国家建构、国家建设与行政国家
2019-11-12 13:20任剑涛
暨南学报(哲学社会科学版) 2019年7期
任剑涛
自沃尔多《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》一书出版后，行政国家(administrative state)问题迅速成为行政学理论的一个重要问题。沃尔多论及行政国家，主调有二：一是在国家分权结构中，行政国家自有其独立价值与功能；二是在行政国家的自身建设中，自有其独具特色的基本主题。显然，这都是在国家基本结构既定的情况下做出的论述。沃尔多的行政国家论述，是在美国国家结构已经高度稳定的情况下论及的。它的论述确当性是有基本保证的。但将之挪用到国家基本结构仍然处在建构之中的中国，就会引起误解，让人以为行政国家是一个可以独自建构和优化的国家形式。基于此，将沃尔多的论述分别运用于成熟与建构中的现代国家，可以体现其理论的普适性和差异性。可以说，在国家建构与国家建设的不同视域中审视行政国家问题，有助于人们更加准确地理解行政国家结构建制与功能优化问题。这对处在行政改革深水区的中国来讲，意义更加显著。
一、国家建构与行政国家的结构定位
沃尔多论及行政国家，在理论上的直接触动因素是行政国家即是追求与体现效率的国家形式的流行论断。基于此，论述行政国家问题，需要遵循自有门道的行政学进路，并疏离政治理论的研究进路。对之的拨正，引出了百年行政学史上极为引人注目的“沃西德之争”——即德怀特·沃尔多与赫伯特·西蒙、彼得·德鲁克之间的公共行政学争论。这场争论，凸显了公共行政学在当下已经充分呈现出来的相互支撑的两个重要研究进路，即民主行政理论与效率行政理论。可以说，前者是走向独立的公共行政学依然在学科寄托上仰赖政治学基础理论的支援之表现，后者是力求体现公共行政学之作为现代学术分科体系中的独立学科性质的理论自觉。
沃尔多认为，在行政学界流行的政治与行政的二分法是一种误解民主行政的结果。他明确表示不同意威尔逊与古德诺的相关主张。一个对民主失去忠诚的行政，不管是私人行政还是公共行政，会使一个国家“缺乏活力、怀疑、思想混乱”。同样，仅仅着眼于效率的行政理论也存在明显的理论缺陷。一方面，效率理念是反民主的。管理者与被管理者的设定，很难落实民主行政目标。另一方面，设定政治决策与行政执行的截然不同性质，让那些缺乏民主理念的公务员很难恰当地履行他们的职责。再一方面，认定一种中立化的效率观念，并将之视为行政学的中心概念，会使人们陷入虚无主义的泥淖。前两方面是沃尔多赞同同道的陈述，后者是他着力强调的立场。在沃尔多看来，仅仅强调效率的公共行政立场，与民主行政背道而驰的最大危害，并不是仅仅重视效率，而是偏爱人类组织中的权威主义。在一个民主社会中，民主不能依靠权威主义的效率观念来支撑，相反，“在一个民主社会里，只有民主本身才是唯一能使权力合法化的东西。”换言之，效率并不能保证人们对民主的认同，只有依靠民主才能保证效率并同时有力维系民主——公务员需要认同民主意义、公民尊严和人民仆人的观念；行政实施需要认同实现立法中确立的民主精神与意识形态，而且高度关注人的和谐、多产的、令人满意的个性增长，由此解放人们的创造性精神。
西蒙认为沃尔多的政治哲学论述过于诗化，不是严密的推理。这种“散漫的、文学性的、隐喻式的”写作，无益于真正保存民主。他捍卫自己的实证主义和经验主义主张。换言之，在西蒙眼里，基于实证哲学的效率行政理论才是可以检验的，基于政治哲学的民主行政理论是难以确证的。管理学家德鲁克也就沃尔多的论述评论道，私人行政，尤其是以大企业的行政与公共行政在性质上是不同的，前者很难被“民主地”组织起来。企业的民主化管理功能也不能被看作是社会和政治的功能，管理专业化是群体组织的经济与效率的原则，它是社会原则而非政治原则。
对争论的双方而言，关注的聚焦点差异是显而易见的：沃尔多重在行政管理的政治旨归，西蒙和德鲁克重在行政管理的效率与专业化。表面上，两者关系确如争论双方所认为的那样具有直接的相斥性。但实际上，两者关系是相倚而在的。这种相倚关系似乎还没有在论者那里理性地体现出来，因此争论者的主张之间才显现出明显的排斥性。其实，如果将民主行政理论放置在传统的政治学框架中，兴起中的公共行政学理论完全无法脱离政治学理论的支持，就可以得到有力的证明；如果将效率行政理论安顿在现代政府职能的位置上，追寻科学精神的公共行政学理论就必须确立行政效率的理念，并因此获得强有力的立论支持。但不能不指出的是，两者之间存在一种结构上的主次差异，功能上的先后顺序：在结构上，如果不能确立立宪民主政体中立法、行政与司法的权力分割与制衡机制，行政权力或执行权力的民主性没有得到根本保障，那么，缺乏起码的公共性品格的行政权或执行权，就不可能具有全面而持续的行政效率。这为沃尔多的论断提供了直接支持。当然，国家三种权力形式有效分割制衡机制的确立，并不能顺带保证令人满意的行政效率。行政效率是一个必须在行政过程中依照行政规则、效率原则和专业化精神采取行动才能保障的专门问题。这就为西蒙和德鲁克的主张提供了支持理由。在功能上，三种国家权力的指向确实不同，立法旨在保障公平、行政重在保证效率、司法全力落实公正。但如果缺乏三种权力分割制衡的政治机制，行政效率便无从说起。须知，一个缺乏稳定有序的政治机制的国家，根本无法建构起保证行政效率的专业化体制。就此而言，西蒙与德鲁克似乎忘记了美国可以专注追求行政效率的政治前提条件了。在成功建构一个健全、稳定的权力分割制衡机制的基础上，西蒙与德鲁克的关注才是一个可以浮现出来的问题。
设定民主行政理论与效率行政理论的相依而立，并不见得就有理由将之等量齐观。同样，如果说政治与行政本身是相依而立的，而不是相互疏离的，也并不等于说政治与行政就可以相提并论。在现代国家中，国家结构的民主机制建构，先于和胜于行政效率的致效；反过来讲，行政效率的高低对民主机制的效用证明作用又不容忽视。但国家结构的搭建优先于国家机制的优化。以流行的表述方式说，国家建构(state making, state construction)优先于国家建设(state building)：前者解决国家基本结构的搭建，后者优化国家诸要素的匹配方式；前者承诺国家与社会的重要分界，后者致力在国家与社会间互动；前者守持国家权力的基本承诺，后者兑现国家权力产出的实际利益；前者重在划分国家权力的基本形态及其功能，后者强调国家权力功能的落实与优化；前者重视限制与规范国家权力，后者推崇国家权力的积极作为；前者捍卫自由平等与社会公正，后者保证公众福祉与福利递升；前者重视政治权力的哲学规划，后者看重实证、经验和专业化。
如果设定行政国家的两个基本目的，即保障民主和提升效率，那么前者属于国家建构的问题，后者属于国家建设的问题。在汉语公共行政学论述中，国家建构与国家建设常常混用。这中间存在理论误解。一个简单的分析可以凸显这一误解的理论错位：如果不是在国家搭建基本结构，也就是解决国家建构问题时，为国家确立起立宪民主的政治机制，围绕谋求公共福祉目标的民主行政体制就无从建立起来。在民主体制中提升效率的尝试就是一个子虚乌有的问题。只有在立法、行政与司法三种权力有效分割制衡的民主政制稳定建立起来的基础上，行政权力或执行权力在依法行政的基点上，才可以进一步谋划着意于专业化和效率的特殊运作机制。国家建构不是一劳永逸的事情，国家建设也不是气势恢宏的一蹴而就，它们都一直处在动态发展的情形之中。两者的相斥性是明显的，但同时相倚性也是显著的。
行政国家首先需要在国家建构的框架中获得其结构定位。沃尔多对国家的民主公共行政的论述，是在国家结构已经稳定搭建起来以后对之做出的进一步强调。这样的强调，主要是基于专业化地追求效率这一观念的过甚其辞，以至于显现出一种遗忘国家立宪民主政体的重要性，以为只需要重视行政效率即可的危险性。他的这一强调提示人们，没有国家建构立定的民主政治机制，就没有公共行政的民主性设定，也就没有公共行政的效率保障。这是一个涉及国家结构的关联性运作机制。就此而言，行政国家只能是民主的国家，而不是其他任何形态的国家。尽管这样的民主行政呈现出一条从立宪民主到大众民主的演进线索，但是一开始并不指向国家的所有成员，而是在演进中逐渐扩展到大多数成员范围。这是一个关系到民主公共行政的先设条件问题，是一个现代行政机制的刚性设定，既不能缺少，更不能松动。只有在民主公共行政体制中，关注人与人的发展的行政体制才能保证可持续的高效率。否则，缺少沃尔多出场的现代行政机制，是很难满足西蒙和德鲁克的行政目标追求的。
这正是沃尔多申论行政国家重要性的理由。他之所以强调行政国家的政治理论，而对行政国家的专业化与效率理论保持警惕，正是基于行政国家的结构建制与功能优化之不可偏失的双重目的。一旦效率论与专业化主张绝对主导行政国家的建设，那就必须纠偏。“大多数专业化研究关注的是行政的功能层面，而非制度层面。”在专家主导公共行政管理的时候，通识型专家的地位与作用被人低估，因此有必要一问：“如何为我们的行政管理者提供足够的准备和思想武器”？解决这一问题，仅仅“开展行政技术和职业伦理的培训就足够了吗？或者，是否我们新的护国者阶层应该接受一种与其所宣称的责任相匹配的教育，并可能受到一种政治哲学的熏陶”。行政学者不应在低层次上看待人类的合作问题，而应在技术化的时代保持独立见解与洞察力。基于此，公共行政必须正视五个基本的政治哲学问题：建立国家的目的是帮助公民过上美好生活，需要在实证性之外看到更根本的行为规则，准确地以民主的方式解决谁应统治的问题，对权力分立制衡机制保持敬意，在集权教条中清醒意识到分权的不可替代作用。这显然是对美国立宪民主政体基本制度的坚定维护，旨在明确以制度派的立场矫正技术派的取向。这是对国家建构与国家建设、民主制度与效率追求之不可倒置关系的鲜明重申；同时也是对无视国家基本政治制度的安排而单纯强调技术性行政管理立场的明确拨正。
二、国家建设与行政国家的功能优化
对一个现代国家来讲，必须以国家建构为健全的国家行政权力机制奠基，为现代公共行政的专业化与效率提供基本制度(basic institutions)保证。但一个现代国家的发展与强盛，并不单纯由基本制度的有效供给所一举解决。如果说国家的基本制度，即涉及国家基本权力形式及其机制建构的问题得到了较好的解决——让立法机构绝对服从于公共意志与公正原则，行政机构严格按照依法行政的行为逻辑施政，司法机构谨慎依照法条公正办案，那么，国家基本制度的良好供给问题就得到了大致的解决。在此基础上，必须承认行政国家需要遵循的、经由经济领域由亚当·斯密奠定的普适性现代原则，也就是建构绩效取向的分工与合作机制。取决于这样的进路，民主公共行政与效率公共行政之间不是一种相斥性的关系建构，而是一个后者如何兑现前者目标的递进结构。由于国家的基本制度建构并不顺带保证现代行政的专业化水平与高企的行政管理效率，因此必须依照自成方圆的行政管理之管理技术进路，谋求公共行政的专业化与效率。这是沃尔多对西蒙和德鲁克提出批评时不太注重的地方——尽管沃尔多明确强调“真正的民主与真正的效率是同一的，或至少是可以调和的”。出现这种有意无意的缺失，一方面是因为后者的主张太过强势的缘故，因此必须以一种矫枉过正的方式纠偏；另一方面则是因为指陈公共行政的基本制度问题，已经够一个学者沉潜其中，而无暇顾及公共行政的复杂技术问题。与民主制度的建构论域相比，后者需要自辟一个专门的论域，才足以得到深入、充分且专业的论述。在沃尔多伸张“行政国家”之后，为他所明确批评的西蒙与德鲁克的主张不仅没有受到任何挫折，相反乘势而上，越来越主导了公共行政的研究。不过，沃尔多的努力没有白费，起码人们阐述现代公共行政或公共管理的理念时，将三种进路，也就是管理、政治与法律的路径并列而出。而且论列者明确将之与沃尔多的公共行政理论概述联系在一起，并着意凸显整合三者关系的论述意图。
罗森布鲁姆等明确指出：“公共行政的研究有三条相对分明的路径，各自对公共行政有不同的阐述。一些人把公共行政视作一种‘管理行为’(management endeavor)，与民营部门的运作相类似；另外一些人则强调公共行政的‘公共性’(publicness)，从而关注其政治层面；还有一些人注意到了主权、宪法及管制实践在公共行政中的重要性，从而把公共行政视作一种法律事务。三种不同的研究途径，对于公共行政的运作，倾向于强调不同的价值与程序、不同的结构安排，亦用不同的方法看待公民个人，而每一途径对如何发展公共行政的知识亦有各自不同的主张。……值得注意的是，每一种途径均包含在我们的政治文化之中。它们反映了宪法上的分权和政府功能在不同政府部门的分配。例如，管理途径主要是基于行政部门的立场，去思考忠实的执行与落实各项法令规章；政治途径则是基于立法和决策的考虑；至于法律途径则强调的是政府的裁决功能、对维护宪法权利的承诺(‘保卫自由’等)、以及法治。”这是对“沃西德之争”的一个有益调和。这让公共行政研究既可以从容地吸收管理学、政治学与法学三门发展较为成熟的学科的知识资源，从而有效避免学科归属之争伤害公共行政的学术研究，又让公共行政研究可以在法政学科与管理学科相对清晰的学科领域中建构其理论论说，为公共行政清理出自己的学科地盘。
于此出现一问：是不是公共行政的管理学或技术化研究途径就完全免除了政治学困扰？抑或说公共行政的管理学或技术化研究途径就全无政治学关怀了呢？分析起来，关于公共行政的技术化进路，也就是以公共行政管理的专业化与效率为旨趣的论述，并不见得就完全脱离了政治理论的论述轨道。与国家建构紧邻的政治理论，即国家建设的政治理论，正构成技术化的公共行政论述的政治理论基础。在国家建设(state building)的框架中讨论行政国家问题，自有其合理性。但这一合理性不是在国家建构的结构意义上呈现出来的，而是在国家建设中优化行政国家功能的角度展现出来的。
弗朗西斯·福山被视为将国家问题带回政治学核心位置的学者。他明确指出：“国家构建(state-building)就是在强化现有国家制度的同时新建一批国家政府制度。”它是“当今国际社会最重要的命题之一，因为软弱无能或失败国家已成为当今世界许多严重问题(从贫穷、艾滋病、毒品到恐怖主义)的根源”。但国家构建的话题虽为人熟知，人们对其中的实际问题则知之甚少，譬如“如何将强有力的制度移植到发展中国家来”：资源的有效转移广为人知，但公共制度的有效运作却无法移植，而且需要极为复杂的思维定式与方法。福山的这一论题关注的国家核心问题是国家能力的限制与弱化，即国家好的、坏的“多种职能”。显然，这一论题与西蒙和德鲁克对国家的关注论题具有更明显的切近性。他试图解决的国家核心弊端是弱国家问题，并以国家强大能力的建构成功显示国家强盛的一面。“对单独一个社会以及对国际社会来说，国家的衰亡并不是通往理想国而是灾难的前兆。贫穷国家之所以无法发展经济，关键是它们的制度发展水平不适当。它们不需要什么都管的国家，但它们确实需要在有限范围之内具有必要功能、强有力并且有效的国家。”
福山后来出版的，论及国家秩序与国家衰败问题的两卷本著作，以官僚科层制国家、法治与责任制政府为三个基本要素，通观国家政治秩序的建构与维系问题，可以说是他对自己早前的国家构建理念的一个系统阐释。他认为，非西方国家如中国与印度在官僚科层制国家，也就是行政国家的建构上曾经大幅度领先西方国家，并且一度在法治的建构上也不逊于西方国家，但最后在现代国家三个支柱的共同建构上却完败于西方国家。他沿着生物进化的路径展开论述，凸显了国家保持其生机勃勃的活力所必需的强大国家、法治与责任制政府三联制的极端重要性。他非常看重民主制的运行绩效，尤其是处理国家治理过程中棘手问题如财政、健康、社会保障与能源诸问题的能力。尽管他也批评西方国家对程序的崇拜甚于对实质的推崇，但是国家未能有效供给人身安全、共享的经济增长和优质的基本公共服务。他更多指责的是民主的支持者仅仅关注“如何限制暴虐或掠夺型国家的权力，却不愿花费更多的时间考虑实施有效的政府”。因此他对充满活力的政府寄予更高的期待。这明显是一种基于国家治理绩效的政治秩序理念——尽管民主制度的供给仍然是福山国家理论的中心所在，但治理有效性已经跳跃到政治秩序论述的中心位置。这是一种功能导向的国家论述。福山试图将国家带回政治论述场域，但他带回的国家不是一个完整意义上的国家，而是一个被肢解的国家：他并没有将“真正的民主与真正的效率”内在统一起来。相反，他留给人一种以效率高低来衡量民主政制的强烈印象。
福山所谓的国家构建，即state-building，将之译为国家建设也许更为准确。其论述旨在凸显国家的有效治理能力，而对国家的基本制度及其深层理念不大关注。这是一种不同于国家建构(state making, state construction)的论述途径。这样的论述，不能划归于沃尔多的行政国家论述范畴。一方面，可以说福山的论述雄心远远超过沃尔多，因为他想给出一个更为基本的政治秩序论述，从而对现代国家的基本结构与强弱功能给出系统解释。这是一个囊括政治哲学理念在内的体系化政治理论建构。另一方面，也可以说福山的论述深度不及沃尔多，因为福山试图包办国家基本制度设计与国家治理模式，因此对所有问题都有一种浅尝辄止的局限。他对沃尔多高度关注的行政国家的民主与效率关系、对公共行政的政治哲学五大命题，都缺乏切实关注和深入讨论。因此，他对像中国这样的国家治理现状的评价，就很难到位。而且容易误导处在改革十字路口的中国走上一条拒斥现代民主政体的国家建构道路。
不过需要明确肯定福山这一论述的价值。福山的论述价值在什么地方呢？一者，他的论述以国家建设为中心，为基于绩效与专业化却排斥国家论述的公共行政理论提供了政治理论支持。从而在沃尔多的论述途径之外，展示了另一种为公共行政提供政治理论支持的图景。二者，福山为国家治理绩效提供了一幅比之于局限于民主国家既定制度基础上的、着眼于公共行政功能优化的西蒙与德鲁克论述更为广阔的理论画面，引入了成功国家与失败国家对比基础上的国家建设论题。这就为人们开辟了一条审视行政国家问题的比较政治进路。三者，福山比之于沃尔多具有更为深远的历史考量和重置国家理论之生物学基础的创新性，并且在不同政体均面临国家衰败的处境中，申论国家建设的相关问题，从而免除了专制政体必然衰败，而民主政体衰败例外论的幼稚断言，凸显了比较政体条件下国家建设的共同难题。
福山的相关论述主要是限于行政国家的论述：他设定国家构建三大指标，强大国家主要指的是强而有力的行政科层制度，法治主要指的是政府的依法行政，责任制政府主要指的是政府必须履行的公共职能。他之所以采取这样的论述进路，是因为他意识到民主政治并不是一了百当的政制建构，他与非/反民主政体一样经受着治理绩效起伏与政治成败的考验。因此，与其津津乐道于民主政制的制度优势，不如重点强调民主政制的治理绩效；并且以治理绩效上两类政体经已呈现的悬殊差异，来提醒人们民主政制并不一定优胜于非/反民主政制。这是对西蒙和德鲁克重视行政国家运作效率与专业化问题的政治学表述：他不再强调行政国家在管理上的独立功能，而是通过国家治理绩效的后果来呈现国家建构的功能是否令人满意和足以维持国家的强大生命力。所谓强国家(strong state)与弱国家(weak state)在国家绩效上的鲜明对比，让人们清醒意识到国家建设论题并不弱于国家建构命题的重要理论与实践意义。
三、行政国家自主性与行政改革
循此路径可知，沃尔多的行政国家论述需要在两个路径上进一步展开：一是需要高度重视国家基本制度建构中的行政国家形态建构，从而在国家与社会、国家权力形式之间为具有独立价值与功能的行政权奠定可靠的制度基础。二是需要高度重视，在行政国家机制确立以后，以效率和专业化为导向，对国家的行政权力的运作绩效进行高效谋划。这是一个公共行政在政治学、法学与管理学相关进路上的一个共同设计与实施。就前者而言，一旦国家权力形态的分割制衡机制确立起来以后，行政国家的公共性品质就必须在精心呵护的基础上，以高效率与专业化服务体现行政权力具有的高品质。就后者而论，如何实现国家行政权力的高效和专业化运作，是在行政权力的特定范围内促人专注思量的问题。任何试图假借其他公权力，如立法与司法形态的运作机制，而懒惰地对待行政事务，就无法落实高效的行政管理目标；同时，任何试图直接移植私人部门行政管理做派与举措以解决公共行政管理问题的尝试，也会因为无视了公共部门与私人部门运作的根本差异性，而难以保证私人部门的高效管理模式直接成为公共部门的有效管理手段。
沃尔多对行政国家的特殊性，无论是结构上区别于其他权力形式的独特性，还是功能上需要确立的政治哲学理念的特殊性，对人们理解行政国家的自主性都具有重要指引价值。这是关乎行政国家的结构自主性的方面。西蒙与德鲁克对公共行政管理的技术方面的强调，尤其是对效率与专业化精神的强调，同样对人们理解行政国家的特殊性具有重要帮助作用。这是关涉行政国家的功能优化的自主性方面。对于行政国家的健全建构与有效建设来讲，这是两个相互支撑的方面，前者是为前提条件，后者是为后续发展，是一个需要贯通起来的行政国家之立国的过程。前者需要解决的基本问题是，当行政国家与立法国家和司法国家权力分立之后，它如何与社会有效互动，从而将自己握有的资源转变为公共政策。一个必须处置的消极性现象是，“在民主国家，被选举和任命的官员掌握着分量重、资源多、高度荣誉的职位，而当民主国家的政策偏好与那些最具政治分量的社会团体的偏好有分歧时，民主国家始终无意或不能将它的偏好转变为公共政策”，这是“极不合常理”的事情。这一断定，明显是针对建基于国家(state)与社会(society)分流的现代国家结构的实际运作情形而言的。为此，诺德林格指出，当民主国家与社会政策意愿之间的关系在可能情况下出现三种情形，也就是两者间关系无分歧、部分分歧和完全分歧的时候，都需要国家权力方面基于国家自主性，自觉运用行政手段和政治策略使自己的意愿转变为权威行动，并制定出相应的公共政策。这就将审视公共政策的所谓社会中心主义的视角，转换为所谓国家中心主义视角。这里特别加上“所谓”的限制词，是因为他是在公共政策制定的特定角度区分社会偏好与国家偏好而已，而不是在社会独行或国家崇拜的角度对之做出断言。因此，当诺德林格自认为自己强调的国家权力方面不再单方面受制于社会限制，而是能够自主地将自己的意志转变为公共政策的时候，其实只是着重指出国家权力方面必须为自己制定公共政策担责而已。这是一种着意于国家权力运行结构与功能的论断，并没有挑战立宪民主国家政体既定性的意欲。
诺德林格以一般社会实体的自主性，指出国家的自主性“指向为它的偏好与实践之间的契合”。国家偏好不同于私人偏好，“指的是公共官员们诸偏好的加权平衡(或者说活力)——这些偏好又受政府内部资源的各种分配而加强。与公共官员们的隐私偏好不同，国家偏好是那些最受官员着力支持的偏好。国家偏好的形成是建立在下述因素上的：围绕某个议题站在不同立场上的官员数量，官员各自政治权力的大小，处理议题时的等级性和战略性位置，以及他们处理问题时的信息量、专业性和人际处理能力”。这类偏好既具有客观性，又具有主观性。前者是指国家自主性在行动上体现出来的独立性，后者是指源自公共官员内在属性的主观独立性。它并不单纯显现为积极的决策行动，同时呈现在不决策的决断行动中。诺德林格列举了六种情况来确证其国家中心论的主张。“(1)在全部国家偏好中，许多与社会偏好相重合、相融合，有分歧。(2)当国家和社会偏好无分歧时，公共官员们总是将他们自己的偏好转换成政府行为，以及使偏好至少与社会偏好具有同样解释的重要性。(3)当国家与社会偏好无分歧时，公共官员周期性利用他们自主改善的能力、机会来强化社会的一致性、服从性和冷漠感，从而阻止不同于国家偏好的偏好出现。(4)当国家和社会偏好存在分歧时，公共官员周期性利用他们自主改善能力和机会来变更社会偏好和社会资源的安排以促进非分歧性偏好的产生，从而他们将自己的偏好转换为政府行为。(5)当国家和社会偏好存在分歧时，公共官员们周期性地利用他们自主改善能力和机会使自己免受社会偏好束缚，然后他们将自己的偏好变成政府行为。(6)当国家和社会偏好存在分歧时，公共官员们周期性利用国家的内在权力来使他们的偏好转换成政府行为。”
诺德林格以上述六项事实向人们力证国家的自主性。不过，他对国家自主性的强调，以两种否定形式来呈现其特质：一是这类自主性并不在一般所谓国家能力的意义上得到确证，二是这类自主性的表现与强制具有本质差异。因此，它们仅仅是民主国家的国家自主性体现。与此同时，他明确指出，国家自主性并不单纯是指政府的自主性，政府自主性构成国家自主性的核心指向，但它指涉的是所有国家权力形式的自主性，在人格载体上包括所有公共官员。诺德林格及其同道的论述，对民主国家一向重视的社会中心论断，是一个有效的补充。他们让人明白，国家权力，尤其是政府权力及其种种事务，需要独立审视和专门处置。在论述的宏旨上，诺德林格所论恰与沃尔多的论述相映成趣。只不过后者将眼光更聚焦于行政国家的结构独特性。而在论述的直接关切上，诺德林格所言又与西蒙、德鲁克论述旨趣不约而同。只不过诺德林格的关注点落在国家自主性的呈现上，而西蒙和德鲁克关心的重点是政府的行政效率与专业化问题。
如果说沃尔多在论述行政国家的结构与基本理念时，论述落点落在这一结构与理念的初始建构与后续维护上面，那么他的论述就属于行政国家的实质性结构范畴；而当其论述落点落在这一结构的精细化和高效化上面时，那么他的论述便属于行政国家的功能性优化领域。前者在学科上属于政治哲学，后者在学科上归于公共行政。如果将他论述的后一旨趣与西蒙、德鲁克的相关论述相贯通，正好构成行政国家建设的两个重要方面：沃尔多所论事关行政国家的结构合理性与理念健全性，西蒙与德鲁克所论则关系到具有自主性特质的行政国家是否能够自证自己的存在价值与高企效用。
诚然，国家建设需要从多个方面同时着手。行政国家建设构成其中的一个重要方面。这一方面意味着行政国家建设只能在诸多国家建设事务的关联状态中得到理解，另一方面也需要强调指出行政国家建设具有自身的独立性或自主性。这正是沃尔多与西蒙、德鲁克所论具有内在贯通性的理由。诺德林格的论述，正好构成贯通二者的桥梁：民主国家既然是在立宪民主政体中获得其自主性的深厚根据的，那么它就首先必须致力延续其现代民主政体的结构机制，否则依托于这一机制的一切效能便都会陷入“皮之不存，毛将焉附”的窘境；同时，民主国家必须以高效率来自证其行政国家的结构建制与功能预制是正确的。它必须在国家三种权力形式分割制衡的制度安排基础上，为公共行政辟出专业化与效率追求的专门理论话题和专属实践领地，由此才能让公共行政从公共官员简单地忠诚职守，转变为富有专精工作能力的行政人员。为此，在关乎国家权力结构设计的时候，固守公营部门与私营部门的结构性差异，从而保证公共行政与私人行政的确定界限；而在关乎国家权力，尤其是行政权力或执行权力的运作绩效的时候，放下公营部门的身段，诚恳地向成本限定且效益高企的私营部门学习，真正有效接通公私两个部门的行政管理机制，让公共行政处在公众满意的状态，让行政国家既不陷入结构缺失，又不陷进功能不全的泥淖。
就前者而言，沃尔多所论的行政国家在结构上对政体安排的关注和对五大政治哲学信念的坚守，具有引导行政国家建设前路的重要作用。须知，在一个国家权力结构上没有安顿好行政权力的国度，也就是没有为行政国家的确立提供结构空间的国度，是很难在专业化、效率追求与人事培训等科学管理方面为现代公共行政树立起全局与长效机制的。缺乏先导性的行政国家结构建制，也就是不在立法、行政与司法的权力分割制衡机制中，为政府行政权或执行权提供可靠的国家基本制度的保障，政府也可以有所作为，甚至提供一时令人惊异的政府施政奇迹。但这样的奇迹殊难维持，它可能仰赖于一届政府，甚至一个或几个追求个人成就的政府领袖，展现出卓越的行政才能并呈现极高的行政效率。但这类缺乏国家基本制度保障的行政权，一时高企的行政效率绝对好景不长。如何维护国家基本结构中行政国家的建制，以及如何延续行政国家建制中的基本政治哲学理念，就成为行政国家建设第一序列的任务。
行政国家建设第二序列的任务，就是西蒙和德鲁克等设定的效率公共行政建构。这其实也就是为沃尔多所诟病的科学管理。在一个行政国家的国家权力结构与政治哲学基本信念确立起来后的国家建设处境中，沃尔多的国家建构取向可以顺畅地转变为国家建设立意。与此同时，专注于从效率、专业化的视角审视行政国家的建设问题，就必须不断改善行政国家的公共行政技术化手段，从而为公共行政借鉴私人行政的成本与效益原则、组织的权威与服从机制，开启理论与实践的大门。一个更为人熟知的表述就是，行政改革必须与时俱进，不断改善，才能让公共行政成为管理技术精纯的、被人高度认同的现代国家的行政权或执行权。行政改革自然需要首先确立起政治、法律两个途径，以保证相关改革不走上歧路。而公共行政改革的管理之途，在两个基本目标得到保证的情况下，必须升格为日常公共行政运作的重要事务，从而以传统的公共行政管理方式，以及新公共管理运动提供的公共行政举措来真正保证公共行政的权威性与效率性。此时出场的西蒙与德鲁克们，其重要性丝毫不亚于逻辑上先行出场的沃尔多们。
罗森布鲁姆强调的公共行政的两条管理途径，此时就有必要同时启动，并成为行政改革的导向性指南——一方面，以传统管理途径及其改善，为公共行政提供可靠的官僚制支持。这一改善的宗旨是解决公共行政对私人行政的借鉴，并以先期解决管理者与被管理者的基本角色与功能划分问题为务。这是新的公共行政改革的基础性功夫。缺乏这样的功夫，人们就没有理由好高骛远地追求所谓新公共管理的扎实依托。在这方面，需要解决的行政改革的具体任务，就是健全组织结构，实行严格的个人管理规则，明确奏效的认知途径，严格公共行政的预算机制，崇尚理性决策。这些教条在今天的新公共管理运动中已经成为被人嘲笑的东西。但不应忘记，它们是现代公共管理的奠基性做法。缺乏这些做法奠基，人们是无从展开真正有效的新公共管理实践的。另一方面，新公共管理确实超越了传统管理。这一超越的前提条件是继承了传统管理的优势，同时优化了公共行政的管理理念、举措与手段。这是一场“再造政府”的 “大幅度的行政改革”，自具新的特点与标志：一是后果导向超越了谨守程序。二是更为积极稳妥地引入了市场竞争机制。三是强化了顾客导向的政府回应机制。四是政府更多扮演了掌舵者而非划桨者的角色，以此保证公共物品与服务的供给。五是政府放松了管制，以激发公职人员的积极性和激活公共行政的管理手段。六是对公共部门的所有人员准确授权，从而建构积极作为的工作团队。七是塑造具有弹性和创新性的组织文化。这样的行政改革，既是非政治化的，又是企业化的。换言之，这些为沃尔多所警惕的、以私人行政精神与实践模式改革公共行政的做派，实际上恰恰是公共行政学管理途径所必须依循的技术进路。倘若它不怀抱一种拒斥公共行政的政治理论雄心，它的必要性与重要性几乎是不言而喻的。诺德林格所谓民主国家的自主性，在某种意义上关注的正是国家权力如何更有作为的问题。限定在公共行政领域看待这一论题，其实就是如何适应公共行政所面对的强大社会与权力期待，积极谋划改革举措，提升管理绩效，维护立宪民主政体的大问题。在此，沃尔多也好，西蒙、德鲁克也好，亦或是诺德林格、福山也好，他们的论述宗旨可以在不同位阶上被整合起来。
四、“行政国家”的中国启导
无论是沃尔多对行政国家的政治理论建构，还是西蒙、德鲁克对效率取向的公共行政的申言，以及诺德林格对国家自主性的探究，福山对失败国家的高度警觉，着眼点都是美国的公共行政状态及其改善问题。美国学者并不关注这些论述的中国适用性。讨论他们论述的中国适应性，是中国的一个公共行政学问题。之所以如此，固然是因为截至今天的中国公共行政学还是一个舶来品，它必须以对欧美国家，尤其是美国公共行政学最新发展的关注与借鉴来建构自己的理论论说。同时，中国的公共行政学面对的行政实践也具有极大的特殊性：一方面，中国公共行政实践的发展需要公共行政学给出相应的理论解释。另一方面，中国公共行政改革实践也亟须公共行政学家提出可行的方案，以及富有力度的改革举措。再一方面，公共行政学的舶来性质需要迅速转换为原创性的理论建构，以避免中国的公共行政理论与实践的严重脱节。
于是，两个问题便浮现出来：一是美国公共行政学界的相关争论，是具有明显时间与空间限定属性的。因此，并不能直接挪移到中国来解释进而解决中国的公共行政问题。当然也不能直接挪移过来解决中国的公共行政实践难题。这是美国公共行政学言说的时空局限性所注定的状态。美国公共行政学界的相关争论，是与美国公共行政实践紧密呼应的理论创制。二是因为美国处在全球公共行政理论建构和实践改良的前沿，因此，它的理论建构与实践创新，对相对后发的国家具有极大的启发作用。中国40多年来，一直处在紧锣密鼓的改革开放进程中，如何在理论上为之提供知性支持，不仅需要中国的公共行政学界紧贴中国改革开放的需要进行理论创制，同时极为需要大胆借鉴欧美，尤其是美国的公共行政学理论智慧，以及公共行政改革的做法。两者紧密结合起来，最有利于建构起自具中国特色的公共行政学理论。这就为中国公共行政学界站在沃尔多与西蒙、德鲁克之争的界外，更为理性地运用他们的理论创制来为中国的改革开放服务提供强有力的理由。
这是中国公共行政改革一个问题的两个相关面。首先，中国的行政改革，是中国改革开放的重头戏。它是内源于中国改革实践的产物。就此而言，中国的改革开放中浮现的改革理念与举措，是改革开放实践直接催生的结果，而不是拿来主义的产物。如果说与中国公共行政改革相伴随的理念与举措是自主的，而不是依附的，那么脱离中国公共行政改革实践的公共行政学论述，就成为无对象的空谈；如果说切近中国公共行政改革实践的一切举措，都是为了解决中国政府行政权或执行权运行中的实际难题，或者针对政府职能而展开，或者针对政府体制而实施，或者针对政府基本结构而施行，那么，中国公共行政学就必须为之提供知性支持，否则中国的公共行政改革就变成一只四处乱撞的绿头苍蝇。这是中国公共行政学具有突出的实践性品格的标志。
其次，中国的公共行政学研究与公共行政改革的互动，并不是横空出世、举世首创的。因此，它必须借鉴现代公共行政先行者即欧美国家的公共行政理论与实践经验。这是经验先导者所处的先发与示范位置所注定的事情。从中国现代行政学的理论建构来看，它就是移植欧美国家行政学的产物。从中国建构现代行政管理机制的实践来看，它也是创造性移植欧美国家的现代国家体制的结果。就前者看，不是欧美现代行政学在“中华民国”阶段的传入，就无所谓中国的现代行政学。钱端升一代留美学人对现代行政学的移植，便是中国现代行政学得以成为中国现代学术一部分的标志性事件。他所撰写的德国政府与法国政府的专著，正是中国现代行政学学科成型的象征性学术事件。下延至中国的改革开放，中国的政治—行政体制改革的主要思想源泉可以说有二：一是苏联与东欧的社会主义改革思潮，二是欧美，尤其是美国的现代公共行政思潮。前者的创新性实际也是在与欧美思潮的碰撞中凸显的。因此两者可以被规约于欧美国家的现代政治学—行政学大范畴来衡量。当中国启动改革开放的历史进程时，可以说正是以对前者的正统官方思想版本的反思，改革理论与举措的引入奠基的；同时更是以后者的现代公共行政理论与实践方案的全方位引介为主轴的。其中尤为引人注目的是，中国公共管理学科的兴起，几乎可以说是美国公共行政学最新理论进展对中国发生全方位影响的结果。这一影响可以区分为理论与实践两个方面：在公共行政学或公共管理学的理论方面，美国公共管理学最新著作与教材的引介，不仅深刻影响了中国公共管理学科的兴起与繁荣，而且通过全国范围迅速兴起的公共管理职业硕士学位教育，极其深刻地影响了中国几代人的公共行政观念与实践模式。就公共管理理论著作的引入看，仅以中国人民大学出版社出版的四个系列的《公共行政与公共管理经典译丛》，就可以知晓改革开放晚近阶段兴起的中国公共行政与公共管理学科所具有的鲜明美国烙印：其中的“经典教材系列”，直接进入大学的相关学科教育，成为大学学者与学生接受和消化公共行政与公共管理理论知识不可缺少的基本学术工具。其中的“公共管理实务系列”，直接取自美国的公共行政与公共管理实践，对中国的公共行政与公共管理实践的操作者发挥着引导的作用。其中的“政府治理与改革系列”，对欧美，尤其是美国的政府再造或政府改革进行较为系统的介绍，必定会对中国的相关改革产生极大的影响。其中的“学术前沿系列”，引入美国最新的公共行政、公共管理的理论流派及其主张，对中国的公共行政与公共管理学术界发挥了理论研究的导向性作用。就公共管理职业硕士学位教育机制的确立来看，也基本上是对欧美，尤其是美国相关学位制度的全面引入。其中自然有中国教育主管部门和从事相关学位教育的大学机构结合中国情况的再造因素。但从总体上讲，公共管理职业硕士学位教育的系统引入，效仿国确凿无疑地是欧美，尤其是美国。在公共管理的实践方面，仅仅举出中国执政党迅速高频率地使用“治理”一词，就可以收窥一斑而见全豹之效。尤其是中共十八届三中全会制定的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将治理现代化作为核心命题写入文件，极为鲜明地体现出理念对实践的直接与深入影响。
沃尔多与西蒙、德鲁克之争在中国公共行政与公共管理学术的发展中被引介以后，对中国相关学术研究和行政改革的影响已经呈现出来。就目前来看，这种影响还是以学理探讨为主，但实践的方向性引导作用也已经崭露出来。从学术影响上看，近期中国公共行政与公共管理学术研究早先阶段呈现的管理与实证主导的性质，被公共行政与公共管理的规范研究矫正了方向，因此促成了一种更为健全的公共行政与公共管理学术取向。人们自觉意识到，“在现代公共行政学的发展史上，一直有两条重要的线索：规范研究与实证研究。现代公共行政学正是围绕着这两条理论线索不断发展起来的。这两条主线有时相安无事，各走各的，有时则相互碰撞，发生争执。无论是哪一种情况，它们都在推动着公共行政学的发展”。这两条线索的理论代表人物，正是沃尔多与西蒙。中国公共行政学与公共管理学界走上一条双管齐下，也就是规范研究与实证研究齐抓并举的学术道路，与学界对两条线索的经典名著的同时引介具有密切关系。
但这还不是问题的关键所在。关键的问题，不是公共行政学或公共管理学规范研究与实证研究的经典名著的同时引介对学术研究所产生的重要影响，而是借助学术研究逐渐展示出了中国行政国家建构与建设的路线图，它必将对中国相关改革的深化发挥积极作用。对当下中国来讲，改革正处于深水区、瓶颈期。一方面，国家的基本制度结构需要花大力气加以完善，改革的难度与日俱增。另一方面，成本高企和绩效低下的行政权运行现状，亟须扭转为成本可控而绩效高企的满意状态。这明显已经成为中国当代行政国家建构与建设的两类急务。
在中国的国家权力结构安排上，由于对宏观层面改革的长期走避，造成了国家权力基本结构相当沉重的改革困局。就此而言，沃尔多对行政国家独立意义的强调，也就是对民主行政的国家行政权力的基本制度安顿，就成为特别具有中国针对性的论述。无疑，对当下中国来讲，如何有效划分国家基本权力形式，让国家行政权或执行权可以清晰呈现其边际界限，从而催生以民主激发效率，促成以民主凸显美好生活答案的行政国家，是中国深水区改革需要解决的重大难题之一。这不仅需要人们深刻反省流行于中国公共行政学或公共管理学界的实证主义或管理主义的流弊，而且需要人们自觉认领行政国家的民主精神与民主制度，确凿无疑地确立起关乎公共行政与公共管理的基本价值观。缺乏行政国家的这一构造，所谓效率取向的公共行政或公共管理就一定会变异成无本之木、无源之水。
与此同时，由于中国的公共行政效率长期不太令人满意，因此需要人们顽强坚持和认真借鉴管理主义或科学主义的理论论述与实践经验，从而有效改变中国粗放的公共行政或公共管理现状，真正促成“国家治理体系与治理能力的现代化”。此时，西蒙的相关主张就具有非重视不可的中国指向性。中国的行政改革已经呈现出令世人瞩目的成就，并且走过了各具特点的四个阶段，“第一阶段旨在适应以经济建设为中心，通过突破政治、经济一体化的高度集权的体制束缚‘搞活经济’，重点是‘简政放权’；第二阶段是为适应计划经济向市场经济体制的转轨，重点是转变政府职能；第三阶段为适应社会转型提出的新要求，重点强化公共服务供给，推动政府管理方式创新；第四阶段以行政审批制度改革和优化流程为重点，积极推进责任、法治、高效、服务型的人民满意的政府建设”。这四个阶段行政改革的收效有目共睹，无须赘述。
但不能不承认，中国尚未真正触及公共行政或公共管理改革的最大难题——这就是涉及国家权力形式有效划分的分权制衡机制的建构，远没有达到让国家的行政权或执行权清晰凸现出来，并且通过沃尔多所说的民主公共行政来解决分权机制、权力分立、谁应统治和促成美好生活的地步。而且，在40多年的改革开放进程中，因为一直处在“一放就乱、一收就死”的分权与集权改革的不断循环之中，分权原则并没有真正得到官民双方的内心确认。加之在国家结构上中国本来就需要建构政党、国家、政府与司法四种权力形式的关系结构，其难度肯定超过发达国家三种权力形式的分权制衡，因此就让国人遭遇了一种分权的难上加难困境。改革开放以降，党政关系结构上的“党政分开”与“党政分工”，以及“党管行政”和“党要管党”的理论争执与实践反复，向世人表明，中国的国家权力机制建构还是一个尚待完成的任务。沃尔多基于美国经验的论述所具有的中国启迪，在此就毋庸多言了。总而言之，如何在国家基本建制上清晰建构起一个“行政国家”，正是中国下一轮行政改革的中心任务。
至于针对中国政府的行政权或执行权绩效低下现状展开的改革，西蒙的公共行政理念与内涵实践方案可以给人极大启发：与其将人视为先天具有公共情怀的奉献者，从而将“道德人”假设作为公共行政或公共管理的预设，不如将人看作仅仅具有有限理性的自利行动者，这样也许更有利于展开有效的管理行动。西蒙在批判纯粹利他主义的基础上指出，“我们在做出私人决策或形成公共政策的过程中，作为最近似的合理假设是：我们可以假设人们的行为是遵循自利(self-interest)原则的。因此，任何社会的一个重要任务，就是创造一种能够产生开明式自利的社会环境。如果我们希望有一只‘看不见的手’引领我们进入和谐社会，那么我们就应该保证：其一，我们构建的社会制度，应该使得人们能够更好地表现出‘自我’；其二，它不需要大多数人在大部分时间里对自己的私利做出较大的牺牲”。正是基于这样的自利人性假设，西蒙才洞穿了行政管理的秘密：在一个组织中，人们对权威的服从也好、表现自己的组织忠诚也好，抑或是提升组织效率的尝试也好、程序化或非程序决策也好，其实都只能遵循管理科学的进路才能加以有效解决。这是一种在论述旨趣上明显不同于沃尔多的进路。但自利与效率的内在关联论述，推动人们以确切性对待行政管理行为。这对当下中国解决行政效率低下的现实难题所具有的指引性价值是显而易见的：行政管理不是高谈阔论可奏效的，必须在严格科学的设计中才能统一动机与效果。
中国的行政国家建构与建设，或者沃尔多与西蒙关切的同时俱在，已经是一个显著呈现出来的事实。就此而言，国家建构与国家建设双重维度共同展现的行政国家建构与建设问题，已经完全曝露在人们的面前。双管齐下的改革已然展现，那么沃尔多与西蒙于中国的同时在场又有什么疑问呢？！
