我国贫困地区职业教育精准扶贫的政策与实践分析

房风文 邵苗苗 王向太

摘 要 针对贫困地区，我国出台了诸多职业教育精准扶贫政策，推出职业教育学生资助、内地中职班、东西部职业教育对口支援、扶贫职业技能培训等举措，为贫困地区教育公平、民生改善、教育进步和经济社会发展作出重要贡献，但仍受到较多内外因素制约，影响精准扶贫效能发挥。面向全面建成小康社会，贫困地区职业教育精准扶贫需要统筹谋划，加大投入，完善机制，充分吸纳社会力量参与。

关键词 贫困地区;职业教育;精准扶贫

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）21-0008-06

职业教育作为人力资源开发的重要内容和方式，包括职业学历教育和职业培训，是贫困地区扶贫开发最直接、最有效的方式之一。我国一直把发展职业教育作为贫困地区脱贫攻坚的重要依靠力量和抓手，出台了系列政策，采取了诸多措施，取得不少成效，但也面临不少困难，需要多措并举加以推进。

一、贫困地区职业教育精准扶贫的政策梳理

自1992年起，我国就将职业教育作为扶贫的重要手段写入政策文件，一直到“十三五”时期仍持续完善职业教育扶贫政策，不断提升职业教育精准扶贫力度，见表1。

（一）职业教育扶贫的地位和功能持续凸显

对1992-2018年间相关政策文件进行梳理发现，涉及贫困地区、民族地区扶贫内容的政策，均有职业教育参与其中，而且参与的程度不断深化，凸显出职业教育在精准扶贫中具有重要战略地位和不可替代的作用。在20世纪90年代，职业教育主要是作为农村地区扶贫的手段，依靠职业院校面向农业和农村，对贫困家庭青壮年人口、农村富余劳动力进行扫盲、培训并提升技能，增加致富本领。进入21世纪，职业教育由促进经济发展的手段，变为保障社会民生的重要内容，兜底贫困家庭子女接受更高层次的教育，筑牢未成年学生有技能、能就业的底线，帮助农村剩余劳动力带技能向城市转移就业。尤其是2006年以来，职业教育在相关扶贫政策中，既是扶贫的手段，也是扶贫的对象。职业教育作为贫困地区扶贫手段，持续地发挥扶贫作用，包括保障所有有意愿的贫困家庭孩子有学上，确保每个贫困家庭学生得到有效资助，多渠道保障升学就业，等等。同时，职业教育也是贫困地区扶贫的对象。针对贫困地区职业教育发展长期滞后、基础薄弱的现状，国家加大贫困地区职业教育投入，改善办学基础条件，提升办学质量，以扶职业教育之贫，解决贫困地区职业教育自身办学问题。

（二）职业教育扶贫政策逐步全覆盖和精准化

随着扶贫开发的深入推进，职业教育扶贫政策也在发生调整和变化，主要体现在扶贫对象和扶贫工作机制上。一是职业教育扶贫全覆盖。自20世纪90年代，职业教育扶贫对象重点是农村贫困人口，主要是广大农村剩余劳动力和进城农民工。进入新世纪，职业教育扶贫的对象扩大化，不仅是农村已有贫困人口，而是所有初、高中毕业后新成长劳动力，包括农村和城镇。《教育脱贫攻坚十三五规划》提出，“到2020年，贫困地区教育总體发展水平显著提升，实现建档立卡等贫困人口教育基本公共服务全覆盖”，这意味着建档立卡等贫困人口只要有意愿均能享受到职业教育在内的教育扶贫政策。二是职业教育扶贫操作精准化。近年来，国家提出贫困地区精准扶贫战略，教育扶贫的政策也越来越精准。国家为每个贫困家庭、贫困人口建档立卡，方便精准识别、精准帮扶、精准管理。对职业教育来说，建档立卡也方便了职业教育进行精准扶贫，建档立卡家庭子女是职业教育精准扶贫的重点对象。通过建档立卡识别，对该类家庭子女进行免学费、免住宿费、免教材费、补助生活费、就业帮扶，确保职业教育扶贫政策落地可查、可追踪，真正实现教育脱贫。

（三）基本构建了较为完善的职业教育扶贫政策体系

从1992年至今，职业教育扶贫政策一直在不断深化和改进，新出台的政策都是对已有政策的推进和出新，不断增强政策力度。从政策制定部门可以看出，制定职业教育扶贫政策的参与部门越来越多，涉及教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国务院扶贫办等，有的文件是中共中央、国务院发文，增加了各部门统筹协调力度。从资金来源与筹措方式看，多数文件提出职业教育扶贫资金由中央和地方共同分担，共同加大投入，体现了中央政策向贫困省份倾斜，同时明确地方扶贫的责任，持续增加投入。从扶贫手段上看，职业教育扶贫的措施也在不断变化和丰富，从最初的注重初等和中等职业教育，注重农村、面向农民，注重青壮年扫盲、培训，到现在注重中等和高等职业教育，注重所有贫困地区（包括农村贫困和城镇贫困家庭），注重技术技能和资助（包括免学费、奖学金、助学金以及生活费、交通费等特殊补贴）。

二、贫困地区职业教育精准扶贫的重要举措

为配合职业教育精准扶贫政策推进，我国采取了众多精准扶贫举措，着力解决贫困地区劳动力的能力贫困问题，重点提升贫困人口的人力资本。

（一）加大职业教育学生资助

1.中等职业学校学生资助

实现职业教育精准扶贫，职业教育资助工作承担着最重要的基础保障作用[1]。随着职业教育贫困家庭学生资助政策的不断完善，中等职业学校学生资助种类增多，覆盖面越来越广泛。相关种类包括中等职业学校学生免学费、国家助学金、顶岗实习补助、奖学金、学校免学费及其他等。以国家助学金为例，资助对象为全日制正式学籍一、二年级在校涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生。从2015年春季学期起中等职业学校国家助学金标准由年生均1500元提高到2000元[2]。国家助学金将根据经济发展水平和财力状况适时调整资助标准。六盘山区、秦巴山区、武陵山区、罗霄山区等11个连片特困地区和西藏及四省藏区、新疆南疆四地州中等职业学校农村学生（不含县城）全部纳入享受国家助学金范围[3]。

2.高等职业院校学生资助

高等职业院校学生资助种类也比较丰富，主要包括国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、新生入学资助、勤工助学、校内资助等。以国家励志奖学金为例，高等职业院校品学兼优、家庭经济困难的全日制在校生可获得国家励志奖学金，每生每年5000元。另外，高等职业院校贫困家庭学生可申请国家助学贷款，以解决在校期间的学费和住宿费用，符合条件的高职学生还可享有基层就业学费补偿贷款代偿、应征入伍服义务兵役学费补偿贷款代偿及学费减免、直招士官学费补偿贷款代偿、退役士兵教育资助等[4]。

（二）设立内地中职班

为加大少数民族贫困地区职业教育帮扶，国家出台内职班举措，让更多贫困家庭孩子走出大山、走出草原，接受发达地区先进职业教育。一是设立西藏内职班。2010年，教育部、国家发展和改革委员会、财政部印发《关于在内地部分省（市）举办内地西藏中职班的意见》，从2010年8月起天津、河北、辽宁等12个东中部省市的44所职业院校开始举办内地西藏中职班，每年招收西藏学生3000人。2014年起，西藏内地中职班招生范围扩大到青海藏区[5]。二是设立新疆内职班。2011年，教育部、国家发展改革委、财政部印发《关于举办内地新疆中职班的意见》，2011年起，在天津、辽宁、上海等9个东中部省（市）国家重点中等职业学校举办内地中职班，每年招生规模为3300人。财政部按照年生均5000元标准补助学生的学习生活等费用（包括生活费2500元、住宿费1000元、书本费300元、医疗费250元、实习材料费600元、活动费350元）。

（三）实施东西部职业教育对口支援

2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》，提出“除义务教育外，在职业教育和高等教育方面也可以做些力所能及的工作”。近年来，教育部加快推进东西部职业教育对口支援工作，印发《职业教育东西协作行动计划（2016-2020年）》等文件，出台诸多措施。重点措施主要有：实施17个东中部职教集团与17个地州“一对一”、33所民办本科学校与17个地州“二对一”结对帮扶西藏和四省藏区17个州中等职业教育;北京、天津、上海等地的124所国家中、高职示范校和其他优质学校，对南疆4地州和兵团3个师的50所职业院校进行深度帮扶;10個东部地区职业教育集团“一对一”对口帮扶滇西边境山区10州市和职业学校工作[6]。

（四）开展扶贫职业技能培训

开展职业技能培训是贫困地区精准扶贫的重要手段和举措，得到政府各部门的高度重视和推广。在中央层面，多个部委单独或联合推出了多项职业技能培训项目，助力贫困人口尤其是农村青壮年贫困劳动力脱贫致富，主要包括雨露计划、温暖工程、春风行动、阳光工程、新型职业农民培育工程、农村劳动力转移培训计划等。以雨露计划为例，该计划是国务院扶贫开发领导小组办公室主导实施的，以中等职业教育、劳动力转移培训、创业培训、农业实用技术培训、政策业务培训为手段，以促成转移就业、自主创业为途径，旨在进一步提高贫困人口素质，增加贫困人口收入的重要扶贫开发项目。2003年起，国务院扶贫开发领导小组办公室开始组织实施“雨露计划”。目前，“雨露计划”已建立全国信息管理服务系统，对建档立卡贫困户中授受中等和高等职业教育的学生实现应助尽助全覆盖。

三、贫困地区职业教育精准扶贫的成效和贡献

通过政府推动、政策引导和社会支持，职业教育作为贫困地区精准扶贫的重要政策工具和有力举措，在减贫脱贫上取得诸多成效，为贫困地区经济社会发展做出突出贡献。

（一）有效减轻贫困家庭教育经济负担，促进社会民生改善

目前，我国已建立起多种方式并存的职业教育资助，包括以免学费、国家助学金为主，学校资助、社会资助及顶岗实习为补充的中等职业教育资助和国家奖学金、国家助学金、助学贷款、学费减免、补偿代偿、勤工助学、绿色通道等多元混合的高等职业教育资助，并且体系日趋完善。这些资助优先保障建档立卡贫困家庭子女。2012年至2016年，各教育阶段全国累计资助资金总额6981.52亿元，其中，中等职业教育共资助学生8269.3万人次，资助金额1621.24亿元[7]。2017年，全国共资助中等职业学校学生1509.92万人次，资助金额365.29亿元，比上年增加33.16亿元，增幅9.98%[8]。职业教育资助有效减少贫困家庭教育经费支出，切实减轻家庭经济负担，不让每一个家庭因教致贫返贫。

（二）保障贫困地区更多适龄青少年接受教育，促进教育公平

职业教育精准扶贫政策和举措，扩大了贫困人口平等接受教育的机会，让贫困地区更多适龄青少年学习和掌握技术技能，帮助近千万个贫困家庭通过职业教育摆脱了贫困，为打赢教育脱贫攻坚战打下扎实基础。职业教育资助政策为贫困家庭孩子提供多样化选择，东西部对口支援让民族贫困地区的孩子享受东部优质职业教育资源。职业培训尤其是初中后、高中后未升学的两后生培训，让更多青少年接受更多教育，让每一个孩子有一技之长，使职业培训惠及更多贫困人口，提升人口素质，提升就业能力。

（三）提升贫困地区职业学校发展能力，促进教育结构优化和事业发展

近些年，从中央到地方持续发力的职业教育精准扶贫政策和资金投入，使贫困地区职业教育得到有力发展。一是贫困地区职业教育办学条件有所改善。近些年来，在国家财政及对口支援省市的支持和援助下，一些贫困地区的职业学校硬件设施得到显著改善，尤其是县级职教中心，行政办公楼、教学楼、实习实训车间、宿舍、食堂及体育场馆等得到修建和翻盖，职业学校的办学条件明显提升。二是贫困地区职业教育规模明显扩大。随着教育精准扶贫的深入推进，贫困地区职业教育的招生数、在校生数明显提升，职业学校的规模显著扩大。三是办学质量有所提升。在中央协调和对口省市及学校的支援下，一些扶贫举措，如学校托管、管理层互换交流、师资培训等，使贫困地区职业院校的教学条件、师资水平和管理水平有明显提升，大幅提高了办学质量，一些职业学校在省级比赛中不仅奖项获得突破，而且取得良好成绩。

（四）为贫困地区输送大量技术技能人才，促进区域经济社会发展

在国家职业教育精准扶贫的支持和引导下，近些年来贫困地区尤其是西部民族地区职业教育得到有效发展，为社会输送大量高素质劳动者和技术技能人才，为区域经济发展提供有力人才支撑和智力支持，也为贫困家庭脱贫致富奠定基础。一方面，随着职业教育精准扶贫推进，贫困地区职业学校毕业生规模不断增加，新增劳动力人口受教育年限明显提高，为社会源源不断输送大量人才;另一方面，贫困地区的职业培训也在有力推进，依托县级职教中心、技工学校、高职院校等，对农村贫困家庭劳动力、进城农民工、两后生等弱势群体开展技能培训，促进贫困人口转移就业、技能创业，带动特色产业发展，有效促进贫困村、贫困户脱贫致富。

四、贫困地区职业教育精准扶贫的困境

（一）贫困地区职业教育精准扶贫的内部困境

1.贫困地区职业教育的基础仍十分薄弱，社会吸引力不强

职业教育作为精准扶贫的有效手段，其前提是办学基础牢固，办学质量高，能满足学生长远发展，但现实情况是贫困地区职业教育发展的基础仍较薄弱。一是历史积累较少，软件条件不足。二是师资队伍建设滞后，教师结构性短缺。贫困地区职业学校教师大多学历低、企业实践经验少、培养缓慢，培训效果不十分理想，而且结构不合理，双师型教师紧缺。三是教学手段落后，校企合作育人程度低。四是总体教育水平不高，社会认可度较低。贫困地区的教育水平整体处于全国中下水平，专业设置与区域产业紧密性不高，人才培养与产业市场需求存在一定程度的脱节，导致家长、学生对职业学校的认可度不高，选择职业教育意愿较差。

2.贫困地区职业教育精准扶贫的体制机制不健全，力量比较分散

职业教育精准扶贫不仅要发力，更要形成合力，但现行体制机制还不健全，越到基层，力量越分散。一是管理机构分散。教育、人社、扶贫、农业农村等部门都涉及职业教育精准扶贫，但各部门分头管理，条块分割，政出多门，力度不一。二是资金分散。两后生培训、农民工培训、新型职业农民培训、残疾人培训、退伍军人培训、妇女培训等扶贫培训资金大多由各行政管理部门支配，虽然覆盖面广，但人均数额小，部分培训时间短，起不到应有作用。三是吸纳社会力量参与不够。行业、企业、社会组织等社会力量也是职业教育精准扶贫的重要主体，但地方政策供给不到位，体制机制不够灵活，社会力量参与的意识不强，积极性不高。

3.贫困地区职业教育精准扶贫的监测监督机制不完善，扶贫效果有待评价跟进

目前，各地职业教育精准扶贫推进力度很大，速度较快，涉及的部门利益较多，资金数额较大，但监测监督大多由各行政部门自行管理，缺少专门的监测监督机构、方法和手段，缺乏第三方评价评估机构的有效参与，对于过程中出现的问题难以及时发现并有效改进。同时，扶贫效果大多由地方基层行政部门自行总结汇总，层层上报，相关扶贫成效多出自汇报总结材料，精准扶贫效果的客观性不足，社会公开性、公正性和透明度不够。

（二）贫困地区职业教育精准扶贫的外部困境

1.自然条件差，环境制约因素多

贫困地区尤其是老少边穷地区，大多地理位置偏远，有的是处于深山、荒漠和边境地区;气候条件差，恶劣天气多，自然灾害频发，部分地区海拔高寒缺氧;公共设施落后，交通不便，农产品运输困难，等等。这些环境条件在西藏、四省藏区、南疆地区、大别山区等贫困地区都比较典型，给职业教育精准扶贫带来诸多困难，不仅增加难度，严重制约进度，而且削弱扶贫成效。

2.贫困人口规模大，劳动力素质低

随着扶贫开发的推进，脱贫攻坚的地区越来越集中于贫困人口集中地区，少数民族聚集地区，如“三区三州”深度贫困地区。这些地区的贫困人口集中，规模大，而且少数民族大量聚集，占本区域内的人口比例高。由于历史原因，这些地区贫困人口应用本民族语言文字较多，而应用国家通用语言文字能力较弱，而且文化水平不高，技术技能缺乏，走出大山、牧场与外界沟通的机会少，进城务工机会少，外出打工难度大。这不仅需要加强职业技能教育与培训，还要加大语言教育与培训。

3.经济发展滞后，吸纳劳动力不强

大部分贫困地区以第一产业为主，大量劳动力从事收入低、附加值低的种植业和养殖业;第二产业难以发展，交通成本高，工业化程度低;同时由于城镇化率低，第三产业也不发达，服务业规模小。由于经济不发达，经济社会各项事业发展缓慢，企业数量少，就业岗位少，社会吸纳劳动力能力非常有限。从全国看，职业教育生源主要分布在西部贫困地区，而优质职业教育资源、大量就业机会和新兴产业集中于东部地区，两者形成供给与需求的明显矛盾[9]。这给职业教育精准扶贫提出挑战，需要引入更多的社会力量和社会资源协同推进扶贫。

五、贫困地区职业教育精准扶贫的对策建议

（一）进一步加强顶层制度设计，不断完善职业教育精准扶贫政策

面对今后两年全面建成小康社会的攻坚任务，我国需要在已有职业教育精准扶贫政策基础上，进一步健全顶层政策设计，细化工作举措，完善精准资助体系，引导地方政府向贫困地区加大政策倾斜。随着脱贫攻坚深入推进，贫困地区职业教育精准扶贫需要着力应对突出困难和新问题，更加注重法治，更加注重育人功能。瞄准2020年后扶贫新标准、新任务，国家层面需要谋划教育精准扶贫未来行动路线、方针和举措，制订出台新规划蓝图，各地职业教育作为其中重要内容要有新谋划和新布局。

（二）进一步加大职业教育精准扶贫投入，夯实贫困地区职业教育发展基础

为加快完成脱贫攻坚的硬任务，从中央到地方仍需要持续加大贫困地区职业教育精准扶贫投入，重点向“三区三州”深度贫困地区倾斜，进一步改善基层职业学校办学条件，完善配套设施条件，增加信息化手段应用，提升办学质量。各对口支援省市也需要持续加大投入，落实援助承诺，加强师资队伍援助，加强教学与管理的帮扶，进一步提升被帮扶学校的办学内涵和成效。为配合贫困地区产业扶贫，还需要加大投入，搭建高职、县级职教中心和乡村培训点三级职业教育体系，提升贫困劳动力培训的规模，尤其是青壮年劳动力转移培训，并将语言培训纳入技能培训内容。

（三）进一步健全监测评估，加强职业教育精准扶贫评价

在全面建成小康社会即将进入收尾期的关键阶段，职業教育精准扶贫投入将面临政策评价、效果评估。各级行政部门需要健全相关监测评估机构和力量，加大数据监测、收集，加强扶贫考核评价，向上级管理部门、社会公众公开扶贫成效，公正透明接受公众监督。要搭建贫困地区职业教育精准扶贫监测评估平台，研制监测评估内容和指标体系，探索建设监测评估协同机制，提升监测评估水平。第三方机构应被邀请参与职业教育精准扶贫的评价评估，客观公正地反馈成效、摆出问题、提出建议，助推问题整改、促进扶贫增效。

（四）进一步吸纳社会力量参与，推动多元协同开展职业教育精准扶贫

贫困地区需要进一步完善体制机制，吸纳更多社会主体参与扶贫，推动职业教育精准扶贫由政府为主的模式向政行企校研多元协同模式转变。政府部门要加强统筹，赋予行业组织更多职能，引导行业组织资源、力量，充分参与职业教育精准扶贫。要注重发挥企业的职业教育重要办学主体地位，协调引导区域内外企业参与教育教学，设立冠名班、订单班、现代学徒班，捐助仪器设备，合作培养高质量人才。应推动职业学校之间加强联合，深化与东部对口支援学校的合作，对接区域产业调整专业，深入推进学校管理、师资队伍建设、教学手段改进、校园文化建设等内涵建设，提高扶贫育人质量。要充分发挥职业学校功能，广泛开展语言、技能培训，深入开展送教下乡、带技入户，助力精准扶贫、精准脱贫。健全职教科研机构，配齐科研力量，深入开展精准扶贫课题研究，及时总结扶贫成效，推广扶贫经验。

参 考 文 献

[1]车明朝.加强职业院校学生资助为职业教育扶贫筑牢坚实底线[J].中国职业技术教育，2017（34）：127-131.

[2]财政部，教育部，人力资源社会保障部.关于下达2015年第二批学生资助补助经费（中等职业学校国家助学金和免学费补助资金）预算的通知[EB/OL].财教[2015]180号.（2017-07-23）[2019-06-05].http：//www.csa.cee.edu.cn/zizhuzhengce/zhongdengzhiyejiaoyu/2017-07-23/3070.html.

[3]财政部，教育部，人力资源社会保障部.关于印发《中等职业学校国家助学金管理办法》的通知[Z].财科教[2016]35号，2016-12-06.

[4]财政部，教育部.不让一个学生因家庭经济困难而失学——2017年国家学生资助政策简介[EB/OL].（2015-08-05）[2019-06-05].http：//www.xszz.cee.edu.cn/zizhuzhengce/zonghezhengce/2015-08-05/2308.html.

[5]樊未晨.职业教育让更多少数民族学生走出大山[N].中国青年报，2015-09-02.

[6]教育部.教育部对十二届全国人大五次会议第4496号建议的答复[EB/OL].（2018-01-09）[2019-06-05].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_jiaoshisi/201801/t20180109_324206.html

[7]教育部.十八大以来学生资助取得重大成效 [EB/OL].（2017-09-06）[2019-06-05].https：//www.chsi.com.cn/jyzx/201709/20170906/1627351696.html.

[8]全国学生资助管理中心.2017年中国学生资助发展报告[EB/OL].（2018-03-01）[2019-06-05].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_20180301/sfcl/201803/t20180301_328216.html.

[9]柯进.职业教育如何挑起扶贫重担？[N].中国教育报，2017-04-26.

Analysis on Policy and Practice of Precision Poverty Alleviation in Vocational Education in Poor Areas of China

Fang Fengwen， Shao Miaomiao， Wang Xiangtai

Abstract  In response to poverty-stricken areas， China has introduced a number of policies for precision poverty alleviation in vocational education， and launched student subsidies， mainland secondary vocational classes， counterpart education for the eastern and western vocational education， and poverty alleviation vocational skills training， etc.， which has made important contributions to educational equity， improvement of people's livelihood， educational progress as well as economic and social development in poverty-stricken areas. But the effectiveness of accurate poverty alleviation is still constrained by many internal and external factors. In order to build a well-off society in an all-round way， the accurate poverty alleviation in vocational education in poverty-stricken areas requires overall planning， increased investment， improved mechanisms， and full participation of social forces.

Key words  poverty-stricken areas; vocational education; precision poverty alleviation

Author  Fang Fengwen， research assistant of Central Institute for Vocational and Technical Education of Ministry of Education （Beijing 100029）; Shao Miaomiao， lecturer of Shandong Vocational College of Economics and Trade; Wang Xiangtai， Qianxian Vocational Education Center

作者簡介

房风文（1980- ），男，教育部职业技术教育中心研究所助理研究员，博士，研究方向：职业教育与经济（北京，100029）;邵苗苗（1983- ），女，山东经贸职业学院会计系讲师，研究方向：职业教育信息化教学;王向太，乾县职业教育中心

基金项目

全国教育科学“十三五”规划2018年度课题“基于社会资本理论的贫困地区职业教育精准扶贫机制研究”（DJA180338），主持人：房风文