政府结构与党政关系

竺乾威

一、政府结构的党政关系：历史的形成

党领导政府是中国政府体制的一大特色，其组织特点表现按通常的说法是两种，一是党政合一，或党政一体；一是党政分开。但这样的说法不是太确切。党政不分或党政一体，确切地说，应该是党政功能不分或党政功能一体。因为就组织来说，党和政一直是分开的，党就是党，政府就是政府，两块牌子就挂在那里。党政是两种不同类型的组织，它们的目标和功能是不同的。党的目标是实现共产主义，按照“总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”。政府的目标是实现公共利益，对社会进行管理并向社会提供公共服务。

从党政组织的角度讲，其特点在于：(1)党和政府两大组织并存，功能对应，党起领导作用。比如政府的人事部门应对党的组织部门，公安、司法、检察部门应对党的政法部门，文化广播出版部门应对党的宣传部门。(2)在政府部门内部，行政和党组(委)并存，行政首长通常是党组的成员，比如市长一般都是党的市委副书记，县长通常是县委副书记。这一模式把它称为“一元二体”模式可能更贴切，一元指党的领导，二体指的是有党政两个组织。在“一元二体”模式中，就党和政的关系来看，可以有党政分开和党政合一两种表现形式。党政分开的主要特点在于党和政府的职能分开，行政职能由政府行使。党政一体的主要特点在于党政职能合一，党同时行使行政职能。

中华人民共和国成立后，中国政府实行的是“一元二体”的体制。从起源上讲，这一体制来自于传统的社会主义国家苏联，其基础是列宁主义的观点，即共产党的权力是不与他人分享的。列宁认为共产党是直接执行的先锋队，并要求共产党执政后，“不与任何人分掌”政权。因此在苏维埃国家建立起来之后，在政府体制上一直采用的就是这一体制。这是一种与西方国家非常不同的政府体制。在西方国家，国家权力在立法、行政、司法三个方面是分开并互相制衡的，政府是民意机构也就是立法机构的执行机构。政党在通过选举获胜组织政府之后，就退到了后台，不直接从事公共管理活动，因为政党不是一个公共组织，其使命只是组织政府，让政府在组成后贯彻党在竞选时提出的纲领和政策方针(这一纲领和政策方针通过选民的投票从而在形式上成为民众的意志或公共利益)。政府的运行依法进行。因此，在台上看到的是行政、立法和司法这三个部门之间的关系。历史上第一个社会主义国家苏联在建国后事实上在国家体制的形式上也沿袭了西方国家的权力三分，立法、司法、行政，“一切权力归苏维埃”，但很大的不同在于三权不是互相制衡的，并且三者都是在党的领导之下运行的。党是国家权力的核心。政府活动体现的是党的意志，尽管在形式上苏维埃是最高的国家权力机关。

中国政府的“一元二体”模式，也可以在中共在革命时期建立的革命根据地政府中找到它的雏形。根据地政府本身就是党建立起来的。以1931年11月成立的中华苏维埃共和国临时中央政府而言，它就是根据中共中央六届四中全会的决定成立的。1931年5月，党中央政治局在《关于目前政治形势及党中央的紧急任务决议案》中，要求“苏维埃区域的党，更应在实现各级苏维埃的改造与全国苏维埃大会的任务上，来对抗国民会议。建立苏维埃临时中央政府与各区政府，来对抗国民党政府”。在中华苏维埃临时中央政府成立后，“中共主要执行领导政府的任务，中共的方针政策是由政府去执行的。这样，既加强了中共的领导，又提高了政府的威信”。

1949年以后，中国的政府体制沿袭了苏联以及革命根据地时期的做法。1958年6月10日中共中央《关于成立财政、政法、外事、科学、文教各小组的通知》规定：“大政方针在政治局，具体部署在书记处”，“大政方针和具体部署都是一元化，党政不分，具体执行和细节决策属政府机构及其党组”。这里的不分当然是党政职能的不分，党和政府从组织上讲还是分开的。毛泽东曾针对这些小组指出，“这些小组是党中央的，直隶中央，向它们直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处，只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’，大政方针和具体部署都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府及其党组和党中央一同有检察之权”。这里的一个“政治设计院”事实上就是一元，即党的领导，大政方针由它制定。毛泽东的这段话奠定了党领导政府的“一体二元”的结构模式，其特点在于：(1)就党和政府两个组织而言，政府服从党。(2)就政府部门而言，它由行政和党组组成。(3)党组是领导者，是决策中心，正如《中国共产党党章》第48条指出的，“党组发挥领导核心作用。党组的任务，主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；加强对本单位党的建设的领导，履行全面从严治党责任；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项；团结党外干部和群众，完成党和国家交给的任务；领导机关和直属单位党组织的工作”。(4)行政和党组共同承担政府功能，党组参与政府具体政策的制定，尤其是讨论和决定本单位的重大问题。政府结构的“一元二体”模式或党政关系可以很典型地在浙江省J市的中共市委常委会的结构中看到。市委常委会的组成：11人。市委书记：主管经济、社会全面工作。第一副书记：兼市长，主管地方政府的经济、社会行政工作。第二副书记：主管党群关系、党员干部、社会团体(如工会、妇联、共青团等组织)的工作。第三副书记：主管意识形态工作，包括宣传、文化方面的工作。第四副书记：兼纪委书记，主管政法、纪律检查、公安、法院等部门的工作；公安局长：主管地方公共安全工作；组织部长：主管党与政府的人事组织工作；宣传部长：主管地方意识形态宣传与教育工作；常委副市长：协助市长抓好行政管理工作；军分区政委：负责军队事务；秘书长：负责对政府内部管理的日常事务和其他事务的处理工作。这些书记和副书记分管对口的就是政府行政的工作。

党的领导后来演变成了党的一元化领导，即“在组织上，应体现在两个方面：第一，在同级各组织的互相关系上，工农商学兵政党七个方面，党是领导一切的，不是平行的，更不是相反的。第二，在上下级关系上，下级服从上级，全党服从中央”。

二、党政分开和党政合一的改革

这种“一元二体”的党政职能不分、以党代政的状况在改革开放中受到了批评。邓小平在1978年中共十一届三中全会上指出，加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政。“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”。邓小平由此提出要党政分开。具体来说，就是党和政府的职能要分开，政府的事由政府做， “真正建立从公务员到地方各级政府从上到下的强有力的规则系统。就凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方党委指示、做决定”。1986年，邓小平在谈到中国政治体制改革时强调：“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”中共1987年十三大报告的主旨就是“党政分开”。根据十三大报告，在第二年进行的机构改革中采取了三大举措来贯彻党政分开，即建立国家公务员制度、党的属地化管理和在党的系统中撤销与政府职能相重叠的机构和部门。公务员制度前面冠之以国家，表明公务员属于国家系统。党的属地化管理没有展开，而党的系统中一些与政府职能相重叠的机构或部门被撤销，比如政法委。但是这一党政分开的改革在20世纪90年代后没有再继续下去，一些被撤销的党的组织和部门再度恢复，比如政法委再度回归。尽管如此，党政分开的改革并没有改变政府“一元二体”的结构模式。改革中撤销了一些与政府相重叠的党的机构，如政法委，这是就党和政府组织间的关系来说的，也就是党的部门少了一些与政府职能相重叠的部门和机构。但就政府部门内部来说，党组依然存在，主管政法的党的副书记或常委这一职位并没有变化，也就是说，“一元二体”的基本格局并没有发生变化。只是在党的功能上，强调党管大事、管路线、管方针，改变以往管理具体行政事务的做法。但这一管理由于缺乏行动的路径和操作手段而流于表面，以至于产生一种党的领导被削弱或被架空的感觉。20世纪80年代末的发展事实上加深了这种感觉，以至于党政分开的改革停顿了下来。在后来的实践中出现的则是在“一元二体”的结构中加强党的领导，向党政功能一体的回归。

这一改革就乡镇层面而言，其特点表现在：(1)党政机构打通，党政功能合一。打通后的政府结构通常设3—5个机构，比较典型的机构设置是党政办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。比如，湖北的做法是撤销乡镇原内设机构，按职能合并为党政综合办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。湖北省乡镇改革的最大亮点是实现了事实上的“党政合一”。这里的合一是党政组织的合一，党政组织的合一当然带来了党政功能的合一。(2)党政领导职务打通，书记兼任镇长或乡镇人大主席。比如，湖北的做法是各乡镇统一设党委、人大和政府三个领导机构，三个机构合署办公，党委书记兼任乡镇长，几名副书记分别兼任人大主席、纪委书记、常务副镇长。其他党委委员兼任其他的政府主要领导职务。安徽巢湖地区乡镇在2004年的改革中已经将书记和镇长的职位合一。浙江省在新的机构中，乡镇党委设书记1名，副书记2至3名(其中，1名兼任乡镇长、1名兼任纪委书记)；乡镇人大主席由党委书记兼任，乡镇党政领导提倡交叉任职，可兼任乡镇内设工作机构的领导职务，不设乡镇长助理。

比较著名的2009年广东省佛山市顺德区进行的“党政联动”的改革也表现了党政合一和以党代政的取向。它们的做法是：(1)打通党政机构边界，党政合署办公。顺德将党政机构从41个减为16个， 16个党政部门中，党委部门6个，政府部门10个。党委部门全部与政府机构合署办公。区委办和区政府办合署办公。区纪委、审计局和信访局组成了新的区纪委。区委宣传部同时也是文体旅游局，区政法委和司法局合署办公。这里是组织间关系的突破，党政两大组织在这里合一。这与前面讲到的乡镇建立的各类办公室是一样的。(2)两官合一，领导人党政兼顾。新成立的“部局”一把手大都由区委副书记、区委常委和副区长兼任(除了区委书记没有担任区长外)，原“部局”的正职全部成了副职。(3)随着决策权上移、执行权下移，将监督权外移。这一外移采取垂直管理的办法，即区纪委向各部门派驻纪检组长，纪检人员由纪委直管，他们不从事所在部门的行政事务，保持独立。

这种党政合一(组织合一、功能合一)的走向主要发生在基层。除了最基层的乡镇和街道一级，党政组织合一的状况并不普遍。顺德是广东省2008年大部制改革的一个试点单位，事实上，顺德的做法后来并没有在广东省得到推广。除顺德外，县区一级以及县区一级以上的党和政府在组织上还是二体的，即党和政府两个组织同时存在。即便在组织合一的基层政府结构中，事实上也存在着党委这样的党的组织。因此，政府结构内的党和行政二体也是存在的，只不过在功能上党政是一体的，党政同时履行行政功能。

三、政府结构类型及其问题

本轮党和国家机构改革的主旨是加强党的全面领导，这一改革以明确无误的方式在党政关系上建立了党对政府的全面领导，可以把这一影响政府结构的党政关系的改革分成三种类型。

(1)嵌入式。在政府部门设置党的组织，比如组建中央全面依法治国委员会,委员会的办公室设在司法部；组建中央审计委员会,委员会办公室设在审计署;组建中央教育工作领导小组,其秘书组设在教育部。这些机构在职能上既与党的职能相关,也与行政职能相关。比如,中央教育工作领导小组的主要职责是研究提出并组织实施在教育领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策,研究部署教育领域思想政治、意识形态工作,审议国家教育发展战略、中长期规划、教育重大政策和体制改革方案,协调解决教育工作重大问题等。嵌入式的问题在于，以司法部为例，在“一元二体”的结构下，司法部已经有了党组，那么嵌入进去的党的委员会的办公室与司法部的党组又是什么关系呢？委员会与司法部又是什么关系呢？如果它高于司法部，那么它与司法部之上的国务院又是什么关系呢？国务院实行首长负责制，委员会实行合议制，最高决策权在哪里？

(2)替代式。由党替代政府部门直接进行管理，党的职能部门将原来不属于其直接管理的政府部门归由其直接管理。比如,公务员原来由人力资源与社会保障部的国家公务员局管理，本轮改革将国家公务员局并入中央组织部统一管理。中宣部接手国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责以及电影管理职责。另外,将宗教、民族侨务事务管理的职能交由党的统战部承担。替代式的结构从严格意义上讲已经不属于政府结构范畴，而属于党的范畴。但这一结构的问题在于，党事实上管的是行政事务(比如，以中宣部接手电影管理而言，其主要职责是，管理电影行政事务，指导监管电影制片、发行、放映工作，组织对电影内容进行审查，指导协调全国性重大电影活动，承担对外合作制片、输入输出影片的国际合作交流等)，而不只是党务。这一结构使党代替了政府。这里的问题在于它的领导体制是什么？政府的领导体制是首长负责制，而党是实行合议制的，管行政事务事实上也使党的这些职能部门成了办事机构，而办事机构通常实行的是首长负责制，因为这一体制有助于提高做事的效率。这样，这些党的职能部门的领导体制是否也要发生变化？

(3)组合式，也就是党政一体式。比如这次改革组建的国家监察委员会。这一机构将原来的监察部、国家预防腐败局的职责,最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责进行整合,同中央纪律检查委员会合署办公,履行纪检、监察两项职责,实行一套工作机构、两个机关名称,以加强党对反腐败工作的集中统一领导,实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。两块牌子，一套班子。组合式的结构使得这一组织内的领导人同时具备了党和行政两种身份，那么怎么来制约他们的权力，如何对他们进行有效的监督？顺德改革的一个起因是认为当时“一元二体的”模式于效率不利，所以在组织上把它改成党政一体结构，党的领导人同时又是行政首长，领导人身兼党和行政两种角色。顺德的改革显然考虑到了如何对党政一体模式中的领导人进行监督的问题，因此，通过垂直的、不受这些领导人约束的纪委来解决监督问题。但监督事实上是一个含义更广的概念，其中很大一部分就是行政方面的监督，除了行政合法性之外，像行政流程、行政效率、行政绩效等方面的问题一般不属纪委的监督范围。因此，组合式结构需要考虑有效的监督问题。

除了本轮改革出现的这三种结构形式，“一元二体”式是一种一直存在的传统的政府结构形式，也就是政府机构或部门内有党政两套系统。“一元二体”模式是以政府的形式出现的，因此它的问题在于如何确保行政首长负责制这一宪法确定的领导体制？首长负责制这里的确切含义到底是什么？理论上的含义是很清楚的，那就是首长说了算。实行首长负责制就是为了确保政府的办事效率。但在现有的政府结构中，这一负责是指行政首长决策做决定，还是指行政首长负责执行？事实上，在实际的运作中，尤其在重大问题上行政首长首先是作为党组的成员参加党委会的讨论决定，然后再以行政首长的身份进行执行。简单地说，在现有的模式中，党的书记和行政首长事实上是一起行动的，而书记是更重要的。恰恰可能是因为这一点导致了效率问题，使得顺德进行了将党政职务合为一体的改革，让领导人身兼党政两个职务，以提高做事的效率。改革之初顺德的领导人直言这一改革就是为了提高效率。因此，如何在现有的“一体二元”结构中确保行政首长负责制所具有的办事效率是需要考虑的。此外，从实际的运行来看，个人因素在这里也起了很大的作用。比如，就个人能力而言，至少可以看到四种情况：书记强行政首长弱，书记弱行政首长强，二者都强和二者都弱。除了能力，还有两者之间的个性等问题。这导致党政首长在融洽度上是有区别的，不同的组合会产生不同的运作状况。在权力设置不明确或不清晰的情况下，个人的因素会起比较大的作用。因此，在这里，制度性的权力设置或配备是更重要的，这是作为官僚制结构的政府运作的最基本的条件。由于“一元二体”一直是一个基本的政府组织结构，前面讲到的嵌入式、组合式和替代式等几种结构只是在这个基本结构上的演化而已，因为无论结构怎么变化，党和政的关系还是存在的。从历史上来看，“一元二体”结构无论在党政职能分开时期还是党政职能合一时期都没有改变，不同的只是党政关系发生了变化。正如前面讲到的，党政分开表现为行政事务由政府管理，党主要管党务，而党政合一则党同时管行政。由于党政职能的分合缺乏涉及党政权力的明确的、可操作性的界定，以及受到党政领导人的不同组合的影响，因此在党政分开和党政合一上的反复成了我们今天看到的一种现象。

党政职能分开和党政职能合一的政府体制背后涉及的是社会主义类型国家特有的党政关系问题，只是在表现形式上相对而行，它并未改变“一元二体”模式的基本格局。事实上，两者的出发点都是为了加强和改善党的领导。党政分开的理由在于，正如十三大报告指出的，党政不分实际上降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用。党政不分、以党代政这个问题不解决，党的领导无法真正加强。而党政一体的回归，其理由在于党政分开的结果是削弱了党的领导，弱化了党的建设，不利于党的领导。那么，在加强党的全面领导的政府体制回归的今天，这样的一种否定之否定又如何防止这一体制曾出现过的各种弊端？正是这些弊端导致了党政分开的改革。党政职能一体的结果是党对行政事务无所不包的管理，以至于产生各种弊端。但党政分开的改革是从职能的角度对党的职能和政府的职能进行分开的，它没有从权力配置的角度着手，以至于在后来的实践中造成党的领导权的虚置或空转，从而再度引发向党政一体(如前面讲到的基层政府的设置和顺德的改革)、强调党的全面领导的体制的回归。

四、权力配置：党政关系的解决之道

这需要回到现有政府结构背后的基本的党政关系这一问题上。党的领导当然包含着党对政府的领导，问题在于这一领导通过什么方式体现出来？党的全面领导如何得以实现？在这里，组织结构形式当然是重要的(本文归纳的此轮改革中的几种新的结构形式如嵌入式、替代式和组合式等都可以说是在结构方面所做的加强党的领导的努力)，但更重要的是领导权的配置问题。党的领导是通过行使权力得以实现的，如何认识这一权力？马克思主义的国家理论认为，国家权力行使两种职能，即政治职能和社会管理职能。尽管这里的国家权力并没有涉及党的权力，但由于中国是党领导的国家，党是行使国家权力的核心力量，因此可以将党行使的权力分成领导权和治理权，领导权应对国家的政治职能，治理权则应对国家的社会管理职能。两者的关系在于治理权的执行取决于领导权,但领导权的维持又是以如何执行治理权为基础的，正如马克思主义国家理论指出的，社会管理职能的执行取决于政治职能，而政治职能的维持又是以如何执行社会管理职能为基础的。党的领导权主要表现在行使政治统治职能上,这一职能的行使旨在维护政权和社会的稳定，而治理权涉及的社会管理职能主要是管制以及与老百姓生活直接相关的公共服务和公共产品的提供。这一治理权不仅可以由政府来行使，甚至可以由社会的其他组织一起来行使，因为中国的社会格局已经发生了一个从原来的国家一统天下到国家、社会和市场三分的变化。原有的国家一统的模式之所以被改变,是因为国家无法支付管理社会的交易成本,因而需要让市场和社会来承担对社会的治理。如果把党的全面领导看作是对所有事物的无所不包的管理，那么这样的管理社会的交易成本在今天更是无法承担的，其原因在于，第一,党不具备如此多的资源来进行这样的管理；第二，它会压抑其他组织管理社会的作用；第三，它没有时间和精力注重重大的和方向性的问题的思考。因此,强调党的全面领导，要考虑实现这一领导的路径问题，既不使党的领导徒有虚名, 也不使党陷入事无巨细的泥淖而无法自拔。

在政府结构上出现这样一种从党政合一到党政分开再到党政合一的循环，其原因正如上面指出的，以往的改革是从职能角度着手，而不是从权力配置的角度着手的，而且对权力的认识是将领导权与治理权集于一身的。其结果，当党政一体时，导致党对行政事务无所不包地管理，以至于产生各种弊端，从而产生将党政职能分开的改革。而当党政分开、行政事务由政府行使时，党又有一种被架空的感觉，从而再次向党政一体回归。这是改革没有从权力配置着手所使然，是权力配置不当所使然。职能的分合很容易在结构形式上反映出来，但由于没有解决职能分合背后的权力配置问题，以至于在分合的情况下都会出现两者都被认为是削弱了党的领导的情况。因此，仅仅从政府组织结构的分合去解决其背后的党政关系问题是不够的，根本的解决方式还需要从权力配置着手。

政府的结构形式尽管与党的领导有一定的关联(当然这不是指党政职能合一就一定能加强党的领导，而党政职能分开就一定不能加强党的领导，当初提出党政分开的初衷也是为了加强党的领导，问题是党的领导的实现程度)，但关键在于“一元二体”是以政府而不是党的机构形式出现的，而宪法对政府的定位在于政府是立法机构的执行机构。十九大报告讲到“宪法法律至上，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权”。因此，政府不能违背宪法确立的这一角色。十九大肯定了法治国家、法治政府和法治社会建设互相促进。从这一意义上说，也即从宏观层面说，党对国家事务实行的政治领导，其方式应该是使党的主张、方针和政策通过法定程序转变为国家意志，使政府(不管哪种结构形式)成为法治政府，这才是最合乎逻辑和最重要的。