商业航天视野下航天管理体制变革的回顾与前瞻

郭宪功 杜英 沈泽润 严佳雯 侯雪萍

[摘 要] 文章立足商业航天回顾了我国航天管理体制的变迁。在区分探索性创新与利用性创新两类创新，以及科技管理、工业管理、运行秩序行政管理三类管理的基础上，将我国航天管理体制的变迁划分为新中国成立初期、改革开放初期和新时期三个历史阶段，梳理了航天举国体制的深层逻辑，剖析了新时期民间力量参与航天的不足，并展望了我国未来航天管理体制的发展。

[关键词]商业航天 探索性创新 举国体制 科技管理

中图分类号：F426.5 文献标志码：A

近期，在以太空探索公司为代表的美国商业航天的刺激下，国内的商业航天事业也发展得如火如荼。一方面，民营航天成为一个投资风口，国内注册的商业航天公司快速增长，截至2018年底，已经达到141家；另一方面，民营航天的各种试验验证进展迅速。继蓝箭航天朱雀一号发射失败以后，星际荣耀航天的“双曲线一号”作为中国第一个民营航天火箭发射成功。翎客航天自主研发的RLV-T5型可回收火箭成功挑战公里级高空回收。国家层面，国防科技工业局与中央军委装备发展部联合印发了《关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》，标志着我国商业航天的发展已经进入新的历史阶段。

然而，伴随国内商业航天的迅速发展，仍有一些无法回避的质疑。一种非常有代表性的观点认为，中美航天事业的发展遵循同样的行业规律，即必须依靠举国体制；但中美航天的行业环境不同，美国已经建立了完善的航天政策法律体系，且技术积累雄厚，因而政府可以严密管控民营航天企业并在相当程度上依靠民营航天企业；而中国目前只有两大国有航天企业可以依靠，且技术积累总体比较薄弱，在体制内无法做成的事情无法通过转换管理体制实现质的改变。这种观点进而得出结论认为，有中国特色的航天发展路径仍必须建立在全力支持两大航天企业集团上，而所谓的商业航天最多只能是体制内的补充。这种代表性观点深刻认识到举国体制和商业机制对于航天事业发展的作用，但在对于中国航天管理体制的判断上存在一些偏差。出现偏差的原因，一方面可能是词不达意，论述不够精细；另一方面，则可能是对于当下中国航天管理体制的历史回顾不够，因而未能在更普遍的航天事业发展规律之下来看待这一体制的变迁。

一、航天管理体制变革回顾

回顾当下中国航天管理体制的发展史，要从航空航天讲起。因为在高端科技领域，航空航天并不分家。并且，在尚未形成专门工业领域时，航天归属于航空领域。我们通常会在两个不同的意义维度上谈论航空航天，一个是科技，另一个是工业。一方面，科技维度更加侧重探索性创新，而工业维度更加侧重利用性创新；另一方面，科技维度的发展更加依靠科技人才，而工业维度则更加依靠技能人才。基于这两个意义维度，我们可以将中国航天管理体制的发展史划分为三个阶段。

新中国成立初期，对于航空航天工业的定位主要是从加快建立国防工业体系的角度来讲的。因此，通过加快集中仿制来倒逼形成生产能力是这一时期的核心特征。这也决定了对于航空航天从一开始就不是作为一个战略性科技领域来管理的，而是作为具体的工业部门。随着导弹工业体系的初步形成，航天工业自然而然地就从航空工业当中分离出来。相应地，当时对于航空航天工业的管理体制与其他工业部门也并无不同，均由专门的机械工业部经由计划经济体制进行全国一盘棋式的管理。在三线建设等国家决策的推动下，中国得以在多个地区迅速形成了航天工业生产能力。

改革开放之初，国家对于航空航天工业的定位同整个国防工业体系一样，都是要带动和参与经济建设，是工业管理思维在经济体制转型背景下的延续。航空和航天工业不可避免地被拆分为两个全国性行业总公司，并演化为现今的多个国有企业集团。值得一提的是，1988年，在工业部门大多被改组为全国性行业总公司的大背景下，国务院在新一轮机构改革中又将航空工业部与航天工业部合并，成立航空航天工业部，一个重要理由是“航空与航天更复杂一些”，说明中央领导层认识到了航空航天的高端科技属性。然而终究还是挡不住时代发展的趋势和工业集团自身的利益诉求。

现今航天工业分属两大国有企业集团，无数个科研院所和配套企业都深嵌在这个体系当中。这种管理体制巩固和发展了新中国成立以来形成的航天工业体系，也在相当程度上满足了我国加快武器装备生产和列装部队的需求，但对于作为战略性科技领域的航空航天科技的发展推动作用相对有限。

二、商业航天视野下航天管理体制探讨

顶级的国防和经济竞争拼的是基于科学的想象力、探索力、创造力，而不是直观的武器装备、经济水平。不可否认，前期两个阶段的航天管理体制帮助中国建立了基本的国防体系和经济体系，但是，仅仅基于仿制和应用的工业管理思维并不足以支撑中华民族的伟大复兴。长远来看，前期积累的技术力量和物质基础当然很有可能孕育出更多的自主创新研发能力，但在存在外部科技竞争的情况下，等待工业部门自生自发地开展科技创新无异于缘木求鱼。在此意义上，新时期鼓励更多民间力量参与到航空航天领域的建设，也只是国防武器装备领域引入民间力量逻辑的延伸，对于改变当前的航天管理体制没有实质推动作用。换句话说，民营商业航天对航天科技进步的帮助不大，是因为我国的航天科学技术积累还不够雄厚，但更根本的原因恐怕在于我国航天科技尚未形成强大的自主研发能力。

之所以会这样，还是要回到所谓的“举国体制”上。发展航天事业需要依靠举国体制是毫无争议的。但是当下以两大国有企业集团为代表的航天管理体制是否就等于举国体制呢？对此，必须画一个问号。承袭自原航空航天工业部的“国家队”——现有的两大集团作为巨型的科研生产联合体在国内处于绝对优势地位。在此意义上，或许我们可以说，两大集团就等于举国体制。但与航空航天作为战略性高科技领域所需要的那种科技研发力量的举国体制相比，现有的举国体制显然不能满足需求。一方面，表面上看似举国体制的现行航天管理体制当中，科技研发力量实际上很分散；另一方面，表面上看似统一的各科研院所之间相互竞争封闭，并不利于科技发展的交流与扩散。此外，虽然我国名义上存在所谓的“国家航天局”，但这一机构与国防科工局基本是“一套人马、两块牌子”，并不具备引领国家航空航天科技发展的实际能力。相比之下，美国、日本、法国等航天强国都有高度集权的航空航天科技研发机构。

航天管理体制所涉的管理行为可以分为科技管理、工业管理和维护运行秩序的行政管理（比如行业准入、发射场秩序等），举国体制的集权也可以体现在不同的管理侧面上。我们可以发现，现有航天管理體制的集权更多体现在工业管理的集权上。而航天科技发展所真正需要的，更多是科技管理以及维护运行秩序的行政管理的举国体制。

三、对未来航天管理体制的展望

关于未来航天管理体制或许可以作出如下展望：在科技管理层面，两大国有航天集团的科技研发力量将会被重新聚集到国家成立的中央平台去，国家航天局将会被充实并做强做大，航天科研与生产将会适度分离，一切核心科技都会被统一到国家平台，并从国家平台得到发展和扩散；在工业管理层面，在保留少量科技研发力量的基础上，两大航天集团会被拆分为多个独立的航天公司；在运行秩序行政管理层面，共性的发射场等航天基础设施资源将会被统一接口。我们相信在新的举国体制的推动下，航天强国建设必将驶入快车道。