中国特色农业支持保护之路——70年中国农业支持保护政策的轨迹与实践（上）

文/方言

新中国成立70年来，农村制度发生了根本性变迁，农业支持保护制度是其中一个重要组成部分。从新中国成立之初，兴修水利、发展农用工业、恢复农业生产，到20世纪80年代中期放开农产品购销，建立大宗农产品生产基地，丰富了城乡居民的米袋子和菜篮子，直至形成农村基础设施投入、农产品价格支持、农业生产补贴、生态补偿等四大政策框架以及建立政策法律保障机制，全面改善农民的生产生活条件，我国走出了一条具有中国特色的农业支持保护之路。随着我国经济发展进入新常态，党中央提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，加大供给侧结构性改革，坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略，以及2035年基本实现社会主义现代化的目标，农业面临的任务十分艰巨，机遇和挑战并存。回顾我国农业支持保护制度演变过程，总结正反两方面经验，根据WTO 改革新形势，不断完善农业支持保护制度，对推进农业供给侧结构性改革，加大农业对外开放，加快我国农业现代化具有重要意义。

一、我国农业支持保护制度的建立与演变过程

农业是高度依赖土、水、气候等自然资源的产业，其产品生产周期长，自然风险高，市场风险大。农业又是国家安身立命之本，粮食等大宗农产品涉及国计民生，因而各国政府都对农业采取了支持保护政策，农业支出成为国家财政支出的一项重要内容。世界贸易组织也将农业国内支持、市场准入（进口配额）、出口补贴、动植物检疫等四方面措施作为农业协议的四大政策支柱。

我国是农业大国。从新中国成立至20世纪80年代初，农业为支持工业发展付出了巨大的代价。改革开放以来，党中央在调整国民经济结构中，不断调整农业和工业关系，推进农村改革，放开市场，解放农村生产力。20世纪90年代后期，随着国家总体经济实力的增强，党中央注重城乡协调发展，加大了农业的投入力度，基础设施建设向农村延伸，农村生产生活条件得到明显改善。2003年中央农村工作会议提出把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，此后，党中央连续出台了16个1号文件，国务院出台了一系列扶持农业的产业政策和规划，中央财政支农领域和范围迅速扩大，农业支持保护政策不断丰富和完善，形成了较为完整的政策体系和制度框架，有利地促进了农村经济的发展和繁荣。纵观我国70年农业支持保护制度的历程，大致可分为以下四个阶段。

（一）1950-1978年：兴修农田水利、发展农用工业

新中国成立之初，我国农业基础十分薄弱，江河堤防常年失修，水患灾害频繁，农业生产水平低，粮食棉花大量进口。周恩来同志指出“农业的恢复是一切部门恢复的基础，没有饭吃，其他一切就都没有办法。”恢复农业生产，必须兴修水利。国家在财力非常有限的情况下，把兴修水利作为中央政府投资的三个主要方向之一，拨出大笔资金用于水利建设。根治淮河，建设官厅水库、密云水库，修建荆江分洪等水利工程，扩大灌溉面积、减少水灾面积。除了中央财政投资水利建设外，国家还动员农民群众进行大规模水利工程建设。到1978年，全国已建成大型水库311座，中型水库2205座，小型水库8.4万多座，总库容量4000多亿立方米；排灌动力由1952年的7.2万千瓦发展到4700多万千瓦,灌溉面积由 2.7亿亩发展到 6.7亿亩，农村小水电装机容量由1952年的0.8千瓦增加到1978年的228千瓦,并形成了一批桥涵闸等小型农田基础设施，农业抗灾能力明显提高。尽管当时国家财政用于农业的份额较低，但由于政策得当，有效地促进了农业的发展。

发展农用工业是这一时期国家支持农业的另一项重要举措。1959年第一拖拉机厂在洛阳建成，成为156个现代化大型骨干企业之一。在1961-1965年国民经济调整时期，国家在大力压缩基本建设投资规模的同时，尽可能地增加对农用工业的投资，促进了以化肥和农用机械制造为主的农用工业的起步发展。到1978年，全国累计新增拖拉机制造生产能力11.5万台，大中型拖拉机拥有量从1958年的1307台增加到55.7万台。全国化肥产量从1949年的0.6万吨增加到1978的884万吨。

我国开展工业建设之初，人口向城市和工矿企业集中，由国家供应商品粮的人口增加较快。1952年，城镇总人口数达到7163万人，比1949年增长了24.2%，主要城市粮食销售量比1952年增长了1.28倍。1953年，需要由国家供应的粮食销售量比上年增加31%，出现了粮食生产能力落后于因工矿企业建设形成的消费需求增长的尖锐矛盾。当年10月，党中央作出了关于实行粮食的计划收购与计划供应的决定，即在农村实行征购，在城市实行配给，严禁私商自由经营；11月实行了油料统购和食用油统销。1954年，对棉花实行统购统销，对猪、牛、羊、蛋等主要副食品和麻、糖、茶主要工业原料等实行派购政策。这是在特定情况下,为保持市场稳定作出的选择。1958年后，中央政府采取提高农产品收购价格、降低农业生产资料价格、基本稳定供应农村的工业品零售价格等措施，逐步缩小工农业产品交换剪刀差。与1950年相比，1978年农产品的收购价格提高了107.3%，农业生产资料的销售价格仅提高了0.1%。统购统销体制下形成的工农业产品价格剪刀差成为农民向国家、向工业贡献力量的重要渠道。

（二）1979-1998年：农产品从“统”到“放”

中国改革始于农村。农村改革主要是土地制度和经营制度改革，废除人民公社，实行了家庭联产承包责任制，突破计划经济模式，初步构筑了适应发展社会主义市场经济要求的农村新经济体制框架。农业的改革重点在农产品购销体制，1978-1998年是我国粮食流通体制和农副产品购销体制改革的重要时期，也是国家集中资金建设粮棉生产基地、提高农业综合生产能力的重要时期。

1953年实行农产品统购统销制度，农民在出售农产品时一直处于不利地位。1977年，邓小平同志在听取国家计委关于经济计划问题汇报时的讲话中指出:“从长远来说，要注意农村问题，随着工业生产的发展，要逐步缩小剪刀差，使农民生活好一些。”国家物价总局测算的大体结果是，我国农产品价格低于价值20%～30%，工业品价格高于价值10%～20%。农民负担的剪刀差总额约200多亿元，相当于当年国家财政收入的28%。这种以比较低的价格帮助国家获取大部分农业剩余为国家工业发展提供提供所需资金的做法显然已经不适应当时的农村改革和解放农村生产力。

1979年9月，党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，总结了过去29年我国农业的发展走过的曲折道路，制定了发展农业生产力的二十五项政策和措施。其中，提出了根据国民经济的发展情况和等价交换的原则，对工农业产品的比价进行必要的调整，调减粮食征购指标，减轻农民负担。国家开始大幅度提高粮食统购价格和超购加价幅度，调减粮食征购基数，开展粮食议购议销，恢复粮食集市贸易，较大幅度提高粮食、棉花、油料、生猪等18种农产品的收购价格，平均提高幅度达到24.8%。1985年取消统购派购，将粮食棉花改为合同定购，并对国家合同定购的粮食、棉花实行化肥、柴油、预购定金的“三挂钩”政策。这标志着实行了32年的统购统销制度开始逐步退出历史舞台。农产品购销政策的改革极大地调动了农民生产积极性，粮食产量增长较快。但是，由于粮食品种、质量不适应市场需求，以及产销区调销不畅，90年代初期，粮食主产区农民“卖粮难”和粮价频繁波动现象交替出现。为保护主产区农民生产积极性，1990年，国家建立了专项粮食储备制度，随后建立了棉油等其他农产品储备制度，根据市场供应进行适时调控。1993年，建立收购保护价制度和粮食风险基金制度，并改进粮棉“三挂钩”兑现办法，即将扶持粮棉生产的化肥、柴油按平议价差付给农民。1991-1996年间，国家先后3次提高粮食收购价格。1996年，我国粮食产量首次突破一万亿斤大关，在粮食供给形势明显好转的情况下，国务院决定，按保护价敞开收购农民余粮，切实保证农民增产增收，保护粮农的生产积极性。

国家集中资金支持粮棉主产区发展经济。1983年开始，国家安排中央预算内资金建设商品粮（棉）生产基地县，投入力度逐年增加；1985年，中央财政建立了“发展粮食生产专项基金”和农业综合开发资金。经过“六五”至“九五”4个五年计划，到2000年，全国已建成832个商品粮基地县、20个地市级的国家储备粮基地和200多个棉花油料基地县。除了中央预算内投资和财政资金支持农产品生产外，国家还安排信贷资金支持粮棉主产区调整产业结构，发展多种经营和农副产品加工业，促进地方经济发展。1993年10月，中央农村工作会议提出，国家连续5年每年安排65亿元专项贴息贷款扶持500个粮食大县和150个棉花大县发展经济；安排10亿元专项贷款建立一批各具特色的高产、优质、高效农业示范区，逐步改变粮棉大县、工业小县、财政穷县的落后面貌。当年一批得到国家扶持的、处于雏形的农产品加工企业，若干年后已成长为国家农业产业化重点龙头企业，成为地方经济发展的骨干企业和纳税大户。

1993年，全国人大颁布了《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》），以法律的形式明确了各级政府对农业的投入，并开始进行执法检查。1998年，根据农业发展阶段和即将加入WTO 的新形势，全国人大对1993年颁布的《农业法》进行了修订，“农业投入与支持保护”独立成章，在第37条规定“国家建立和完善农业支持保护政策体系，采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施，从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产，提高农民的收入水平”，在第38条明确了农业资金的使用范围：加强农业基础设施建设；支持农业结构调整，促进农业产业化经营；保护粮食综合生产能力，保障国家粮食安全；健全动植物检疫、防疫体系，加强动物疫病和植物病、虫、杂草、鼠害防治；建立健全农产品质量标准和检验检测监督体系、农产品市场及信息服务体系；支持农业科研教育、农业技术推广和农民培训；加强农业生态环境保护建设；扶持贫困地区发展；保障农民收入水平等九个方面，并在第33条、第35条、第46条分别对部分粮食品种实行保护价制度和保护价定价原则、粮食风险基金用途、建立完善农业保险制度等作出了明确规定。修订后的《农业法》于2002年经第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，自2003年3月实施。但是，由于当时国家财力有限，中央财政对农业的支持保护政策相对单一，覆盖面较窄，仅限于农业生产性投入、粮食棉花价格保护和支持农用工业发展三个方面，地方财政对农业的投入相对不足。

（三）1999-2013年：对农民从“取”到“予”

1998年初，亚洲暴发金融危机。党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出面对亚洲金融危机的冲击和经济全球化的挑战,进一步加强农业和农村经济，提高农民购买力，有利于扩大内需，保持整个国民经济增长的良好势头。切实解决好农业基础设施薄抗御自然灾害能力不强等问题，全面推进农村经济发展和社会进步。这一时期，正值国内农业连续丰收，农产品供求进入了总量平衡、丰年有余历史性新阶段。随之出现了市场粮价低迷，库存激增，进而粮食产量下滑，农民收入增速趋缓，城乡发展严重失衡的新情况。面对新形势新问题，2003年的中央农村工作会议提出，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，站在统筹城乡发展的战略高度，确立了工业反哺农业、城市支持农村的发展方略，提出了农村工作多予、少取、放活的方针，这是党中央在“三农”工作指导思想上的重大转变，开创了“三农”工作新局面。2004-2013年，党中央连续出台了10个1号文件，国务院出台了一系列支持农业农村发展的政策措施和产业发展规划，涵盖粮食、棉花、油料、糖料、生猪、牛羊肉、奶业等大宗农产品生产，田间基础设施、农业科技、农业机械化等生产支撑条件，牧区发展、远洋渔业、农业环境治理、生态建设等各个方面，农业农村发展进入了“政策黄金期”。这一阶段，农业支持保护政策主要覆盖以下三个方面。

1.大规模改善农村基础设施，加快推进新农村建设。1998年，虽然粮食连续丰收，农业综合生产能力有了很大提升，但农业农村基础设施依然落后，与经济社会发展水平不匹配：农田水利设施老化失修，全国仍有2000万农村人口用不上电，农村用电量仅2042万千瓦，100多个乡镇、近4万个行政村不通公路，农村交通及通讯设施严重滞后。因此，在实施拉动内需政策中，水利工程、农村电网改造、农村公路改造等农村基础设施成为国债项目的重中之中。2005年，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，2006年中央1号文件进一步明确了加强农村基础设施的建设任务。国家支持农村基础设施建设的范围逐渐扩大至水、电、气、路以及农村危房改造等项。“十五”时期，中央财政直接用于“三农”的投入达到11300多亿元，比“九五”时期增长了1.14倍。其中，用于农业农村的预算内基本建设投资和国债资金3725亿元，比“九五”时期增长了1.22倍；中央财政农业综合开发资金416亿元，比“九五”时期增长92%。

2.全面落实党中央制定的“多予少取”方针。一是全面取消农业税。2000年安徽省率先开展农业税费改革试点，2002年试点扩大至全国20省区。2003年3月，国务院发布《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》。2004年，取消了农业特产税，当年农民减轻负担48亿元。到2005年底，28个省（市、自治区）全部免征农业税。2006年，全面取消农业税，标志着在我国实行了长达2600年的这个古老税种从此退出历史舞台。当年中央财政转移支付782亿元。为了确保农民负担不反弹，中央财政积极调整支出结构，加大对改革的支持力度，2000-2010年的10年间，中央财政累计安排农村税费改革专项转移支付资金5700多亿元。二是实行最低收购价和临时收储政策。2004-2005年，国家先后出台了稻谷、小麦最低收购价政策，2008年后，最低收购价格逐年提高，并建立了玉米、大豆、棉花、油菜籽临时收储政策。三是对农民实行生产补贴。先后建立了粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、农资综合补贴等补贴制度，2014年“四项补贴”规模达到1668亿元。四是农业政策性保险由试点到覆盖全国。至此，国家农业生产扶持政策已基本覆盖了大宗农产品。

3.实行生态补偿政策。长江水灾引发了人们对生态保护、经济发展方式的思考，党中央、国务院作出封山育林，退耕还林（草）、加强生态建设的部署，对不同地区实施了天然林保护和退耕还林（草）工程，生态建设资金得到突破性增长。此后，相继实施了天然草原恢复和建设、京津风沙源治理、退牧还草、岩溶地区石漠化治理等项目，并建立了草原生态保护补助奖励机制。生态补偿在生态建设保护中发挥了重要作用。

在一系列强农惠农政策支持下，粮食产量达到12000亿斤，农民收入快速增加，2010年以来，农民收入增速连续超过城镇居民收入增速，农业农村的快速发展给国民经济和社会发展提供了坚实支撑，成为国民经济持续健康稳定发展的压舱石。

（四）2014年至今：调整完善农业支持保护方式

党的十八大以来，中央提出农业供给侧结构性改革，出台了加快推进生态文明体制建设等一系列文件，农业支持保护政策面临调整和完善。一是建立完善与市场经济相适应的农产品价格形成机制，推进农业供给侧改革。2014年后，先后实施大豆、棉花目标价格补贴试点，实行“市场定价、价补分离”；完善稻谷、小麦最低收购价政策，适度调整最低收购价水平；取消了实行8年之久的玉米临储政策，建立玉米生产者补贴制度，国内外粮价倒挂的势头得以遏制，消化了东北玉米库存。二是建立以绿色发展为导向农业补贴制度，提出到2020年，基本建成以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制。财政补贴资金由生产性导向转为生产与生态兼顾的可持续发展导向。三是开展农业环境突出问题治理，2016年开始轮作休耕，对东北黑土地实施保护，对湖南、江西重金属污染区、河北地下水漏斗区的治理和种植结构调整给予资金补偿。四是加大生态修复与保护。启动新一轮退耕还林工程，岩溶地区石漠化治理（二期），对天然林实行全面停伐。

二、建立稳定的农业投入增长机制

（一）高度重视“三农”工作，形成制度保障

70年来，党中央、国务院始终高度重视农业农村工作，出台了若干文件对农业农村工作作出部署。党的十一届三中全会以来，出台了50多个关于农业农村的重要文件，强调加大对农业的支持，增加农业投入。1979年党的十一届四中全会提出了“五年内，国家对农业的投资在整个基本建设投资中所占的比重，要逐步提高到18%左右；农业事业费和支援社队的支出在国家总支出中所占的比重，要逐步提高到8%左右。国家的农业投资必须重点用于建设一批商业粮、经济作物、畜牧业、渔业和林业基地”。1982-1986年党中央连续发了5个农业农村文件，强调加强对农业的生产性投入，增加农产品供应，激发农村的生产活力。

1991年，党的十三届八中全会审议通过的《中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》提出，国家要逐步增加农业投入。“八五”期间，国家计划内、预算内农业基本建设投资和农用工业投资都要逐年增加，财政支农资金也要稳步增长。县级机动财力应主要用于农业。加快大江大河大湖综合治理，广泛开展农田水利基本建设，建立水利专项建设基金，多方开辟水利建设资金来源。

1998年10月，党的十五届三中全会提出，建设有中国特色的社会主义新农村，实现农业和农村跨世纪发展的目标，必须坚持始终把农业放在国民经济发展的首位，调整国民收入分配格局，加大对农业的投入。加强农业立法和执法检查，支持和保护农业。

2002年，党的十六大提出了“统筹城乡经济社会发展”之后，解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。2003年国务院决定，增加各级财政对农业和农村的投入，增加对基本农田水利的投资,大力发展节水灌溉,提高抗旱排涝和高产稳产的能力。加快商品粮基地建设，扩大良种补贴范围,努力提高粮食单产和质量。国债资金要加强对农村的支持,继续开展乡村道路、节水灌溉等“六小工程”建设,改善农业生产和农民生活条件,促进农民增收。

《农业法》的出台为农业投入提供了法律保障。1993年，全国人大颁布了《农业法》，以法律形式约束各级政府财政支农支出。《农业法》规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”，2003年修订后《农业法》对地方政府也作出了明确规定，即“ 中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”（第38条）。此外，《农业法》明确了国家对粮食等关系国计民生的重要农产品实行保护价收购制度，并设立风险基金。这成为国家对粮食等重要农产品实行宏观调控以及日后在世界贸易组织谈判中保护国内农业的重要法律依据。

（二）调整国民收入分配格局，加大对农业投入力度

改革开放以来，随着农村各项改革的推进，中央财政加大了对农业的支持，支农资金快速增长。“六五”期间，财政支农资金累计660亿元，占财政总支出的8.8%；“七五”时期，财政支农资金累计1167亿元，比六五时期增加了67%；“八五”至“十五”时期，累计财政支农资金由2272亿元增至9580亿元，每隔5年增加1倍，“十一五”和“十二五”财政支农资金均比上个5年计划期增长1.5倍，到2017年财政支农资金约1.9亿元，其中农、林、水、扶贫等资金达到1.76亿元。财政支农资金的快速增加与国家财政收入快速增长密不可分，2017年财政收入达到17.26万亿元，比1999年增加14.7倍，年均增长16.5%，财政支农资金增长基本与之同步。财政支农支出占财政总支出比重保持在8%～9%之间，2012年后占比均超过了9.5%。

国家预算内基本建设投资在支持农业农村发展方面始终发挥着重要作用。早在1949-1952年国民经济恢复期，用于农业基础设施的资金占基本建设资金的13.4%，其中水利投资占9.4%（为农业投资的70%）。第一个国民经济和社会发展五年计划提出安排农林水各部投资32.6亿元。在1961-1965年国民经济调整时期，中央政府总结了大跃进时期的经验教训，调整国民经济发展速度，调整部门投资结构，压缩重工业基本建设规模，增加农业和支农工业投资，农业投资占基本建设投资的比重上升至17.6%。改革开放初期，国家安排化肥、农药技术引进和技术改造项目，增加生产能力，提高产品质量，保障农用生产资料供应，并逐年增加农业基本建设投资规模，“八五”时期农林牧渔基本建设投资达到257亿元，比“七五”时期增加1.3倍。1998年，应对亚洲金融危机，国家增发国债1000亿元，农业基础设施建设成为国债资金的主要投向，资金量约占1/3。此后，农业农村基础设施投资在国家预算内投资中的一直保持了较高份额。1999年，国家先后启动了农村电网改造和农村公路改造等农村民生工程，到2003年，国家对农村电网改造和农村公路改造方面投入的资金已超过900亿元，随后又进行了二轮电网改造和村村通工程，仅“十二五”期间，农村公路新建400万公里。农村基础设施的改善，奠定了未来农业发展的基础。

1952-2017年财政农林水支出

2008-2017年财政农林水等支出结构

（三）集中资金办大事，确保农业重点工程

水利是农业的命脉，是国民经济和社会发展的基础产业。兴修水利是治国兴邦的百年大计。70年来，水利建设一直是国家投资的重点，在国家预算内基本建设中保持稳定的份额。党的十三届八中全会提出，国家投入主要用于治理大江大河大湖的骨干工程、农业重点基础设施和商品粮棉基地等建设。中央和地方都要在“八五”计划的基础上，提高水利基本建设投资比重，90年代要加快长江、黄河等大江大河大湖的治理，在水利基础设施建设方面办成几件大事。要兴修一批防洪、发电、蓄水、引水的大型水利骨干工程，抓紧病、险水库的加固处理，逐步缓解北方严重缺水问题。1998年以来，国家集中资金建设了长江中下游、黄河下游等大江大河大湖堤防及其他防洪骨干工程、南水北调等长期制约经济发展的水源工程。到2017年底，全国已建成大型水库732座，中型水库3934座，小型水库94129座，总库容量98795亿立方；村办水电站装机容量接近8000万千瓦，灌溉面积超过10亿亩，农业生产条件及抗御自然灾害的能力得到显著提升，改变了长期以来农业靠天吃饭的局面。在农产品生产方面，建设了一批国家级的商品生产基地，保障市场供应。从1983年开始，国家先后四轮投资建设粮棉油糖生产基地，年度资金规模从1.15亿元增加到“十三五”期间的160亿元。2009年国务院批准了由国家发改委会同有关部门编制《全国新增1000亿斤粮食生产能力建设规划（2009-2020年）》，在全国13个主产省（区）和11个粮食平衡、调入省（区）选择了800个产粮大县（国有农场），建立粮食生产核心区，整合了中央预算内资金、农业综合开发资金和土地整理资金，总投资达到3200亿元，其中新增资金1000多亿元。这是迄今为止中央投资最大的、持续时间最长的农业项目，为粮食生产能力迈上6.5亿吨台阶打下了坚实的基础，保障了全国人民的口粮安全。1995年，国家实施棉花西移战略，启动新疆棉花基地建设，经过“九五”至“十一五”3个五年计划投资建设，新疆棉花基地棉花产量由94万吨增到457万吨，占全国总产量的比重由20%上升至2017年的85%，在稳定全国棉花供应,增加当地农民收入中发挥了重要作用。此外，2000年以来，用于油菜、甘蔗、奶业、生猪、牛羊肉、远洋渔业以及良种繁育、动植物防疫等农业生产支撑体系的中央预算内资金已超过1600多亿元。（未完待续）

全国800个产粮大县（农场）分布图