养老机构发展的困境与路径探索

安小林

（中共重庆市梁平区委党校，重庆 405200）

1 发展现状

养老机构是指国家、企业、个人等依法设立的养老服务机构，专门为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务，既可以是独立的法人机构，也可以是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构，主要分为社会福利院、养老院（养老中心）、敬老院、老年公寓等组成。2017年全国60周岁及以上人口24090万人，占总人口的17.3%。而重庆市L区2017年底，全区老年人口60岁以上17.99万人，占总人口的19.36%，预计到2020年全区老年人口将突破20万人。老年队伍呈现出两大特点：一是老龄人口增长的速度快；二是老龄人口中困难老人较多、失能半失能的老人增多。老年人对养老机构的需求越来越大，就L区而言，共有养老机构32个，其中公办养老机构28个（含乡镇敬老院27个，公益性养老机构1个即区社会福利院），民营养老机构4个，社区养老服务中心10个，为全区老年人提供日间照料、康复护理、休闲娱乐、精神慰藉等方面服务，但远不能满足老年人养老需求。

2 存在的困境

（1）养老机构床位使用率不均等。虽然各大城市都在不断的加强养老机构的建设和管理，尽可能为社会提供更多入住床位，但却存在民办养老机构设施设备更加齐全，提供的养老服务更加周到，费用相对较高，平均每月费用达到2000元以上甚至更高，这对于孤寡、空巢、失能“三无”老人的养老来说，难以承受经济压力，而大部分的老人更愿意选择费用较低的公办养老机构养老，特别是广大的农村地区，公办养老机构的床位显得尤为珍贵。如L区，全区养老机构共有床位数2768张，其中民办养老机构床位数1728张，入住率仅为35.07%；而公办养老机构床位数全区才1040张，最小的乡镇敬老院只有7张床位，且规模小，难以满足庞大的老年队伍养老需求。

（2）养老机构功能不够完善。老龄问题日益严重，如何及时有效的解决养老问题，成为各级政府致力解决的社会问题之一。各大城市也都作出了不同程度的尝试和努力，比如重庆碧山、潼南、梁平等区县为此打造了满足老年人养老需求的养老机构，并不断完善设施设备尽可能为老年人群提供更加有效的服务，在一定程度上解决了区域性老龄化问题。然而像农村敬老院等小型养老机构，在不同程度上存在一些问题。一是养老机构的环境设施比较简单；二是服务功能不够完善。三是医养结合率较低。养老机构与医院协议合作、养老机构办医院或者设置医务室、医院办养老机构是目前较为常见医养结合方式，但因缺乏政策支撑、经济效益差以及入住老人少等因素影响，医护人员到养老机构从业少，一些养老机构医疗卫生所运行难以保障。如L区 32个养老机构中，除社会福利院配有专业医师和护士外，其余的养老机构均无相关专业人员陪伴。

（3）从业人员素质参差不齐。养老机构的服务质量能否得到有效的提升和服务人员的配置有着密切关系。就目前的养老机构特别是农村养老机构从业人员素质参差不齐，普遍存在服务管理人员年龄偏大、文化程度偏低、专业素养不足等问题，尤其是一些农村的养老机构没有得到财政资金补助，服务人员的工资待遇不尽人意，这也间接影响到了他们服务质量的提升。养老机构中缺乏专业的护工人员，更没有专业化的护理队伍，对相关工作人员也缺乏主动专业技能以及岗前培训，专业护理人员严重缺乏。主要表现在一是男女比例失衡。大部分养老院中女性从业人员多于男性，成为养老服务的主力人员；二是年龄偏大，L区50周岁以上从业人员占比近80%，成为养老服务队伍主要组成部分；三是文化水平偏低，从业人员中小学文化水平占比75%以上，取得养老服务资格证书的还不足10%；四是队伍流动性较大，因受工资待遇以及工作时间长、照顾老人又脏又累等因素影响，养老服务队伍人员更换频繁、流动性较大。

（4）民办养老机构补充不足。随着民办养老机构的蓬勃发展，问题也不断凸显：一是引入社会资本难。养老服务产业是一个包含医疗保健、医疗护理、托管托养、家政服务、娱乐休闲等较长的服务链条，创办养老机构具有投入大、周期长、周转慢、利润低、风险大等特点，很多投资者投资养老机构积极性不高。二是养老机构用地难。在养老机构发展过程中，由于以前各类养老机构服务建设用地规划滞后，大部分民办养老机构建设用地主要通过土地流转方式取得的集体土地，养老机构建设没有进入正规的建管程序，导致后续的国土、规划、环评等手续难以办理，也无法取得房屋产权证。三是法律制度不健全。由于面临的服务对象特殊，大部分老年人年老体弱、容易出现意外事故，在经营过程中一旦出现伤病、死亡等重大问题时，因缺乏法律的支撑，容易与老人家属发生经济纠纷。以上各种原因不同程度制约着民办养老机构的发展，其在社会养老服务体系中的补充作用发挥不够明显。

3 对策思考

要坚持以人民为中心的发展思想，把发展养老机构，加快推荐养老服务事业摆在更加突出的位置，不断满足老年人日益增长的美好生活需要。

（1）完善设施设备，强化服务功能：随着人民经济收入以及生活水平的逐渐提高，养老机构的硬件条件和服务质量都将成为重要的参考标准。一是需要加大资金投入，不断完善养老机构各类服务设施设备提档升级，特别是加强农村敬老院配套设施建设，完善与养老服务相关的医疗、娱乐、健身、康复等条件，使养老机构布局和设施更加合理，不断满足当代老年人的养老需求。二是在城市规划中，要结合本地区老龄现状及老龄化发展趋势，合理规划布局养老机构与医疗机构以及医养结合机构，尽可能从高中低三个档次分层次建设，以满足不同老年人的养老需求。同时，强化资金投入，引入更多的全科医生进入养老机构从业，为老年人疾病治疗、康复和护理提供服务。

（2）建立健全制度，增强发展后劲：一是落实政策，增强养老机构发展后劲。在城乡发展规划中，将养老机构建设纳入整体规划，无论是土地使用、用途变更等申报、审批方面提供便利，同时作好养老机构的布局、布点，特别是在新建住宅小区时充分做好日间照料中心、托老所、护理所的规划，形成以福利机构为龙头、村社区居家养老为依托、民营机构养老为补充的养老大格局。二是明确新建养老机构用于养老事业的具体年限、规模。制定奖惩办法，签定责任书。规定在未达到年限将养老机构的设施、设备转着它用时，按已用于养老服务的实际年限折扣政府给予的补助及优惠所得利益。三是实行养老机构星级评定。通过对各类养老机构建设标准，服务项目、服务流程和服务方式以及养老机构护理、康复、医疗、娱乐、心理关爱等服务项目的内容和标准，各项管理制度和社会养老服务效果进行评估，适时开展养老机构星级评定工作，全面提高养老机构服务质量和水平。

（3）加强队伍建设，提高服务质量：一是加快专业人才引进。制定养老服务人才发展战略规划，建立并完善职业标准，指导行业人才发展。积极与高校以及中职教育联合培养老年医学、管理学、护理学、营养学以及心理学等方面的养老服务专业人才，还可积极鼓励职业教育机构设立与养老服务相关的社会学科及具有地方特色的老年食品用品开发的专业，培养有知识、懂技术、会管理的养老服务应用型专业人才。二是加强现有从业人员培训。推行养老护理员国家职业标准，采取委托培养、政府资助的形式对各类社会养老服务机构的从业人员进行规范系统的职业道德教育和在岗技能培训，实行职业资格和技术等级认证制度，持证上岗，逐步实现养老服务从业人员的职业化、专业化。三是充分发挥志愿者队伍及社工作用。大力提倡社会互助，积极发展志愿者队伍及社会工作队伍的作用，建立一支由机关、事业单位的工作人员以及专业社会工作者组建的队伍，带头参加为老服务活动，尽可能提供更加全面和高效的服务。

（4）积极引导扶持，鼓励民办养老机构健康发展：政府是养老产业发展主要推动力，而民办养老机构的长远发展，离不开政府和社会各界的大力引导和扶持。要强化财政补贴，可尝试项目资金逐步向民办养老机构倾斜，减轻资金周转压力；在税收、银行资金借贷等方面实施优惠政策；在卫生许可证、消防安全许可证等相关证件的办理上给予政策支持，强化政策引导；在法律层面界定养老机构的责、权、利，政府在建立制度、完善体系、提供公共服务等方面担当责任。以此，促进民办养老机构健康发展，使其成为公办养老机构的有效补充，共同在养老服务事业中发挥作用。