城镇化进程中的生态安全问题研究

华冰

摘 要：随着城镇化进程的不断加快，城镇化对于促进我国经济社会发展、乡村振兴战略的实施等方面发挥着越来越重要的作用。但城镇化进程中带来的自然环境恶化、土地和水资源消耗等生态安全越来越多的引起人们的关注，本文详细的阐述了我国农村城镇化进程的发展状况，分析了城镇化和生态安全的相互关系，并提出了相关见解，以期有所借鉴意义。

关键词：乡村城镇化;生态安全;意义;问题

农村城镇化是我国经济社会发展的必然趋势。尽管农村城镇化的表象是越来越多的农村人口居住、工作和生活在城镇，城镇人口在总人口中所占的相对份额不断上升，但就其实质而言，农村城镇化则是社会经济系统中各个要素的联系与组合的不断优化，是农村产业系统的不断优化和资源配置的不断优化。城镇化建设有效推动了地区经济社会的发展，但它带来的生态环境问题也日益成为社会关注的焦点，反过来又成为影响和限制地方经济社会发展重要因素。在农村城镇化进程中如何促进城镇化与城镇生态环境的和谐统一，是当前摆在我们面前的一个重大课题.本文将主要从环境保护角度来探讨我国农村城镇化所可能引发的农村生态环境问题及其治理对策。

1 我国农村城镇化的发展过程

1.1 我国农村城镇化的发展过程

中华人民共和国成立后，我国农村城镇发展大体经历了3个阶段：一是1949～1957年的初步发展阶段。特点是建制镇数量猛增，城镇人口增加较快，城乡人口流动性显著。二是1958～1978年城乡分割、“二元体制”全面强化和农村城镇化全面停滞阶段。特点是建制镇及乡镇集市数量减少，城镇人口得到国家政策调控，增长缓慢。三是1978～1999改革开发后小城镇数量迅速增长阶段。特点是建制镇数量快速增长，在全国乡镇中，建制镇的比重不断提高。1978～1988年是政策和制度上摸索、试验的十年。十一届三中全会通过了《关于加快农村若干问题的决定》，明确指出：“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援”，拉开了农村城镇化的新篇章。1989～1998年是初具规模、亟待深入的十年。2009～2019年是跨越式发展、成果显著的十年。今年政府工作报告中提出，促进区域协调发展，提高新型城镇化质量，并出台了《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出了深化户籍制度改革、促进大中小城市协调发展等任务。这对于优化我国城镇化布局和形态，进而推动新型城镇化高质量发展具有重大的积极意义。这一系列的成果，足以说明我们在农村城镇化道路的探索试验，开始或者说已分地域、阶段性地步入实践建设道路。

1.2 我国农村城镇化发展的现状特征

1.2.1 农村建制镇数量多、密度大、镇域范围小

我國现有建制镇2万多个，已超过乡的数量，镇政府成为与乡政府平行的一级政权。但城镇布局不合理，建制镇规模普遍较小。其中东部沿海经济发达地区密度较高，东部地区的建制镇镇域面积普遍很小，而西部地区的建制镇人口普遍很少。

1.2.2 农村人口城镇化水平低，滞后于农村产业结构的变化和农村工业化水平

城镇数量的增长本身不能代表农村城镇化水平的提高，关键要看农村人口的城镇化水平。

1.2.3 农村城镇化后非农产业发展缓慢，容纳剩余劳动力能力有限

20世纪90年代以来，随着乡镇企业的资本有机构成和吸纳劳动力成本的提高，就业弹性明显下降;加上管理水平、技术力量相对薄弱，经济效益不佳，因而吸纳农村剩余劳动力的数量趋于减少，吸纳劳动力的能力明显减弱。另外，乡镇企业空间布局分散，使农村劳动力在空间上的转移更加滞后。

1.2.4 农村建制镇镇区人均占地规模大

建制镇镇区人口规模越小，人均占地规模越大。

2 农村城镇化的意义

农村城镇化，对我国这样一个“二元”社会经济结构的发展中国家来说，具有特别重要的作用和现实意义，它将大大促进我国农村经济发展、社会进步、文化繁荣、和农村生产、生活环境的优化。

2.1 农村城镇化可以促进农村经济的发展

2.1.1 农村城镇化可大力促进我国农村从小农经济向市场经济转化

农村城镇化可以把大量的剩余劳动力从农村解放出来，推动土地承包，使土地实现规模化、专业化经营，转移出来的劳动力可以从事其他经营服务性活动。农村城镇化在促使农业现代化实现的过程中，不仅解决了农业的规模化经营问题，而且解决了农民与土地的关系问题，使农民在拥有土地的同时可以放心的把土地出租经营或者规模经营。

2.1.2 农村城镇化将进一步促进农村乡镇企业和民营经济的发展

我国乡镇企业在发展的初期利用机制上的灵活性和农民“半工半农”的工作方式，曾一度获得良好发展，但随着市场竞争的日趋激烈，这种工作模式难以适应企业竞争需要，严重影响了乡镇企业的进一步发展。加快农村城镇化速度，使一部分具有工业技术能力的农民彻底从农业脱离出来，一心一意发展非农产业，这将有利于农村第二第三产业的发展。农村城镇化还将促进一批新的民营企业家的形成。他们在发展农村零售业、服务业、农产品加工业、交通运输业等将作出贡献，在推动第二、第三产业发展方面起到重要作用。

2.1.3 农村城镇化有利于促进农业产业化

在农村建立以市场为导向、以效益为核心、以家庭经营为基础、以龙头企业为纽带，把农业的产前、产中和产后联系在一起进行产加销一体化经营的社会化大生产的经营组织形式，是农村经济发展的新的更高层次的要求。而这种经营组织形式在居住分散的农村是很难形成的，通过农村城镇化，促进农民的组织化程度提高，形成农业生产规模化、农业技术服务社会化、农产品加工的规模化和产品销售的市场化，才能有效地解决小生产与大市场的矛盾，提高农业的市场应变能力，推动农业向社会化、现代化转变。

2.1.4 农村城镇化将促进农产品和工业消费品市场发展

我国城镇化水平离发达国家还有一定距离，缺乏农村与大城市相连接的中间桥梁。农民缺乏市场信息、缺乏流通渠道、缺乏生产经营组织能力，造成农产品销售难、适销对路的产品生产决策难。提高农村城镇化水平，培育城镇农产品交易市场，使农村城镇成为连接农产品大市场的桥头堡，可以大大提高农产品商品化和市场化得程度。

2.2 农村城镇化可以促进农村社会事业的发展

农村城镇化不仅对农村经济发展具有重要作用，而且对农村社会事业的发展具有积极的现实意义

2.2.1 农村城镇化有利于提高农村的社会化程度，促进农村社会结构转变

农村城镇化可使农村社会经济结构发生变化，使居民成分变得多元化，有利于社会组织和社会制度的建立健全，可削减家族势力对个人乃至社区的影响，可以建立比较健全的社会服务系统。对人口构成和人口增长过程、个人角色和社会群体、家庭结构和家庭类型等方面，都会产生积极有益的影响，使农村社会化程度得到进一步提高和优化。

2.2.2 农村城镇化有利于农村社区的建设

由于中国农村散居农民过多，在广大农村地区，道路建设难，交通运输落后，信息闭塞，水、路、电、气、通信等基础设施建设费用较大，严重影响了农村的现代化进城。农村城镇化可通过集中建设，在交通运输条件、邮电通讯、自来水、有线电视网等方面，实现所谓的“多通多平”，从而有利于改善农民的生产条件和生活环境。

2.2.3 农村城镇化有利于在农村建立符合现代社会要求并有益于农村社区运行的各种社会组织

通过农村城镇化，可以建立农业合作组织、农产品销售组织、服务性组织和公益性组织。这些组织的建设和发展，既可促进农民间的交往、促进经济活动的开展，也可提高农村城镇居民的自我管理能力和社会文化生活水平。

2.2.4 农村城镇化，还有利于农村社会福利事业的发展

长期以来，由于农村经济落后和分散居住等原因，造成农村社会福利事业发展缓慢。在医疗卫生方面，“看病难、就医难、吃药难”，卫生条件差，居民健康难以保障;在幼儿教育、老年人福利方面，还相当落后;在社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等方面都远远落后于城市居民。加快农村城镇化，可以建立健全社会保障制度，构筑以养老保险为主的农村社会保障体系，打破农民“养儿防老”的传统观念，减少计划生育的阻力，提高农民素质，并且在农民遇到生、老、病、残、死和就业等方面获得与城市居民一样的福利待遇和基本保障。

2.3 农村城镇化可以更好地实施环境保护

农村城镇化，对农村土地资源的充分利用、生态环境保护、新的人文环境的形成都有着积极的意义。

2.3.1 农村城镇化有利于土地的深度开发

可以通过对农村城镇的合理规划，集中建设居民生活区，使分散占用耕地的农村居民户，退宅基地还为良田，将大量节约土地，提高农村土地的整体连片开发能力，增加农村可耕地面积。据测算，农村农户宅基地占用的可耕地，若用来种粮，可养活近亿人。这么庞大的土地资源，可以通过农村城镇化加以开发利用，带来非常可观的经济效益。

2.3.2 农村城镇化，也是缓解人口、资源、环境压力的有效途径

农村进入城镇后，可以改变之前的生活方式，比如燃柴草做饭的习惯，这可有效减少对森林和草地的破坏，对改善生态环境，增加森林覆盖率，提高水土保持能力等方面起到非常重要的作用。加快农村人口城镇化，也有利于控制人口数量，提高人口素质，并可缓解城市人口迅速老龄化的压力，不断注入新的活力。同时，通过城镇化加强规劃与管理，合理分布工业区、商贸区和居住区，可提高资源、土地的有效利用率，有利于农村社会经济的可持续发展。

2.3.3 农村城镇化，将不断优化农民的生活环境和生存条件

在饮用水、医疗卫生保健、环境卫生、社会治安、通信与信息、垃圾处理等政治、经济、文化生活等方面都将会有很大的改进和提高，从而使广大农民享受到良好的物质环境和人文环境。

3 城镇化与城镇生态环境的关系

城镇化与城镇生态环境并非是两个互不相关的概念，相反，从地球大环境和人类居住的微观环境分析，这一概念则是既相互联系又相互区别。城镇化是把双刃剑，利用适度，会促进城镇发展，带来生态的增殖效益，利用过度，就会阻碍城镇经济的发展，加深生态危机。

3.1 镇化的的发展给生态环境带来的增殖效应表现为

研究表明，城镇化的的发展给生态环境带来的增殖效应，主要表现在：

3.1.1 农村城镇化能够缓解人口压力与土地承载力的矛盾，为农村人口发展提供更大的发展空间

农村城镇化打破传统农业里单纯依赖耕地的结构转换，和农业工业化同步进行，至少可以从几个方面缓解农村人口压力和耕地紧张的矛盾：一是新产业贡献，即工业增长使人们获得了土地以外的生存来源;二是人口空间转移贡献，工业化和城镇化使大量劳动力从土地上转移出去;三是使农业实现规模经营，提高农产品生产效率，降低生产成本，继而促进农村工业化和城镇化的发展，形成可持续发展的良性循环。

3.1.2 发展小城镇比非城镇化的分散建设节省耕地

伴随农村地区城镇化和工业化的发展，大批的乡镇企业、非农产业在城镇聚集，厂房及相关人口的扩张势必会增加城市建设用地。很多人倾向于认为农村城镇化是一个浪费土地的过程，城镇非农产业的生产经营和公共基础设施建设确实会占用一些土地，但这种占用是恰恰满足非农产业生产经营活动在城镇发展和聚集的需要。这部分被占用的土地将创造出比它用于传统农业生产活动更大的价值和社会财富。非农产业在农村的聚集远比分散在各个角落要更高效而且更能节省耕地。

3.1.3 农村城镇化过程也是传统的农村生产方式、增长方式转变和产业结构高级化的过程

传统农业和农村工业一般具有显著的分散性和粗放式生产经营特征。这种生产经营通常规模小、投入高、产出低、成本高、效益低、信息不灵、交通不便、多占土地、污染环境、劳动者素质低、生产经营管理水平低下，长期陷入低水平经营陷阱而难以挣脱。相对于封闭、分散的农村，城镇是资本、人力、技术、信息等各种生产要素的集聚地，同时，直接面向市场的竞争压力，有利于促进城镇生产经营活动的节约、高效、规模与创新，使新技术、新产品、新行业不断涌现。农村城镇化既可以缓和大城市过度聚集所产生的“城市病”，又可以消除农村非农产业过度分散所产生的“农村病”;

3.1.4 农村城镇化有利于改造传统的生育观念和生育行为，从而降低人口的生态压力

在农村城镇化过程中，从农村转移到城镇的农民，决不仅仅是完成了表面上的农民到市民的身份上的转换，而是在工作性质、生活方式、生活环境、意识形态等方面都会发生革命性的变化。在生育观念上會逐渐地改变传统的多子多福的生育观念，开始转变为提高孩子的智力投资和追求家庭生活质量而晚婚晚育、优生优育，从而缓解生态环境压力，促进社会可持续发展。

3.1.5 农村城镇化有利于集中防治污染和保护生态环境

集中于城镇的工业对环境的污染一般是点污染，比较容易集中治理，而分散化、乡土化的农村工业粗放式经营所造成的工业污水、废气和废料大多采用直接排放，导致了整个面污染，不便于集中治理，不仅影响了居民的生活，同时还严重地影响了农业生产的自然条件。

3.2 对城镇生态环境的破坏与损失的表现方面

另一方面，随着城镇化进程的不断加快和工业化的加速发展，同时带来了对城镇生态环境的破坏与损失。其胁迫效应主要表现在：

3.2.1 城镇化对大气环境的胁迫效应

城镇化对大气环境的胁迫效应主要取决于城镇人口密度、燃料结构与消耗、废气排放与源头控制等，并受城镇功能区布局、绿地面积与布局、市政基础设施的配套等因素的制约。

3.2.2 城镇化对水环境的胁迫效应

在城镇地区，地表水和地下水污染的主要来源包括城镇生活污水排放、城镇垃圾堆体渗出液的污染、工业污水、农业非有机肥料及其他液态废弃物的排放等;而降水污染主要由大气污染所引起，并与居民生活用煤的燃烧有关。一些研究表明，生活污水排放量和城镇垃圾堆渗出液的数量是表征人口对城镇水污染影响的两个关键的因素和定量指标，在缺乏生活污水处理设施且任意排放的小城镇更是如此。

3.2.3 城镇化对土壤环境的影响

城镇化对土壤环境的影响是相当明显的。概括起来，它包括两个方面的基本内涵;一是城镇人类活动产生的各种各样的废弃物，由于扩散或处理不当，对城镇或城郊土壤环境造成污染;二是城镇规模扩大或城镇建设通过占用大片土地或零星侵占耕地，直接对土壤环境进行改造，使土壤的物理、化学和生物学性状发生变化。

3.2.4 城镇化对局部气候变化的影响

由于人口的高度聚集和建筑的高层化，城镇的气候常常表现出与其周围农村地区间巨大的差异，气温的局部升高，相对湿度的降低，风向的改变。确确实实，城镇化由于改变了当地大气环流的特征，使当地气候发生了可以识别的变化。在城镇内部，几乎所有与气候有关的方方面面，包括温度、辐射、平衡、风速、湿度、降水等，都发生了改变。

3.2.5 城镇化对人体健康效应的影响

在城镇化过程中，城镇生态条件的变化，特别是环境污染的日趋严重，对人体健康造成了严重的危害。

城镇经济发展带来的污染和破坏日趋严重和扩散，城镇经济发展和城镇基础设施建设造成对自然环境和生态环境的过度开发，导致人与自然之间的关系失衡。在当前城镇化水平状态下，由于技术水平低和污染严重的工业向农村转嫁、扩散，城镇化带来的生态胁迫效应远大于生态增殖效应。

4 农村城镇化进程中的生态安全问题及制度安排

针对农村城镇化进程所带来的生态胁迫效应以及当前所面临的生态安全状况，本研究提出了建设生态安全城镇的政策建议和制度安排。

4.1 把农村、农业的可持续发展纳入农村城镇化的大系统

我国城镇化道路的设计和选择更多考虑的是基于如何通过工业化和现代化推动城镇化的思路来进行的，而很少关注通过实现农业可持续发展来推动城镇化进程。这正是我国城镇化进程经过多年的发展而并没像人们预期的那样得以顺利推进，城镇化水平仍落后于我国的经济发展水平，落后于工业化水平，落后于与我国经济发展水平相当的其它发展中国家的原因。

农村城镇化必须牢牢树立可持续发展的思想，深入学习可持续发展理论，不断提高可持续发展理论在实施农村城镇化中重要作用的认识。可持续发展的根本点就是经济社会的发展与资源环境相协调，其核心就是生态与经济相协调。总之，可持续发展追求的是资源环境、经济、社会的健康协调发展，它要解决的是人类发展的无限需求与有限的自然资源之间的基本矛盾。传统的农村城镇化经济系统把整个经济社会看作一个系统，没有特别考虑环境与自然资源的影响。这个系统未将资源环境因素包含在内，很容易对生态环境形成忽视甚至损伤。如果生产者为了产出最大化，可能会不顾资源的更新和环境的吸收能力而增加生产，形成粗放型经营模式。协调农村城镇化与农村生态环境保护的核心是要把农村城镇化发展建立在资源良性循环的基础上，因此必须将资源环境因素纳入农村城镇化的社会经济大系统。这样，引入自然资源环境因素后，经济系统就成为整个系统的一个有机组成部分，经济系统与自然资源环境系统之间就形成了相互依存的关系，从而使农村城镇化发展与生态环境保护有机地结合起来。

4.2 搞好城镇体系规划

城镇体系规划还存在许多问题。一是城镇体系规划从上而下单方面编制占主导地位，上下结合的比较少。二是偏重于技术性，轻视政策性和实践性。三是规划局限于封闭的地域，不考虑开放性。四是没有脱离计划经济的模式。五是忽视了城市之间的协调和互补性。六是城市规划与发展计划和其他的专业规划脱节，包容性不强。七是规划常常受到官员意志的影响，说变就变。八是规划的实施性很差。解决这八个问题的核心是提高城镇体系规划的科学性;切实强化城镇体系规划实施的可操作性;重视城乡统筹和区域协调发展，中国的国情决定了在城镇化快速发展的过程中必须特别强调资源保护和集约利用。要特别重视城乡统筹和区域协调发展。进一步提高城镇体系规划编制的科学性

4.3 强化城镇生态环境规划

城镇生态环境问题日益突出，已经成为制约城镇发展的瓶颈。在城镇建设过程中生态环境规划尤为重要，是如何协调好城镇经济发展、社会进步与生态环境保护的关系，走人与自然和谐相处道路的关键，关系到城镇的生存和发展。

4.4 强化小城镇聚居环境生态措施

与大中城市居住情况不同的是，小城镇及农村地区的生活场所往往也是生产场所。居民以住宅为生产基地，把居住环境和生产环境有机地结合起来，从而获得经济效益、生态环境效益和社会效益的协调统一。大部分城镇只重视编制城镇总体建设规划，忽视了与土地、环境、产业发展等规划的有机联系，规划之间缺位或不协调;很多聚居点随意、盲目发展，生活污染物因为基础设施和管理的缺失一般直接排入周邊环境，造成严重的脏、乱、差现象。我国每年产生约1.2亿吨的小城镇生活垃圾，几乎全部露天堆放，每年产生2500万吨的村镇生活污水几乎全部直排，是小城镇聚居点周围的环境质量恶化，对人们的健康造成危害。对此，政府应采取积极措施，适当增加小城镇环境治理力度及资金，加大环境保护的政策和技术支持力度，建立绿色、生态农业示范区，大力发展循环经济。

4.5 合理发展和布局城镇产业

发展城镇产业，是增加城镇多样性的重要内容。没有产业的支撑，城镇化就成了无源之水、无本之木。因此，加快推进城镇化，必须强化产业的支撑作用，大力发展城镇经济。要坚持以产业聚集带动城镇发展，根据城镇的区位、交通和资源等条件，结合城镇的功能定位，科学合理确定城镇优先发展的主导产业、支柱产业、配套产业和服务产业，壮大城镇发展的经济基础，增强城镇承载能力。

4.6 加速发展城镇环保产业

进一步加大财政预算内投资的支持力度;拓宽环保产业融资渠道，鼓励和吸引社会资本投资城镇环境基础设施建设，允许特许经营权、收费等作为贷款抵押，加大对资质好、管理规范的中小企业信用担保机构的支持力度，鼓励担保机构为中小环保企业提供信用担保和融资服务;完善污水、垃圾处理收费机制;落实好相关优惠政策，比如国家对城镇污水处理、垃圾焚烧发电及环保设备项目的税收优惠政策等;积极扶持环境服务业发展。

4.7 科学整合城镇建设和居民生活用地

城镇建设要严格执行城市用地标准和村镇建设用地标准，正确处理城镇建设用地与居民生活用地的关系，逐步调整城镇内部用地结构。随着经济发展和人口的增加，农村住宅建设会逐渐的扩张，但往往造成村落外延内空，内部老宅闲置。不仅村落内部原有老住宅闲置，而且新建住宅空置率也很高，“一户多宅”，超面积建房的现象十分严重。针对此，居民生活用地的整理模式主要有：填实插建，即制定发展规划，划定城镇发展界线，将内部的空闲宅基地进行重新规划，逐步将“空心”填实。这样既减少了投资，又促进了土地资源的集约利用;将分散的宅基地向划定区域进行搬迁。这些做法有利于盘活存量用地、优化城镇用地结构，另外，还要充分利用各区及各城镇的优势条件，扬长补短，在各城镇发展区之间、城镇之间开展广泛的分工协作，协调好城镇布局、资源开发和基础设施建设。各城镇用地形态及扩展方向、区域社会服务设施建设等方面加强协调，避免重复建设。

4.8 建立节水型生态城镇体系

水是维持生态系统功能和支撑社会经济系统发展不可替代的资源。它是一种重要的资源。相对于其他资源（如光、热、气）来说，水资源是一种易控资源，可以通过人类的行为加以干预和控制。节水型生态城镇首先要提高人们节水的意识，在保证居民生活用水的同时，合理安排工业用水，充分提高水资源的利用效率和效益，最大程度的节约用，实现城镇经济的循环、可持续发展。

4.9 建立农业和农村自然资源核算制度

所谓农业和农村自然资源核算制度，是指对一定时间和空间内的农业和农村自然资源，从实物、价值和质量等方面，在真实统计和合理估价的基础上，统计、核实和测算其总量和结构变化并反映其平衡状态的工作。农业和农村自然资源核算是实现农业和农村城镇化可持续发展的一项基础性工作，它有助于确定或确认自然资源的最佳或最适合的利用水平，有利于适量、及时地判断其在数量、质量和价值等方面的变化，有助于防止和纠正自然资源过度消耗现象。

4.10 强化政府对农村城镇化过程中的环境管理

政府要强化对农村城镇化进程中的环境管理，正式约束与非正式约束方式相结合，规范农村资源环境保护工作制度。其中正式约束和非正式约束的作用是相互依存、相互补充的。在对农村城镇化建设过程中的环境管理方面，政府要做好四个体系的建设。首先是循环经济产业体系建设，包括生态工业、生态农业和生态服务业;其次要构建城镇基础设施体系，重点是水、能源、交通和建筑。在以上方面政府要做到规划好、设计好、实施好、控制好、管理好。

4.11 采取科学有效地方式，提高城镇居民的生态安全意识

政府及土地、林业、水利等职能部门要加大对城镇居民的环保宣传力度，提高城镇居民的生态安全保护意识，让群众明白：保护环境是每个公民的职责和应尽的义务，走生态农业之路和农业的可持续发展之路，才是现代化农业的根本出路，

参考文献

[1]曹发义.城镇化发展进程中的城镇布局规划研究[J].当代建设，2002年02期.