金融正义视阈中的我国普惠金融立体规制研究

原 凯

普惠金融(Financial Inclusion)一词是联合国在国际小额信贷年(2005年)的宣传文本中首次提出的，其基本含义是能够以可负担的成本有效而全方位地为所有社会成员提供金融服务。自提出以来，普惠金融受到世界各国特别是发展中国家在施政上的普遍重视，并在世界范围内得到了广泛的实践，发展出了各种各样的经验和模式。作为金融领域平权主义思想的体现，普惠金融究其实质是一种对受金融排斥社会弱势群体加以包容和赋权的理念，蕴含着对金融正义的深层诉求，是现代金融发展的潮流和趋势。而构筑普惠金融规制体系，既是金融正义对合法性前提的内在要求，也是普惠金融自身制度化生存和长远发展的必由之道。但在现实中，普惠金融虽然存在于国际组织和各国政府的政策中，存在于驳杂不一乃至野蛮生长的金融实践里，但其规范制定进程严重滞后。就我国普惠金融规制现状而论，其面临着法律“缺失”和“失法”的双重问题，即相关法律空洞而无操作性或相关规范“政策”特质突出而法律品格不足，因此从法律角度研究普惠金融规制的理论与实践对于普惠金融的发展无疑具有莫大的现实及长远意义。本文将分为四个部分展开论述：第一部分从金融正义的合法性前提出发探讨普惠金融规制的法理基础和国际实践，并对我国普惠金融规制现状做出归纳，第二部分是对普惠金融规制的核心部分即市场化监管模式的详细阐述，第三部分以村镇银行为例探讨普惠金融的行为监管问题，第四部分则是从普惠金融交易成本的角度研究关联基础配套制度的构建。

一、金融正义与普惠金融合法性建构

普惠金融规制的根本目的是对普惠金融合法性的建构，而建构普惠金融合法性也是普惠金融核心价值即金融正义的必然要求，从法理上蕴含着正义与合法性之间的深刻辩证。所谓正义，其元素不外乎自由、权利、平等和法治等，以罗尔斯为代表的英美新自由主义和以哈贝马斯为代表的新法兰克福学派等两大法哲学流派都对正义做了深入探讨。罗尔斯在其名著《正义论》中将“平等”视为正义第一原则，而罗尔斯所指的平等是人们基本自由的平等，他认为“每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利……(即)确定与保障公民的平等自由……这些自由都要求是一律平等的，因为一个正义社会中的公民拥有同样的基本权利”，从而“所有的社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础都要平等地分配”。由此可见，在罗尔斯这里，正义以自由(表现为基本权利)平等而普遍存在为第一要务和价值预设，以此衍生出各类机会的均等和保护弱势的社会正义。正义是“实质”的，并对合法性优位。但罗尔斯也承认程序与实质密不可分，任何正义终需具备合法性外壳，两者在大多数情况下是融合的；哈贝马斯从社会交往理论的角度强调了正义应具备合法性，及其形成路径的正当性，对罗尔斯在先的价值预设持质疑态度。哈贝马斯认为合法性与正义性是同一的，合法即共识，共识即正义。在哈贝马斯这里，正义核心是合法性——某种由共识达致的“形式”。但哈贝马斯并不否认交往与共识需要从某些道德规范出发，形式正义不能完全排除某些正义的“实质”。可见，无论如何解读，正义都与法治或合法性密切相关，是法律之下社会自由与平等的状态，是个体与整体意义上的公平。申言之，金融正义也同样意味着合法前提下的金融权利与自由，个体金融交易与整体金融体系的公平。在普惠金融领域，金融正义表现为适当规则之下人人平等而自由享有基本金融权利和均等交易机会，且个体通过金融消费者保护机制达致交易公平，而社会各阶层因金融交易成本降低都得到福利增益，从而最终构建以市场原则为核心，从个体到整体全面公平的金融体系，而此种适当规则既是普惠金融合法性前提的直接表现，也是普惠金融开展的社会共识基础(哈贝马斯)和程序正义(罗尔斯)。

普惠金融的“正义”意蕴及其合法性建构并非纯粹的理论推演，同时也有相关制度实践特别是国际层面制度实践的呼应，这反映了金融正义的某种国际共识。联合国将普惠金融定义为全体居民能以合理价格获取任何金融服务，认为政府、民间组织和私营部门应创造有利于普惠金融的政策环境并加强其与正规金融的联系，普惠金融机构应有明确监管规则和行业惯例约束，相关组织、财务和机构上的可持续以及通过市场竞争机制实现客户对普惠金融服务的选择权。ümit Hacioglu,Hasan Dinçer, : ，Basel:Springer International Publishing AG,2017，p.243. 从实质正义看，联合国指出普惠金融应尊重市场逻辑，并兼顾其社会性，实现包括弱势群体在内的全体居民对金融服务平等和普遍的选择权；从形式正义看，联合国强调普惠金融应尽可能包含合规性较高的正规金融，并要求各方在政策环境、监管规则和行业惯例等“合法性前提”约束下行为。20国集团(以下简称G20)及其附属组织的相关论述尤为全面，构建了普惠金融的原则、规则框架和行动计划。G20提出，普惠金融指所有工作年龄人群都能有效获取正规金融体系提供的全系列金融服务，为此应建立(1)有利于竞争并可监测的市场化监管；(2)含赋权内容的金融消费者保护；(3)以数字技术为基础的数字普惠金融；(4)与现有金融安全体系兼容的普惠金融规则等四大支柱，以提高普惠金融的可持续性和参与水平，降低普惠金融的结构成本和风险。与联合国相比，G20的认知更全面，增加了金融交易公平的观点，强调了数字普惠金融降低金融交易成本的观点，同时对普惠金融的安全维度做出考虑。纵观国际组织的诸多陈述，其观点可总结为：普惠金融是奠基于某种顺应市场化的监管规则(合法性)之上的金融理念，着眼于公平正义在金融领域的全面表达，包括金融权平等和金融交易自由的实现以及金融消费者主权下供需利益的平衡，即所谓金融自由和金融公平，同时普惠金融须以金融交易成本削减为前提，而这须通过完善关联基础配套制度加以实现。

我国不仅有普惠金融国家规划，同时也积极参与和贯彻普惠金融国际共识。2013年11月党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“发展普惠金融”，而2015年中共十八届五中全会通过的第十三个五年规划建议中更进一步要求发展普惠金融，着力加强对中小微企业、农村特别是贫困地区金融服务。国务院《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》(以下简称《规划》)及G20杭州峰会通过的《二十国集团数字普惠金融高级原则》(以下简称《高级原则》)细化和推进了党中央全会和五年规划中关于发展普惠金融的方针，积极提倡和落实了普惠金融领域的国际共识，《规划》明确指出普惠金融是指立足于机会平等和商业可持续原则，以可负担成本为社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，《规划》和《高级原则》为我国发展普惠金融描画了新时代和数字环境下的路线图，上述党和政府的各项文件对普惠金融在我国发展做了长远规划和具体制度构想，表达了对普惠金融理念在我国全面付诸实施的殷切冀望，也为国际普惠金融事业做出了重大贡献。但目前我国普惠金融规制体系作为“合法性外壳”与政府愿景不相匹配，有着法律“缺失”和“失法”的双重问题，前者并非指法律规范的不存在，而是指“一方面有法可为，另一方面权义责界定模糊与虚无缥缈”，从而“可以预见的后果就是，法律权威的迷失与金融普惠目标的失之交臂”，后者则是指普惠金融规范体系严谨性的缺失，普惠金融规制“走的并非一条高度规范，严格体系的法律化路线，而是法律问题严重政治化、空泛化……与法律品质格格不入”。有学者进一步从制度层面指出，我国普惠金融主要障碍在于政府监管错位，其过度干预的“监管越位”或监管不足的“监管缺位”是为病征，另有金融知识普及教育体系落后以及征信体系未完善等也是我国普惠金融发展的制度性掣肘。

基于金融正义理念、相关国际共识、国家规划以及我国普惠金融规制的现状，我国普惠金融规制体系应至少包括以下几点：一是以自由化为核心，遵循市场化路径，这是普惠金融商业可持续性的根本，这就要求监管方式的市场化，免除不当行政干预，这也要求监管内容的定制化，依据监管对象的类型来确定具体的监管内容，这还需要监管外延的扩展，寻求包括传统行政监管在内的多元治理方式；二是确立消费者主权，通过行为监管达到金融交易过程公平，提升社会公众特别是弱势群体对普惠金融市场的信心，这是普惠金融拓展性的保障，这就要求监管部门和行业协会加强对普惠金融市场公平交易的规范化指引以保障相关金融消费者的公平交易权，做好金融机构内控机制建设和信息披露，以提升相关金融消费者的交易安全权和知情权，优化以人行地方分支为中心的行为监管基层架构，以维护相关金融消费者的依法求偿权；三是提升关联基础配套制度供给，包括数字普惠金融开展、社会信用体系完善和普惠金融综合促进政策采行，这样才能降低乃至消除信息、信用和结构性成本，促进监管模式的市场化转型，增加社会整体特别是弱势阶层的福利，从而成就普惠金融发展的社会前提。

二、普惠金融规制的自由之维——作为核心的市场化监管

普惠金融定义主要从政策理念出发，既无实定法上界定，也没有法学界共识。普惠金融的外延也在不断扩充，就服务类别而言，普惠金融服务从信贷类扩展到股权、保险、租赁和其他金融服务上；就机构载体而言，普惠金融机构从银行类金融机构扩展到其他传统金融机构和新型金融机构；就制度建设而言，普惠金融制度从金融体系内变革扩展到社会信用、互联网基础设施和金融消费者保护等，由于普惠金融涉及面广，变动不居，因此难以通过集中、统一但又相对滞后的立法加以调整，而更应通过不断演化和自适应的监管(包括他律和自律监管)加以调整，而以监管为核心的金融治理也是现代金融制度供给的主要特征。

作为普惠金融合法性前提，普惠金融监管的基本原则尚未有共识，但市场化方向应分歧不大，其意在减少行政管制，按照市场自身规律来设计监管，使其促进而非阻碍市场竞争，普惠金融的市场化监管也是对市场主导，机会平等和可持续普惠金融的法制呼应，是普惠金融规制的核心要义。

(一)自由化导向的普惠金融审慎监管

普惠金融市场化监管首先要求监管部门给予普惠金融机构准入和经营自主，在透明和法治的前提下减少微观行政干预。巴塞尔委员会普惠金融应用核心原则指引指出，在准入阶段的行政许可方面，特定金融机构的许可范围必须由监管机构或法律法规明确规定，其应足够广泛以保护市场创新，在机构资质方面，应奉行一致准入标准(在股东、董事、高管、初始资本来源和最低注册资本等方面)，但也应适用分层准入等差异化框架以反映市场实际风险状况。在经营阶段，监管机构固然应在监管报告、监管技术、风险控制、执法处罚和公司治理上有硬性或者软性要求，但这一般都以信息披露、事后监管和行为引导方式进行，对普惠金融要强调其有别于传统金融，适用包容性监管。巴塞尔委员会上述指引无疑体现了普惠金融监管的市场化国际共识，对成员国实现普惠金融的市场主导和商业可持续有着相当意义。

因此，作为典型的普惠金融机构，小贷公司在监管上就应适用市场化导向的“包容性监管”理念，根据以上指引做到虽然在准入上许可法定，但在资质或门槛标准上尽量地透明与宽松，在经营上固然须有若干审慎要求，但力求最少，在具体内容上注重信息披露等事后监管手段的运用。当然，许多经营普惠金融业务的机构还包括银行这样的传统正规金融组织，其在准入和经营上必然有着许多出于审慎考虑的刚性约束，与小贷公司这类非存款类放贷组织在监管上会有本质不同，但就普惠金融业务而言，监管部门也完全可以对其实施差异化监管，从而改变正规金融对普惠金融业务较为冷淡的现状。

但反观我国现状，小贷公司这类造成金融系统性风险和社会风险可能性较小的非存款类放贷组织和普惠金融机构仍受到许多不当监管，这与巴赛尔组织相关指引所提倡的去行政化“包容性监管”图景相去甚远，具体表现为小贷公司相关规范内容粗疏，而监管则偏向于职权混乱的属地化模式，这使得无论是小贷公司的准入还是经营都受到包括中央部门规章与地方条例在内的许多条框的不合理制约，再加上许多职责不清乃至重叠的地方金融部门对小贷公司政出多头的监管，于是乎对小贷公司的不当行政干预成为当下常态。因此，当前应首先以我国《非存款类放贷组织条例》的制定为契机，参照国际成熟经验和巴塞尔委员会普惠金融应用核心原则指引，为我国小贷行业制定一部高位阶和专门性的法律规范，为小贷公司监管的透明化和法治化树立前提；其次在具体内容方面，虽然在当前的《非存款类放贷组织条例》征求意见稿(以下简称征求意见稿)中还有若干的审慎性规定，如授权监管部门制定非存款类放贷组织的融入资金余额与资本净额比例上限的相关标准，但从其大略观之，征求意见稿的确倾向于采取了极为宽松的审慎监管甚至非审慎监管的模式，对包括小贷公司在内的非存款类放贷组织的准入和经营原则实行形式审查，为其制定适用于普惠金融的包容性监管框架；再次监管机构设置上，征求意见稿将小贷公司监管权统一归拢到省级政府层次，消除了小贷公司地方多头监管和不当行政干预的弊害。从征求意见稿可见，我国在普惠金融监管上遵循的是以自由化为导向、在准入和经营上去除微观行政干预的市场化路径，致力于促进竞争性普惠金融市场的形成。

(二)类型化基础上的普惠金融适合监管

普惠金融市场化监管并非放任不管，而是要探索符合市场规律的监管模式，并根据相关机构和业务的性质在审慎与非审慎以及一致和差异化监管之间相机抉择。从前者来说，应考察机构性质，如果是银行业金融机构，则宜采取审慎监管，而如果是非银金融机构，则可采行非审慎监管，另外关注业务功能，存款类金融业务一律应审慎应对，除此之外则适用非审慎监管即可。就后者而言，在确定采取审慎或非审慎监管，并适用大致相同监管原则前提下，应基于比例原则对普惠金融业务或机构采取差异化监管，其中应特别考虑监管对象的风险状况和系统重要性等方面。当然，任何监管模式都应保证监管合法、独立和完备，防止监管套利或规避发生，这也是巴塞尔委员普惠金融核心原则指引的观点。

目前我国普惠金融领域存在各种类型的金融机构，从不同角度来看，既有传统商业银行，也有新兴的村镇银行；既有大量持牌非银金融机构(指经过金融行政许可而从事普惠金融业务的机构)，也存在着许多非持牌非金融机构(指未经金融行政许可且注册为一般商事组织的机构如小贷公司)；既有存款类非银金融机构(如农村信用社)，也有非存款类放贷组织(包括持牌的消费金融公司和汽车金融公司，非持牌类的小贷公司、投资公司和担保公司等)。在普惠金融机构形态如此芜杂的情况下，应根据普惠金融业务的具体内容和所属机构的性质来灵活适用审慎监管与非审慎监管以及一致监管与差异化监管，从而使得任何特定的普惠金融机构和业态都能得到与其自身性质相适合的监管。

以小额信贷业务为例，如果是小额信贷业务归属于小贷公司，则应考虑到其所涉公众利益较小，以及降低运营成本和节约监管资源的因素，适用非审慎监管模式，摆脱监管对其偿付能力和系统风险的指标约束和考核，将监管重点仅仅放在其运营的合规性上，这将使得小贷公司只要遵守既定的法律法规就可以最大程度地免除监管羁绊，极大保护了小贷公司的经营自由和创造性。但如属于存款类金融机构的小额信贷，则即使业务性质相同，其所受监管也必完全不同，如我国农村信用合作社发放的小额信贷，由于农信社的存款类金融机构性质，其从事业务必然要接受银保监会的审慎监管，我国目前对农信社实行以风险为中心的审慎监管机制，并确定其总体向商业银行过渡的方向，银行类监管指标成为约束其业务行为的主要参考。当然，在不违反监管一致性原则前提下，对于农信社小额信贷监管可以基于农村合作金融机构分类审慎监管规范做差异化处置，以反映机构性质和相关业务的真实风险状况，考虑的因素包括涉农客户的具体情况、城市资金反哺农村的政策需求等，差异化监管的具体内容可以体现在小额信贷业务的准入和经营方面。

(三)市场化语境里的普惠金融多元治理

市场化语境里的金融规制，其内涵不仅止于传统分业框架下的刚性行政监管，还囊括了其他更为贴近市场需求和行业发展实际的多元治理机制，如部门联席会议、行业自律规范乃至机构内控机制等。同样，普惠金融领域也存在多元治理机制，以消除分业监管单一、刚性和滞后的弊端。当前我国普惠金融机构虽以银行业为主体，但仍囊括了大量持牌非银金融机构和其他创新型金融商事主体，在分业监管架构下这必然涉及多元监管主体，必然产生普惠金融规制上的权责划分和联席协调。除此以外，普惠金融领域还存在大量定性不明的金融创新以及监管缺位的非持牌金融机构，监管部门过早的刚性行政干预往往会窒息普惠金融的生机，适用机构内控和行业自律等软治理方式则可能更为适当。

以P2P网络借贷而论，其监管就经历了从工商部门放养到银保监会牵头圈养的过程，其间相关监管部门对P2P网贷的性质、规制及其他方面的认知一直与市场实践存在鸿沟，从最初简单工商登记下的科技公司到银保监会监管意图中的信息中介，从银保监会监管意图中的信息中介到市场实践中的类金融机构，监管部门与市场实践存在类似猫鼠游戏的博弈。而在P2P网贷的治理实践中发挥不可或缺作用的则是企业内控和行业自律机制等软法，这不仅是因为网贷之前经历的放养过程，还因为网贷法律法规的缺位和上述监管部门的认知不足和错位，使得网贷领域的软法治理的作用凸显出来。不但内控机制良好的P2P平台得到更大的市场份额，推动了行业发展，而且要求贴近市场实际，保护创新的行业自律在P2P网贷领域发挥主导作用的呼声也越来越得到各方的认可。

实际上，不仅是P2P网贷行业，更广泛意义的互联网金融近年来愈益成为普惠金融的重镇，而由于互联网金融的创新性和易变性的特点，使得较为刚性的传统行政监管难以对其做到适当监管，再加上考虑到保护市场新兴事物与减少行政干预的需要，近年来中央和地方各级政府往往都更为重视创新社会治理的重要作用。以互联网金融的行业自律为例， 2015年《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》、2016年《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》 等都从中央层面明确部署了互联网金融行业组织与行业规范的创建工作。从地方层面来说，上海和深圳也在各自互联网金融地方立法中展开自律机制建设，其中上海自贸区更是获得国家支持，由在沪金融市场组织(主要是行业自律协会等)承接部分中央层面的金融监管职能，从而使得监管能贴近市场和保护创新。

三、普惠金融规制的公平之维——以村镇银行为例的行为监管

普惠金融规制的第二根支柱是缔造金融交易公平，金融交易“公平”是对市场主体交易行为的价值评判，是后危机时代更高层次的制度需求，反映了金融监管从简单合法合规到资产质量控制到精细行为规制的进化路线图，这集中表现为行为监管的加强。与非审慎监管以依法合规为目标对监管对象实行放养式宽松管理以及审慎监管以财务稳健为目标对监管对象实行资产质量指标式控制不同，行为监管以提升公众对金融市场的信心为目标，在金融消费者保护框架下对监管对象即金融机构加以“问题导向”式的预防性行为规范。如果说审慎监管对资产质量的控制是行为监管的财务基础，那么行为监管达致的公平交易也能促成审慎目标的达成，而在实施宽松非审慎监管的领域，行为监管更是保障市场化监管有效的主导因素。

目前各国行为监管普遍受到英国学者泰勒所阐述双峰模式的影响，双峰模式推崇审慎与行为监管机构的并行设置和彼此独立运作，后危机时代各国都不同程度采纳了双峰模式理念。目前我国金融行为监管采取了内双峰模式，即在原分业监管部门一行三会内部设置金融消费者保护部门，而工商、外汇管理局和发改委等部门也根据其职责受理相关金融消费者投诉，但就普惠金融而言，其行为监管仍属空白，以下将以普惠金融的典型业态——村镇银行为例对我国普惠金融行为监管的现状、不足与完善加以论析。

(一)我国村镇银行的行为监管现状

行为监管促进普惠金融服务供给质量的提高，普惠金融目标群体融资需求的满足和更广泛意义金融权的实现，有助于普惠金融领域消费者主权的建立，达成供需双方的权力平衡并推动普惠金融市场长远和均衡发展，但现实中普惠金融行为监管的实际状况却与理论相差甚远，从而损害了相关金融消费者的权益。

以我国村镇银行为例，作为典型的普惠金融机构，相关行为监管可以促进公平交易，进而激励村镇长尾群体行使融资权，从而减轻乃至逆转农村金融排斥现象，有助于在供给侧“建立覆盖城乡的面向中小企业和农户的普惠性金融体系”。但事与愿违的是，当前村镇银行的行为监管情况却有着许多不尽如人意的地方：第一是由于村镇银行在投资准入阶段的主发起人制度构成对民间资本的商事制度歧视，国有商业银行一股独大，造成村镇银行的市场定位偏差和脱农化，逐利压倒了普惠，惜贷现象突出，上述村镇银行相关审慎监管措施的不足逐步导向了对村镇银行的行为监管比较不利的某种前置状态，而如果行为监管自身继续保持软弱无力的状态，则村镇银行经营行为“逆普惠化”倾向更难以纠正，农村金融消费者相应地在与村镇银行的博弈中很难获取公平交易机会，其公平交易权和交易自主权会受到明显压缩；第二是村镇银行普遍存在法人治理不善、风险防范体系不健全和专业人才缺乏的问题，这对农村金融消费者的交易安全权构成极大风险，意在普惠的金融业态反而成为最不安全的金融业态；第三是村镇银行社会认同度较低，产品宣传力度不够，而农村金融消费者也普遍存在文化程度低、金融知识缺乏和风险意识薄弱的问题，上述缺陷的双向叠加使得村镇银行目标群体普遍存在金融知情权严重匮乏的问题，金融教育、宣传工作任重而道远；第四，在农村金融消费者保护的立法工作方面，目前以新《消费者权益保护法》和《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》为代表的法律法规只是搭建金融消费者保护的初步框架，其可操作性或效力层级并不如意，对农村金融消费者也未提供特别保护，在机构设置方面，村镇银行的金融消费者保护无法“下沉”到农村，最接近农村的县一级政府中只有基层央行来负责金融消费者保护事宜，在诸多问题上既缺乏事权也缺乏专业，而更高层级政府组织中存在的金融消费者保护部门协调机制在县级尚付阙如。

(二)村镇银行的行为监管之必要性与具体建议

村镇银行行为监管的原因是多种多样的，有的与审慎监管措施不当有关，有的是由于行为监管具体措施不力所致，有的则植根于农村的社会背景与信贷环境，有的则是与我国当前的行政监管体系设置有着密切的关系。但不管何种原因，其归根到底都对农村金融消费者造成了损害，打击了广大农民或涉农小微企业对普惠金融市场的信心。因此，应从农村金融消费者的切身利益出发，以解决上述问题为导向，有针对性地改进我国村镇银行的行为监管，从而切实保障广大涉农群体的基本金融权。

第一是公平交易机会稀缺反映了村镇银行审慎监管在投资准入环节的市场化不足，但行为监管的加强可有效降低上述审慎监管的负面影响，防止两者之间恶性循环。考虑到人行主导县级以下金融监管机构布局以及农村金融分散化和地域化的特点，应由人行牵头建立包括两会和地方金融办在内的联席机制，并制定本地区村镇银行公平交易的行为指引，再由地方银行业协会对交易中涉及的格式合同和操作程序拟定示范，从而细化对村镇银行的经营行为监管，保障农村金融消费者的公平交易权。

第二是交易知情权问题，应制定村镇银行信息披露的强制性规范，把村镇银行相关经营信息对社会公布，并针对客户特点就产品风险做特别提示与告知，切实保护客户交易知情权。信息披露是任何金融机构的一项基础性工作，在普惠金融特别是村镇银行领域，由于所面向金融消费者群体的特殊性，因此在信息披露上应有着独特的要求，不仅需要一般信息披露的真实、完整和准确等，还需要在公平披露即在信息简单、扼要和易懂方面做好工作。

第三是交易安全权的问题，由于村镇银行是新兴金融机构，并且在很多情况下都是由一般商业机构如小贷公司升级转换而来，因此在内控机制、治理结构乃至企业文化上与一般银行业金融机构相比必然还有许多的不足和漏洞，因此，应强化治理改善和内控建设方面的行为监管，特别是在员工考核方面增加风险防控、投诉反馈和服务品质要求，有效保护客户资金安全，真正将村镇银行客户的交易安全权落到实处。

第四是改革行为监管体制，目前我国金融消费者保护的内双峰模式弊端表现为规制缺位、监管多头和协同不足等，再细分至农村金融市场看，情况更为糟糕，除了缺乏差异化监管外，甚至已有的分业监管都十分单薄，仅有人民银行在县一级的分支机构在行使农村金融消费者保护职能，传统一行三会的监管协同根本无从谈起。就村镇银行而言，其目前的监管主要是差异化的审慎监管，监管主体是银保监会及其分支，行为监管不仅未能见诸银保监会现行监管文件，在实践中更由于银保监会基层监管资源的缺乏，与此相关的问题都由村镇银行内部转至人行分支机构或当地金融办处理。鉴于村镇银行小微金融特色，再考虑监管成本收益与适应性原则，村镇银行的行为监管的改革应包括：(1)制定相关规范依据，应由人行出台行为监管规章，明确人行监管主体地位，并制定与银保监会及地方金融办联席机制以处理跨部门事项；(2)完善监管机构设置，明确规定县级人行在既有基础上配置专岗专责处理包括村镇银行在内的基层金融机构客户投诉，而地方银保监会或金融办等政府机构应予以协同和帮助；(3)由人行设立金融消费者纠纷快处机构，建立纠纷解决和司法移送的高效救济机制，缓解村镇银行客户投诉成本高，费时费力的问题，运用和解、调解、处罚和移送等多种行政手段解决相关问题。

四、普惠金融规制的社会之维——构建关联基础配套制度

要造就自由与公平的普惠金融，不仅要在普惠金融规制本身中寻求，更要关注其赖以实现的外部社会环境，而其中的关键问题应着眼于交易成本问题。从制度经济学角度看，交易成本高企是普惠金融的主要特征及其与主流金融的根本区别，也是普惠金融监管模式市场化转型的难点所在，由于金融监管模式往往与交易成本密切相关，因此一个低交易成本环境中的普惠金融更容易采取市场化的监管模式，也更容易达到商业上可持续的目标。而从金融正义角度来看，较高的金融交易成本，提高金融准入门槛和降低金融产出，损害社会总福利，尤其是底层和边缘阶层的福利，阻碍普惠金融的发展。削减包括信息、信用和结构成本在内的金融交易成本完全有赖于关联基础配套制度的到位，是普惠金融有效开展最重要的社会前提。

就信息成本而言，普惠金融的目标群体普遍存在基础信息即财务、信用和社会信息薄弱的问题，这无形中提高了金融机构信息搜寻、评估和决策的成本，作为一种基于全环节信息披露的监管方式，目标群体的基础信息不足无疑使得市场化监管实施起来相当困难；再看信用成本，普惠金融目标群体商业信用薄弱，可抵押资产普遍不足，这就造成了履约能力较差，而一旦违约，市场化监管作为一种事后监管，也难对监管对象的违约行为采取有效的补救措施；最后是源于金融市场体系内部的结构成本，竞争充分的金融市场体系结构成本较小，而非完全竞争甚至是垄断金融体系中，优势金融机构对普惠金融的排斥和劣势金融机构在普惠金融上的供给不足使得普惠金融业务需付出较高的结构成本。上述信息、信用和结构成本的降低乃至破除，有赖于普惠金融关联基础配套制度的构建与推进，这其中包括数字普惠金融规制的完善、社会信用体系的覆盖和综合性普惠金融促进政策的实施等，而这正成为普惠金融立体规制的第三根支柱。

(一)完善数字普惠金融的相关规制

数字普惠金融是普惠金融的“互联网加”形式，它不仅仅是对普惠金融的简单数字化，更是利用数字技术对普惠金融的一次拓展与深化，从而大大有助于普惠金融交易中信息成本的削减，可以说数字普惠金融是普惠金融发展的高级阶段。根据G20数字普惠金融原则，数字普惠金融在降低普惠金融信息成本方面有三点措施：一是以数字金融服务生态系统为媒介，安全、可信和低成本地为所有相关地域提供数字金融服务，尤其是农村和缺乏金融服务的地区；二是开发可访问、可负担、可验证的客户身份识别系统，通过数字化方式对客户的需求和风险做好尽职调查，从而增加金融服务可得性；三是监测数字普惠金融的进展，主要是数字金融服务的供给和需求的动态，从而准确评估普惠金融核心项目和改革事项的影响。

作为普惠金融的数字化升级，数字普惠金融通过数字技术的应用极大降低了普惠金融的交易成本，但其法律和监管框架在基本原则和价值取向上与普惠金融并无二致。有所不同的是，数字普惠金融作为一种监管层容忍乃至扶持的金融创新必然会带来某些新的风险形态，比如数字技术风险与金融风险的叠加给客户的交易安全和数据安全带来了新的威胁，数字技术下普惠金融风险的快速与大面积传播等。此外，数字普惠金融的业态与商业模式也极不成熟与稳定，再加上数字普惠金融的底层标准和相关技术规范仍未明晰，因此监管层对于数字普惠金融仍需要秉持谨慎乐观、扬长避短和渐进规制的态度。

作为引领数字普惠金融的国家，中国在相关监管上应尝试如下几点措施：(1)借鉴英美流行的沙盒监管概念，创建中国版的监管沙盒，也就是监管部门创建数字普惠金融的安全港规则，在其范围内可豁免现行监管规则，从而达到将数字普惠金融风险隔离的同时创造出某些有用的监管经验的目的。鉴于中国国情，可行模式之一就是在某些金融改革试验区授权各地方金融监管部门为普惠金融业务创设沙盒，通过小范围地区试点的方式探索数字普惠金融监管的可行经验，也可以在传统正规金融机构的普惠金融部门试行监管沙盒理念，依靠正规金融较为完备和成熟的监管架构为监管沙盒的开展提供一个良好而且可控的外在环境。(2)监管沙盒仅仅是监管科技(regtech)的一种实践，数字普惠金融应在更广泛意义上应用监管科技，降低政府部门的监管成本与相关金融机构的合规成本，实现监管手段的革命化和数字化，实现监管与合规全过程的人工智能化、实时化和低成本化。当然从某种意义上说，监管科技的应用也是必然的，尤其在数字普惠金融大大加剧了监管天然滞后性特点的情况下，监管科技就更是一种弥补方案，“通过监管科技不断增强预见性、实时性、持续性和协同风险管控能力，最终可有效提升金融监管的灵活性和自适应性”。(3)在考虑国际组织的相关建议基础上，探索建立数字普惠金融的技术性标准，因为数字普惠金融自身具有的技术与金融深度融合的特点，更因为“金融行业关于交易数据定义并不完全一致，影响了数据分享和监管工作的效率”，尤其在数字普惠金融的核心部分如大数据、云平台和风控系统方面应确立一致的技术标准，从而便利于行业本身及其相关监管要求和监管检查的实施。

(二)社会信用体系对普惠金融领域的覆盖

建设社会信用体系降低普惠金融信用成本是普惠金融关联配套制度的重要组成部分。国务院《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》(以下简称《发展规划》)提出：设立普惠金融目标群体的多层级档案平台，实现信用数据的可应用；扩充现有金融信用信息基础数据库的接入范围，降低普惠金融征信成本；培育普惠金融领域的专门征信机构，构建多元化信用信息收集渠道；借助中央与地方各级信用信息共享平台，推动政务信息与金融信息互联互通，实现社会信用信息全覆盖。上述规划从征信信息创建、征信系统接入、征信市场培育以及征信平台共享等四个方面对我国普惠金融的征信基础设施建设做了全面的描绘。与《发展规划》相对照，我国普惠金融征信方面存在的问题是相当明显的，这包括：普惠金融目标群体的征信信息的创建或采集严重不足，已有政府征信体系接入不易，征信市场培育不足以及征信服务水平较低等。

针对以上种种问题，政府应该采取以下对策：(1)解决普惠金融领域征信信息的质量问题，如可以抽取和利用较为成熟的以阿里巴巴为代表的大型电子商务平台的基础数据，或是各级各部门政务系统产生的信息，鼓励各类金融机构创建客户信用档案，并研究制定各类信息来源互联互通的技术标准；(2)扩大已有征信系统的接入范围和使用频度，目前征信系统主要由各类政府机构建立并维护，存在严重供给刚性，难以满足征信市场需求，因此要加强征信“供给侧改革”，并通过规则修订推动既存政府征信系统的对外开放；(3)培育征信市场，目前商业征信主体和征信市场尚处萌芽状态，无法满足大量征信需求，特别是作为普惠金融客户来源的长尾群体的征信需求，因此应破除征信市场的制度性障碍，形成国有、行业和民营征信主体相结合的格局，才能破解征信市场政府独大的结构性难题；(4)通过规范化建设提高征信服务水平，间接促成征信需求端的质量和数量提升，并应对普惠金融目标群体主动而有针对性地提供征信服务，这可以通过线上线下相结合的服务手段和一定的奖励措施来进行。

(三) 普惠金融的政策性促进机制的导入

普惠金融交易结构成本源于金融市场体系本身，某些类型的金融市场体系会对普惠金融交易产生排斥。普惠金融的此种结构性困境决定了其必须由政府通过有形之手介入和破除：或者是通过政策性金融直接改变金融市场体系的既有格局，使之有利于普惠金融生长；或者是通过监管规则改变相关政策引导，间接促使各市场主体在商业可持续的基础上将资源投放到普惠金融领域；抑或是在政策性金融投入和监管规则引导之间寻求最佳平衡并同时进行，以诱发金融市场体系的结构性变迁。

有权威学者认为，打破普惠金融的上述结构性困境只能将普惠金融业务交由政策性金融机构开展，用政府有形的手来替代市场无形的手，并为其创建不同的考核与评估体系。而有学者则认为，不能将普惠金融等同于政策金融，这违反了市场原则和可持续性，更有学者认为，应通过政策引导方式建立起各种机构并存、功能互补的机构体系，才能破解此种结构性困境，这要有既存金融机构的业务延伸，也要有新兴民间和社会资本的导入。

目前根据国家《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》和《中国银监会办公厅关于2016年推进普惠金融发展工作的指导意见》可看出，官方虽倾向于以上第三种观点，但在此基础上对各种金融机构做了更进一步的明确定位：(1)普惠金融应以银行业为主导，在促进银行业发展普惠金融上，以差异化监管为手段，打破银行业对普惠金融既存的排斥；(2)就政策性金融机构而言，其可以单独开展普惠金融业务，也可以与其他银行合作，其价值在于可以直接纠正普惠金融领域的市场失灵，但不应冲击该领域基本的市场化原则和商业可持续逻辑；(3)其他各类新型机构是对银行业的补充，因为各类新型金融机构一般是民间资本借由“普惠”名义进入金融领域的载体，其相对于银行业而言风险可控程度较低，因此银保监会在总体上对普惠金融发展持积极态度的同时，又对这部分可能的风险持高度审慎态度，将此类机构仅置于普惠金融配角的位置。可以想见的是，银保监会此举的核心是通过对银行普惠金融业务的“差异化监管”来造就一个更具竞争性的普惠金融市场体系，但由于普惠金融市场规模和盈利性始终有限，再加上银行对自身整体利益的考量，因此对“差异化监管”在改造普惠金融市场体系的作用不宜寄予太大希望，而应对普惠金融业务做更细致的划分，根据其业务性质、市场前景和风险程度分别由政策性或商业性金融机构经营，并制定相应的立法和监管规则，从而发挥诸种金融机构在普惠金融市场体系建设方面有差别但又相辅相成的作用。

结 语

2013年诺贝尔奖得主，美国的罗伯特·希勒教授在其名著《金融与好的社会》中对金融与社会的连接,金融所能实现的更高道德价值如社会公平等问题做了精辟阐述和展望。希勒教授认为我们需要对金融体系做更深层次的民主化、人性化和扩大化改造，由于现有的社会结构源于金融结构，金融体系的改造及其走向民主化和人性化有助于塑造一个更和谐、更繁荣和更平等的社会，而金融的民主化过程意味着创造更多为民众所开发的金融方案以及为全民化方案服务的技术，以保证所有人都能更明智地参与金融系统，一言以蔽之，金融权的普遍满足是实现一个更好社会的内在要求。

当然我们需要厘清的是，普惠金融并不是为了迁就穷人而违背金融商业属性的一种“特殊金融”，否则普惠金融将难以取得在商业现实中可持续发展的能力，反而会坠入“平均主义”的泥沼。普惠金融究其实质只是一种为社会弱势群体赋权的金融，是一种包容贫穷和边缘群体的金融，是一种让人人在金融领域拥有平等的自由与机会的金融。与传统金融相比，普惠金融的进步意义在于彰显了金融的道德价值和人权取向，是正义这种古老和至善的信条在金融领域的体现，也是一种将金融与社会互相联结和彼此受益的发展理念。在创造利润的同时增进公平，在添益社会整体福利的同时减少贫富分化，以人性中善的力量在破坏一个旧世界的同时不断通过温和渐进的金融手段创造一个更好的新世界，这才是普惠金融之超越和意义之所在。