教育厅统计资料。]。由此可见，珠三角地区义务教育阶段流动儿童数量庞大，尤其是深圳、广州、东莞等城市，公办学校学位供给压力巨大。

（二）入学标准较为宽松，政策安排各具特色

由于广东省采取“一市一策”原则，珠三角各城市针对自身情况制定了相应的随迁子女义务教育入学标准与保障政策。2009年2月，东莞市联席会议敲定了新莞人子女积分制入读公办学校的入学模式，《东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法》及《东莞市新莞人子女申请入读义务教育阶段公办学校起始年级积分方案》的出台使东莞成为了全省首个在全市范围内以积分入学解决流动人口子女义务教育问题的城市。佛山市在2008年率先在全省实施城乡同步免费义务教育，2013年实现了对公、民办随迁子女的全覆盖[详见佛山市政务网.佛山市教育简介。2010年广州出台的《关于做好优秀外来工入户和农民工子女义务教育工作意见》明确了区县政府部门从政策制定、发展规划到经费承担等的职责范围，各区自主制定随迁子女入学办法。2007年珠海在全省率先实行“指标生”政策，将国家级示范性普通高中的招生计划按一定比例均衡分配到全市各初中学校，并逐年扩大指标生招收比例（朱鹏景，2016）。惠州市对于入读民办学校的随迁子女，给予教育券补助以减轻随迁子女家庭的经济负担。这些政策别具特色，展现了当地政府的务实性、创新性。

（三）民办学校承接多数学生，财政经费耗资巨大

2016年深圳市向民办学校购买学位约20万个，共计投入约10亿元，其中民办义务教育学位补贴小学每生每年7000元，初中9000元。东莞市以2016年向民办学校购买5600个学位为基数，每年按20%的幅度递增。2013学年义务教育阶段53.04万非广州市户籍学生中，在民办学校就读的占58.35%（孙彬，2015：87）。2003年至2012年，中山市入读公办学校的非户籍学生年平均增长率7.2%，低于全市非户籍学生总数年平均增长率8.1个百分点，而同期入读民办学校的比例则由31.3%上升至64.5%，民办学校已成为解决非户籍学生上学问题的主要途径（李承杰等，2015）。2017年佛山市各级财政核拨免费义务教育资金近12亿元，其中超过一半用于随迁子女。珠海2015年，市、区两级民办学校财政补贴共计18343.2万元，与2014年相比，市本级民办学校财政补贴增长约15.7%。民办教育专项资金每年也有约6600万元用于扶持非营利性民办学校发展（朱鹏景，2016）。

三、优质均衡：基本均衡基础上的转型与难点

珠三角地区义务教育阶段随迁子女数量在全国名列前茅，入学需求集中；尽管入学标准略有出入，但政策安排各有特色，大体上实现了区域内部享受教育资源的起点平等；民办学校得到的高度重视以及大力扶持，也显示了政府对随迁子女入学需求的照顾。就教育部制定的县域义务教育均衡发展督导评估标准来看，珠三角地区在义务教育办学的基本条件、入学机会、保障机制、监督管理方面，已经达到了基本的均衡状态，但是在教育质量、不同群体的教育资源需求上，仍然存在一些问题。

教育资源在城市发展机遇的市场作用下会发生流动，发达城市的教育资源往往更为优质。随迁子女拥挤的城市，教育资源集中，教育规模显著，社会相对充分的就业机会也对当地的教育体系有持续促进作用（周仲高，2014）。但如果资源配置不合理，就会进一步加剧优质教育资源的积累与供需冲突。受产业结构和城市经济发展影响，流动人员具有不稳定性，部分区域就陷入了“人走空校、人来挤爆”怪圈。珠三角地区流动人口积聚，各地政府投入大量人力物力以保证流动人口随迁子女受教育权的顺利实现。尽管政策文件力图通过限制班级人数保证教学质量，但是面对强大的入学压力，需要长期投入与培植的优质教育力量不得不让位于学位供应。大量投入的资源本身尚且无法保障全部符合条件的随迁子女享受政策便利，又如何能够在师资力量与内容建设上进行教学质量的提升？此外，民办教育整体发展水平也良莠不齐，教师在编制、职称、待遇等方面与公办学校的差异较大，稳定性差，更难在教学质量上助阵负担累累的公办教育。

目前的教育资源已基本实现了“雪中送炭”，就应当“锦上添花”追求更深层次的质量效果（唐明钊，2017：33）。例如对义务教育弱势群体进行优质教育资源的适当倾斜，但这并不意味着片面的拔高，最底线的合格标准不容触动，保证教育本身的完整性、多样性、公正性，才不致进入优质均衡的误区。此外，顶层设计在强调地方政府承担义务教育责任的同时，也应建立向地方拨付财政资金的合理分配机制，给予地方相应的自主权。最后，政府作为最主要的供应者，也不应忽视市场以及社会组织的作用，对于紧缺的教育资源，应当夯实多渠道的供给来源与机制，同时进行正确引导。有针对性地扶持民办学校的发展，提升民办学校办学的质量与水平，以便有重点、更精准地促进优质均衡。

总之，经过多年实践，我国大部分县域均衡的资源分配已基本实现，但随迁子女群体与本地儿童获取的教育质量依然存在较大差距。教育资源面前供需矛盾永恒存在，如何分配能体现公平与效率，优质均衡才更能实现质的飞跃。中国经济的新一轮腾飞必须依靠新一代劳动者，珠三角地区应当抓紧学龄儿童增长的人口红利机遇，解决其中不平衡不充分的矛盾问题，以优质均衡更好地实现有质量的教育公平。

注释：

1.数据来源于广东省教育厅统计资料。

2.详见大洋网-广州日报.广东义务教育阶段随迁子女学生数量占比1/3[EB/OL]. http://edu.cnr.cn/list/20180715/t20180715_524301155.shtml.

3.《关于解决深圳市随迁子女义务教育“入学难”问题 的 建 议 》，2018年1月29日，http://www.sohu.com/a/219740367_100001871.

4.详见流动儿童占比81%，东莞如何破解教育资源“僧多粥少”难题[EB/OL]. http://hugaiguancha.blog.caixin.com/archives/172300.

5.参加大洋网：《广州现有各级各类学校3912所，在校生294万人》，2018年8月19日，http://news.dayoo.com/guangzhou/201808/19/139995_52276222.htm.

6.详见2017年佛山落户13.6万人，2018年力争10万[N].南方都市报（深圳），2015年5月4日.

7.数据来源于广东省教育厅统计资料。

8.详见佛山市政务网.佛山市教育简介[EB/OL]. http://www.fsjy.net/jyxx/jyxx_jygk/200905/t20090523_6018574.html.

9.详见关于解决深圳市随迁子女义务教育“入学难”问题的建议[EB/OL].http://www.sohu.com/a/219740367_100001871.