山西粮食安全规律研究

文/山西省粮食经济学会粮食安全规律研究课题组

1949年新中国成立以来，山西各级党委、政府高度重视粮食生产和粮食流通，经过上千万农民朋友长期的艰辛劳动和数万名粮食职工的勤奋工作，粮食工作取得了辉煌成就，逐步解决了山西人民的吃饭问题，把饭碗端在自己手里，确保了全省粮食安全，为山西的经济发展和社会稳定提供了坚实的物资基础，也为保障全国的粮食安全作出了贡献。

山西粮食部门对中华人民共和国成立70周年的最好纪念，就是回顾70年的粮食工作历程，总结积累宝贵经验与教训，探索出一些符合山西省情和粮情实际的粮食安全规律，做好各项粮食工作，确保新时代山西的粮食安全，为山西的经济社会发展，全面建设小康社会，实现两个一百年目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦作出更大的贡献。

一、生产、流通与消费三者相互作用、相互制约，以生产为基础，以流通为保障，以消费为目的辩证统一的规律

按照马克思的再生产理论，生产是起点，是前提，是基础，生产决定流通和消费，生产创造出消费；流通是过程，消费是目的，是终点。流通和消费反作用于生产，在一定条件下阻碍或促进生产。这个原理对粮食再生产全过程也非常适用。山西的粮食安全工作也是这样做的。山西的省情和粮情突出特点是：农业生产条件脆弱，粮食品种结构严重失衡，产粗吃细，小麦缺口较大，大米和食油基本靠外省调入，玉米及杂粮有余，主要靠外销。虽然国务院把山西划为粮食产销平衡区，但从山西几十年来粮食消费的实际情况看，山西口粮消费自给率仅48%，大部分年份都是粮食调入省，是个粮食消费区，解决山西人的吃饭问题是头等大事。正是在这样的客观条件下，省委省政府一直高度重视农业生产，出台了一系列促进粮食生产的政策措施，加大对农业的投入，保证粮田面积，大搞农田水利基本建设，兴修水利工程，重视农业机械和农业科技，尤其是撤社复乡，调减农业税，实行农村家庭联产承包责任制和粮食直补等政策等，极大地调动了农民生产粮食的积极性，使山西的粮食生产能力逐步提高。1949年全省解放时的粮食产量是51.8亿斤，当时的人口是1280.8万人，人均404斤。到1970年粮食产量第一次突破了100亿斤大关，十一届三中全会后的1979年又突破160亿斤，1996年突破了200亿斤大关，达到215亿斤 。到2004年粮食购销市场化改革时达到了212亿斤。尽管由于气候等多种原因，粮食产量也出现一些反复，但之后多年一直稳定在200亿斤以上，从2012年到2018年，每年产量都在250亿斤至270亿斤左右，尤其是2018年达到了276亿斤，相当于新中国成立初期的5倍多。由于粮食产量增加，粮食流通和消费就有了充足的前提，尽管人口增加了2500万，2018年人均粮食736斤，也相当于新中国成立初期的近2倍。

在重视粮食生产的同时，山西各级也高度重视粮食流通工作。山西主要粮食品种小麦、大米、食油均不能完全自给，存在较大缺口，而玉米及杂粮有余的特点，决定了山西在全国是粮食生产小省，粮食流通大省，省际间粮食流通量很大，靠粮食流通确保粮食安全的任务很重。因此，几十年来，各级政府格外重视粮食流通工作，多次机构改革一直保留粮食行政管理机构、队伍和阵地，从粮食收购、运输、储存、加工到销售各个环节也都提供了政策和资金支持，使山西的粮食流通基础设施大大改善，流通能力不断提高。尤其在购销调加存的粮食流通各环节中，特别重视抓好粮食购销。从1978年到2018年改革开放40年间全省粮食部门就收购了大约2611亿斤粮食，为农民实现了2600多亿元收入；销售粮食3192亿斤，保证了军需民食，保证了粮食市场供应和价格稳定。

粮食消费是粮食生产和流通的终点和目标，也是衡量粮食生产和流通的根本标准。山西虽然是个生产小省、人口小省，但每年的粮食消费量并不少。在20世纪80年代到90年代，每年的粮食消费量大都稳定在200亿斤左右。从2013年到2018年全省年粮食消费量都在270亿斤左右，2014年最高达到277.4亿斤，其中小麦消费量每年都 在100到110亿 斤，而2013年达到111.34亿斤。稻谷年消费量在20亿斤至23亿斤。食用油年消费量在15亿斤左右。而口粮供需缺口很大，仅每年的小麦缺口都在60亿斤至80亿斤左右，大米缺口23亿斤左右，食油缺口14亿斤左右。这就给粮食生产和流通，包括储藏、加工和物流等都提出了数量和质量等方面新的更高的要求。山西着眼粮食口粮的消费，十分重视水质、土壤、气候等生态环境的保护，重视农业的绿色生产，重视小麦的生产和品质的改良，实现小麦高质量发展，重视与其他粮食主产省市的产销衔接，重视粮食供给侧结构性改革，重视科学储粮和生态储粮等，较好地保障了山西的口粮消费安全，实现了粮食简单再生产和扩大再生产，使粮食生产和流通进入了良性循环。

实践证明，粮食再生产的全过程和各环节都不可忽视，只有粮食生产、粮食流通和粮食消费同时抓，山西的粮食安全才能得到较好保证。

二、藏粮于地、藏粮于库与藏粮于科技的三者相互统一，以地为主，以库应急，以科技为支撑的规律

粮食不是工业产品，不能依靠机器大批量生产，必须依靠土地生产，而土地不可能全部用来生产粮食，粮食与其他经济作物必须有一个合理的比例关系。因此，为了保证粮食安全，首先必须保证耕地面积，尤其是粮食播种面积，守住一定的耕地红线和底线。新中国成立以来，山西一直重视保护耕地，保护粮食播种面积。1949年全省耕地6235万亩，1952年增加到6935万亩，“一五”计划末的1957年耕地6813万亩，1965年6230万亩。改革开放前的1977年耕地5881万亩，1990年减少到5539万亩，1997年又恢复到1957年的水平，达到6834万亩。之后由于工业发展，城镇化发展，房地产业发展等，耕地面积减少是自然规律，但山西各级注意保护耕地。第十个五年计划的开局年2001年为6435万亩，后连续五年明显减少。第十一个五年计划期间，耕地基本上稳定在6000万亩左右。“十一五”“十二五”耕地大体都在6000万亩左右，2019年是6103万亩。改革开放以来，山西的耕地面积大体保持在5800万亩到6000万亩之间。与此同时，确保粮食播种面积。1949年粮食播种面积6145万亩，1957年6280万亩，1977年5459万亩，“十五”末的2002年粮食播种面积4550万亩。从2011年到2019年，粮食播种面积大体保持在4500万亩以上。因此，从山西几十年粮食生产与消费的实际情况看，我们认为，耕地只要稳定在6000万亩左右，粮食播种面积不低于4000万亩左右，粮食产量不低于200亿斤，山西的粮食安全就有一个较好的粮源基础。

粮食属于季节性生产，常年消费产品，从生产到消费有一个时间过程，也有一个中间环节。同时，为了预防战争、地震、旱灾、洪涝灾害以及公共卫生突发事件等，做到有备无患，就必须有粮食储备，存粮于库。1955年国家开始建立专门的备荒储备，称为“甲字粮”，后又建立了“506”粮。1990年，为解决农民“卖粮难”的问题，山西建立了粮食专项储备制度。1993年山西地市级储备开始建立，粮库基础设施建设不断扩大，粮食储备规模也不断扩大。新中国成立初期，全省所有库存仅2.4亿斤左右，所有仓容量仅1.6亿斤。经过几十年的粮食仓储建设，逐渐形成了中央储备、省市储备和县级储备的完备的粮食储备体系。到2018年全省仓容达到了160多亿斤，宏观调控的能力大大提高。在1993年的粮食涨价风波和2003年的“非典”公共卫生事件中，粮食市场之所以能够稳定下来，一个重要原因就是国家和省市各级仓库有粮，可谓手中有粮，心中不慌。因此，保持充足的粮食库存，对于应对各种突发事件和粮价波动，稳定人心和社会的作用决不能忽视，对藏粮于库的重要性绝不能低估。

科技是生产力，也是粮食生产力。山西在改革开放后重视存粮于地和存粮于库的同时，一直非常重视农业科技水平的提高，不断增加科技投入，重视农业科学研究，把提高科技水平贯穿到粮食生产和流通的全过程，大大拓宽了粮食生产和流通的空间，增加了粮食生产潜力，使得粮食生产总量和单产以及粮食品质都大大提高。可以说，随着工业的发展，在耕地不断减少的情况下，粮食持续增产，单产的提高，除了不断改革的效应持续见效外，粮食科技进步起到了关键作用。

藏粮于地是基础，藏粮于库是应急，藏粮于科技贯穿在生产与流通全过程，是解决粮食问题的法宝之一，只有三者有机统一才能确保山西的粮食安全。

三、发挥市场调节作用和政府宏观调控作用，以市场调节为基础，以宏观调控为保障，两者相互弥补、相互促进的辩证统一规律

粮食是普通商品与特殊商品的统一，一方面与普通商品一样，另一方面，由于其自然属性的不可替代性，又是一种特殊商品。新中国成立初期一直到改革开放前，粮食生产和流通基本上实行的是统购统销的计划经济体制，完全由政府管理和调控。通过政府的计划经济管理，保障了在粮食紧缺状态下的军需民食。但是，由于计划经济体制的弊端，使得农民从事粮食生产的积极性不高，粮食产量提高幅度不大。全省1950年粮食产量60亿斤，到1978年才达到134.8亿斤，30年间仅翻了一翻，粮食凭票供应十分紧张。1978年全省人口2446.5万人，人均粮食567斤，山西人的吃饭问题一直没有解决好。改革开放后，家庭联产承包责任制的实行，极大地调动了农民生产粮食的积极性，粮食产量大幅提高。粮食逐步实行有计划的商品经济，以计划经济为主，市场调节为辅，再到后来实行的市场经济，靠市场价值规律调节粮食生产和流通。实践证明，市场的力量巨大无比，必须充分发挥市场的调节作用，依靠市场配置粮食资源，这一点不容任何怀疑。但是，市场价值规律是自发发挥作用的，市场的作用不是万能的，通过价格调整市场的生产和销售往往是事后调节的，产生很大的盲目性，对粮食生产来讲，很容易出现“多了多了”和“少了少了”的现象。所以，在充分发挥市场价值规律作用的同时，必须加强政府对粮食市场的调控作用，把“看得见”的手与“看不见”的手结合起来，扬长避短，互相弥补。从改革开放以来，尤其是2004年粮食购销市场化改革以来，山西各级政府始终没有忽视粮食宏观调控的作用，用行政和经济手段确保耕地面积，特别是粮食播种面积加大对农业、农村和农民工作的投入，实施优质粮食工程，逐步扩大粮食和物资储备规模，加强与粮食主产省市的产销衔接，加强粮食应急体系建设，加强粮食仓储企业的信息化建设，发展现代粮食物流，推进粮食产业经济发展等。更重要的是从2012年以来积极探索，认真落实粮食省市长负责制，加大考核力度，使山西的粮食生产和粮食流通工作迈上了一个新台阶。实践证明，发挥市场和政府的作用，把看得见的手和看不见的两只手有机地结合起来，既要有效的市场，也要有为的政府，就使粮食安全保障工作有了双保险，掌握了山西粮食安全的主动权。

四、国际、国内粮食供求形势与山西省、市局部粮食安全形势相互影响、相互制约的辩证统一规律

国际粮食形势直接影响国内的粮食安全。近年来，尽管全球谷物市场供给宽松的趋势有望延缓，但当今世界的粮食安全仍然面临很多困难，至今还有37个国家需要外部粮食援助，超过1亿人受到粮食严重不安全的威胁。因此，联合国联农组织提出了到2030年消灭饥饿的发展目标。正确把握国际粮食形势，是考虑国内、考虑山西粮食安全的重要背景和前提。近14亿人口的中国，吃饭问题是第一件大事，无论从理论还是从实践上看，中国的粮食安全只能立足于国内，粮食安全有钱也买不来。把饭碗端在自己手里，解决了本身的吃饭问题就是减轻了世界粮食安全的压力，就是对世界粮食安全的重大贡献。从国内来讲，粮食安全有国家层面的全局安全，有地方层面的局部安全。全局粮食安全决定局部粮食安全，局部粮食安全直接影响全局粮食安全。全局粮食安全是基础，是关键。全局粮食安全有了保障，局部粮食安全就不会有大问题。而各省市局部粮食安全工作都做到位了，就会为国家全局粮食安全提供有力支撑。反之，国家粮食安全就会遇到很大困难。山西几十年来一直正确处理全局与局部的关系，自觉服从和服务于国家粮食安全大局，坚定不移地执行党中央国务院一系列粮食工作方针政策和重大战略部署，坚定不移地落实国家粮食部门的重大决策和工作部署，地方粮食储备制度建立较早，人均规模居前，解决农民“卖粮难”、应对市场波动，保供稳价方面措施得力，推进粮食流通体制改革坚决，不打折扣。特别是创造性地贯彻落实粮食省长负责制，积极探索出一整套粮食省长负责制落实和考核的制度体系，在全国推广借鉴。尤其是自觉担当粮食安全责任，实行了粮食省市长负责制，把粮食安全的各项目标任务分解到各市县政府及有关部门，确定耕地及粮食播种面积的最低红线，加大“三农”投入，不断扩大省市储备粮规模，增加粮食风险基金，大力推进农业供给侧结构性改革，发展粮食产业经济，发挥山西杂粮特色，全力打造“山西小米”公共区域品牌等，在粮食口粮自给率较低的条件下，保证了粮食供求总量的平衡，保障了山西粮食安全。

实践证明，把握国际粮食形势，着眼国内粮食大局，立足于本省市局部粮食安全，把全局与局部紧密结合起来，分级负责，把各级政府应该做的工作做好、做实，把应尽的责任尽到，充分利用国际和国内两个资源，发挥中央和地方两个积极性，上下一致，齐心协力做好粮食安全工作，是一条重要的经验。

五、深化改革与开放市场相互促进、相互制约的辩证统一规律

改革是解决山西粮食问题也是解决中国粮食问题的根本出路，这是不容置疑的事实。1949年到1978年，尽管山西粮食产量有很大增长，但由于体制的问题，农民种粮积极性不高，粮食产量多年处在徘徊不前的状态，粮食的供求关系始终处在供给短缺状态。1978年后党在农村进行了生产关系的大改革，在粮食生产上实行了家庭联产承包责任制，极大地调动了农民粮食生产积极性，还是那么多人，那么多地，粮食产量却大幅提高。同时，按照国务院和省政府的部署，在粮食流通领域不间断地深化改革，特别是粮食行政管理体制改革、粮食购销体制改革、国有粮食企业改革、粮食购销市场化改革等，进一步激发了粮食市场主体的活力，为山西粮食流通的发展注入了动力。可以说，没有改革，农民进行粮食生产的积极性就不会调动起来，国有粮食企业的包袱就无法减轻，粮食市场的主体就不会多元化，山西的粮食问题就不会有新的出路。

粮食市场繁荣必须靠粮食市场开放。从1953年开始到1985年一直实行统购统销，农村集贸市场不允许开放，一度对私商粮贩围追堵截，严厉打击，粮食交易冷冷清清，粮食市场一潭死水。1985年取消了统购统销，实行合同定购与议购议销，并多次大幅度提高了定购价格。随着山西逐步放开小杂粮、玉米和小麦，实行购销市场化后，大批的粮食零售市场、农贸市场、市县级粮食批发市场，省级粮食批发市场、粮食交易中心以及网上交易电子商务等粮食市场应运而生，最繁荣时全省各级粮食批发市场达到120多个，城乡集市贸易上万家。粮食流通搞活了，粮食市场也繁荣了，较好地调节了全省粮食供求矛盾，保证了粮食供求平衡。如果粮食市场不放开，没有粮食充分的自由交易，粮食供求矛盾很难解决，粮食安全也就很难得到保证。

实践证明，粮食改革是一种开放，改革促进开放；粮食市场开放也是一种改革，开放进一步推动改革，两者辩证统一，从而形成粮食工作的良性循环。所以，深化改革和市场开放是解决山西粮食安全问题的根本出路和必然途径。

六、国有企业与民营企业、个体粮商互相补充，共同竞争与合作的辩证统一规律

在计划经济阶段，基本上是国有粮食企业一统天下，完全发挥购销主渠道作用。仅1997年底，全省国有粮食收储和非收储企业就达到2317个，职工近8万人。2004年全省粮食流通企业收购量338.5万吨，其中，国有及国有控股企业就收购335.1万吨，而其他企业仅仅收购3.4万吨，占比0.01%。存在的问题是粮食流通市场不繁荣、不活跃，不能满足城乡粮食生产者与消费者的多种多样需求，也容易使国有粮食企业出现官商作风。2004年6月粮食购销市场放开后，打破了粮食市场主体单一的格局，民营经济和个体粮商异军突起。经过多年的发展，已经显示了民营和个体的强大生命力。当前，民营和个体粮商在粮食生产、收购、销售、加工等方面的比重远超国有粮食企业，市场化的规模远超国有企业。截至2018年，全省粮食流通企业1576家，其中国有及国有控股企业519家，内资非国有企业1059家。2018年全省粮食流通企业收购量676万吨，其中国有及国有控股企业收购140.5万吨，内资非国有企业收购535.5万吨。国有企业占比20.7%，内资非国有企业占比79.3%。2018年全省粮食流通企业销售量815万吨，其中国有及国有控股企业销售182.4万吨，占比28.8%，内资非国有企业632.6万吨，占比72.2%。民营和个体粮商的触角遍布城乡市场的每个角落，发挥着繁荣粮食市场、保证市场供应的重要作用，弥补了国有粮食企业的许多不足。国有粮食企业主要承担着地方储备粮油的管理职能以及在市场波动下承担政府调控载体的职责。随着国家调控手段的不断完善和政策性粮食管理体制的改革，民营和个体粮商在粮食安全中的作用将日益增强。目前，山西对国有粮食企业与非国有粮食企业一视同仁。他们在粮食市场上发挥着各自的优势，并互相补充、竞争和合作，共同搞活粮食流通，共同承担维护山西粮食安全的重任。

实践证明，强调国有粮食企业的主渠道作用，否认民营和个体粮商在搞活粮食流通中的作用，对其限制并进行打压是错误的；反之，因市场主体多元化，大力发展民营和个体粮商，繁荣粮食市场，就否定国有粮食企业在粮食宏观调控中的重要作用也是危险的。

七、粮食安全内涵从以量为主逐渐过度到质、量并重，以质为先的规律

任何事物都是质与量的辩证统一，质与量相互依存，没有质就谈不到量，没有一定的量也就谈不到质，粮食安全也是如此。随着粮食经济形势的日趋好转，山西粮食安全的内涵也逐步从以量为主过渡到质量并重，再到以质为主的阶段。这是粮食由短缺到富裕的内在要求和必然规律。在新中国成立以来很长的历史时期，山西的粮食一直处在短缺的阶段，农民靠自己解决，城镇实行凭票定量供应，城乡都处于低水平温饱，甚至吃不饱的状态。那时说粮食安全实际上就是数量安全。改革开放以来，全省粮食产量大幅提高，粮食供求紧张的关系得到缓解，逐步解决了全省人民吃饱的问题。1993年2月，山西与全国各地一样取消了粮食供应制度，1994年取消了粮票供应。随着生产力的发展，山西人民的生活水平不断提高，粮食消费在整个消费支出中的比例逐步下降，在20世纪90年代后期甚至出现了农民“卖粮难”的问题。到21世纪初尤其是近几年，人民对粮食的需求出现新潮流，新趋势。过去只要吃饱就行，现在要求吃得好，吃得有营养，吃得安全放心，吃得健康。粮食质量安全是粮食安全的题中应有之意。因此，在确保解决粮食量的安全的同时，更加注重质的安全。这是新时代消费者对粮食工作的新要求。近年来，山西农业和粮食部门顺应人们对美好生活的新要求，在农业生产、粮食流通和消费全过程及各环节中都加大了绿色、生态和有机的投入，各级都建立了粮食质量监管机构，出台了监管措施，坚持从源头治理，标本兼治，健全粮食产品质量标准，检验检测，完善执法监管体系，力求从田间到餐桌，实现粮食生产的绿色发展、高质量发展，确保山西人民舌尖上的安全。粮食部门从20世纪90年代就开展了“一符四无”“一符六无”等活动，开展示范站库建设、现代化粮库建设，减少仓储环节粮食的流失，维护粮食质量；从1998年起开始采用储粮新技术的运用；从2013年开始进行绿色充氮气调储粮技术改造；从本世纪初还开展了放心粮油进农村、进社区活动；2008年到2010年，又组织开展了大规模的放心粮油工程建设；从2012年开始实施“粮安工程”；从2018年开始组织实施“优质粮食工程”，制定了全省优质粮食工程三年实施方案，开展了“山西好粮油”行动，逐步开始实施优质优价政策等。这些措施在各个环节上都着力提升山西粮食的质量品质，保证粮油食品的质量安全，使山西人吃得舒心、放心、开心。没有数量就没有质量，同样，没有质量不能食用，也就等于没有数量。因此，维护粮食质量安全与保障粮食数量安全摆到同等重要位置，坚持量质并重，以质为先，是新时代粮食安全内涵的提升，是粮食工作者思想认识上的一次飞跃，理应成为各级政府和有关部门以及全社会的共识。

山西粮食安全规律是一个相互作用的规律体系。上述山西粮食安全的七个主要规律是在山西的省情和粮情等条件基础上产生和发挥作用的。七个规律之间互相影响，也互相制约，组成一个粮食安全规律体系，共同推进山西的粮食安全工作。在七个规律之间，第一个生产与流通、消费同时抓的规律，是山西粮食扩大再生产、确保粮食安全的基本规律，其他规律都是这个规律派生出来的，并受这个规律支配。第二个藏粮于地、藏粮于库、藏粮于科技的辩证统一规律，是搞好粮食储备，应对各种风险的一个重要规律。第三个发挥市场作用与政府调控作用相结合的规律是搞好粮食流通的一个核心规律，贯穿于山西粮食安全工作的全过程和各个方面。第四个国际、国内粮食供求形势与山西省、市局部粮食安全形势相互影响、相互制约的辩证统一规律，是全局和外部制约山西粮食安全工作的一个规律，是考虑山西粮食安全工作的一个重要前提。第五个深化改革与开放市场相互促进、相互制约的辩证统一规律，是粮食经济从计划走向市场，从封闭走向开放，从单一走向产业，实现历史性转变的一个重要规律，对其他规律也有一定的推动作用。第六个国有企业与民营企业、个体粮商互相补充、共同竞争与合作的辩证统一规律，是搞活粮食流通，繁荣粮食市场的一个重要规律。第七个质、量并重，以质为先的规律是一个主导型的规律，是其他规律作用的终极目标和标准，它决定着全省粮食安全工作的总体趋向和档次水平。上述七个客观规律是在山西的省情和粮情基础上产生的，分别在一个或几个环节（领域）发生作用，并随着省情与粮情的变化，随着经济社会的发展而发生变化，在不同阶段呈现出不同的特点，其作用是必然的、客观的。新中国成立以来70年粮食工作的历史已经并将继续证明，什么时间按照粮食安全规律办事，什么时间粮食生产形势就好，粮食流通就顺畅，市场就活跃、繁荣，粮食安全就有保障。因此，各级政府及有关部门只有在新时代粮食工作的宏观决策中，在推进粮食工作的具体实践中，注意不断探索、认识和把握这些规律，才能牢牢掌握山西粮食安全工作的主动权，避免少走弯路，少犯错误，使山西的粮食安全工作更加可靠，更有保障。