安全生产法治变革70年

文/赵秋生

中国安全生产相关立法回顾

建国初期

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》中首先确立了劳资互利原则，并基于这一原则提出：应由工会代表工人，与资方订立集体合同；实行8～10 小时工作制；规定最低工资；逐步实行劳动保险制度；保护女工的特殊利益；实行工矿检查制度，改进工矿的安全和卫生设备等。

1951年1月9日，政务院抄发《东北公营工厂、矿山安全责任制度暂行规定》。2月26日，政务院发布《中华人民共和国劳动保险条例》。

1954年9月20日通过的我国第一部《宪法》中，更是明确规定了劳动者享有的权利，包括劳动权、休息权及在年老、疾病或者丧失劳动能力时所获得物质帮助的权利，同时还确定为保证公民权利的实现，国家应扩大劳动就业，改善劳动条件和工资待遇及发展社会保险、社会救济和群众卫生事业等，为之后劳动保护政策的建立提供了法律依据。

1956年5月25日，国务院发布经第29次全体会议通过的、周恩来总理亲自主持制定的著名三大安全规程——《工厂安全卫生规程》《工人职员伤亡事故报告规程》《建筑安装工程安全技术规程》，以及《国务院关于防止厂、矿企业中矽尘危害的决定》。

建国初期的立法，从安全生产的法律地位到安全生产工作的责任制度、前期预防、事中事故报告及事后工伤保险保障都得以覆盖，为我国劳动保护立法打下了坚实基础。

“大跃进”与调整恢复期

1958年3月19日，原卫生部、原劳动部、中华全国总工会联合发布《工厂防止矽尘危害技术措施暂行办法》《矿山防止矽尘危害技术措施暂行办法》《矽尘作业工人医疗预防措施暂行办法》和《产生矽尘的厂矿企业防痨工作暂行办法》。

1962年7月24日，原国家计委、原卫生部颁布《工业企业设计卫生标准》，从1963年4月1日起正式实施。1963年3月30日，国务院发布了《关于加强企业生产中安全工作的几项规定》(简称“五项规定”，即：安全生产责任制，安全技术措施计划，安全生产教育，安全生产的定期检查，伤亡事故的调查处理等)《国营企业职工个人防护用品发放标准》等一系列安全生产法规、规章。

这一时期的立法为我国职业病预防，尤其是尘肺病的预防奠定了良好的基础。

文革时期

文革期间，我国安全生产立法处于停滞状态。

改革开放初期

改革开放后，我国逐步进入法治时代，安全生产工作也进入法治时代。这一时期我国仍以计划经济为主，出台的安全生产法律文件仍以行政法规和部门规章为主。这一时期的立法涉及矿山、特种设备、危险化学品、建设项目、女职工、企业负责人任职资格等行政法规或规章规程。

1980年1月1日起施行的《刑法》，规定了交通运输、工厂、矿山、林场、建筑企业等单位职工违规导致严重后果追究刑事责任的情况，也规定了强令冒险作业和使用危险物品肇事追究刑事责任的规定。《刑法》的出台开始了我国劳动保护刑事责任的时代。

1980年2月25日，原煤炭部颁布《煤矿安全规程》。1982年2月，国务院颁布了《矿山安全条例》《矿山安全监察条例》和《锅炉压力容器安全监察暂行条例》等规范性文件，要求加强矿山及锅炉、压力容器的安全生产工作。

1984年7月，国务院发布了《关于加强防尘防毒工作的决定》，进一步强调了生产性建设项目“三同时”的规定；对企业、事业单位治理尘毒危害问题，以及关于加强防尘防毒的监督检查和领导等问题，都作了明确规定。

1987年1月，原卫生部、原劳动人事部、财政部、全国总工会联合发布了修订的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，规范了对职业病的管理，并将99种职业病列为法定职业病。

1987年2月17日，国务院发布《化学危险物品安全管理条例》，对化学危险物品的生产、使用、储存、经营、运输装卸等各方面的安全要求作了具体规定。同年12月3日颁布《尘肺病防治条例》。

1988年5月27日，原劳动部颁发《关于生产性建设工程项目职业安全卫生监察的暂行规定》，以保障劳动者在劳动过程中的安全与健康。

1988年7月21日，国务院第十一次常务会议通过《女职工劳动保护规定》，自1988年9月1日起实行。

1990年5月，原劳动部颁发《厂长、经理职业安全卫生管理资格认证规定》。规定厂长、经理须经过安全管理资格的考核认证，不合格者须进行培训达到合格。合格证作为表明厂长、经理对本企业实施安全管理的资格凭证。

转入市场经济期

进入市场经济阶段也是我国安全生产立法最为活跃的阶段，我国安全生产立法的效力等级也从以行政法规、部门规章为主，进入到以法律为主的时期。在此时期，先后制定了我国目前最为重要的法律《矿山安全法》《建筑法》《消防法》等单行法律以及《安全生产法》《职业病防治》两部劳动保护的综合性法律，此外，还有《劳动法》也从劳权角度系统规定了劳动者劳动保护方面的权利。

1994年7月5日，第八届全国人大常委会第八次会议通过《劳动法》，从劳动合同、工作时间与休息休假、劳动安全卫生、女职工和未成年工特殊保护，社会保险和福利方面系统阐述了职工劳动保护的基本要求。该法要求企业与职工签订的劳动合同必须有“劳动保护和劳动条件”条款。在劳动安全卫生方面，要求企业必须建立完善的劳动安全卫生管理制度规程、设有相应的安全卫生设施、为职工提供职业健康检查、对女职工和未成年工提出不准从事四级体力劳动和井下作业等。

1994年，原劳动部决定组织起草《安全生产法》。1996年4月，原劳动部和原国务院法制局将正在制定的《安全生产法》《劳动安全卫生条例》和《职业病防治条例》3个法律、法规草案合并为《劳动安全卫生法(草案)》。1998年，原国家经贸委在原劳动部工作的基础上，起草了《职业安全法(草案)》。2000年底，国务院法制办将名称由《职业安全法》改为《安全生产法》，于2002年经全国人大通过，11月1日正式实施。

2002年，在职业病防治方面，先后开始实施《职业病防治法》及《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》。

《安全生产法》和《职业病防治法》两部基础性综合法律的实施，标志着我国劳动保护立法已经形成完整的体系框架，从此我国的劳动保护立法将日趋系统完善。

1994年7月5日，八届人大八次常务委员会通过了《劳动法》，人大常委会副委员长李沛瑶（左四），劳动部部长李伯勇（左三）、副部长张左己（左五）、劳动部政法司司长陈刚（右二）及主要起草人员在会后合影。

全面建设小康期

2003年后，我国的安全生产立法体系进入进一步完善阶段。全国人大先后颁布了《道路交通安全法》《劳动合同法》《突发事件应对法》《特种设备安全法》等法律。国务院陆续颁布了《特种设备监察条例》《工伤保险条例》《安全生产许可证条例》《安全生产事故报告和调查处理条例》。

原国家安全生产监督管理局以及公安部等部门也先后出台了大量部门规章，如《生产经营单位安全培训规定》《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》《生产安全事故应急预案管理办法》《建设工程消防监督管理规定》《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》等。

与此同时，在职业病防治方面也出台了系列部门规章，如《劳动防护用品监督管理规定》《工作场所职业卫生监督管理规定》《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》《职业病危害项目申报办法》《用人单位职业健康监护监督管理办法》等。

到目前为止，我国已经形成了包括综合法律、单行法律、相关法律、行政法规、部门规章、国家标准和行业标准构成相对较完善的安全生产相关的法律法规体系。

中国安全生产监督监察体制沿革

原劳动部，下设职业安全卫生、矿山安全卫生、锅炉压力容器安全监察局

我国的安全生产监督监察体制经历了一个部门集权管理和多个部门分权管理阶段。劳动保护的两大领域劳动安全（职业安全）和劳动卫生（职业卫生）也经历了一个部门一体化管理和多部门分化管理的不同阶段。

劳动部门统一对劳动保护进行管理

我国的计划经济时代从建国初期开始，1978年改革开放后，开始逐步走向市场经济。直到1992年邓小平南巡讲话后，我国才全面结束计划经济，进入市场经济时代。

在计划经济时代，政府不得不通过直接介入生产经营活动来微观地监管职业安全健康工作，在该阶段我国采取了“国家监察、行业管理、群众监督”的管理体制，应当说这种管理体制与计划经济相适应。

1992年，确立社会主义市场经济体制以后，国务院1993年50号文《关于加强安全生产工作的通知》中正式提出：实行“企业负责、行业管理、国家监督、群众监督，劳动者遵章守纪”的安全生产工作体制。尽管工作体制有了根本性改变，但对劳动保护的监察仍采用一个部门集权管理，这种状况持续到1998年的政府机构改革。

劳动部门统一对劳动保护进行管理阶段的政府监察机构演变如下：

1949年11月2日，正式成立中央人民政府劳动部，内部设置劳动保护司，专门负责厂矿安全生产工作。至1954年，增加了锅炉检查总局，各产业部、中华全国总工会、地方劳动部门和企业在其内部也都相继建立了劳动保护专门机构。1956年，国务院常务会议批准的《中华人民共和国劳动部组织简则》从行政组织法层面进一步明确了劳动部的任务和职权，即“管理劳动保护工作：监督检查国民经济各部门的劳动保护、安全技术和工业卫生工作，领导劳动保护监察机构的工作，检查企业中的重大伤亡事故并且提出结论性的处理意见”。

1970年6月，原劳动部并入国家计划革命委员会，成为下属单位——劳动局。1975年9月，又把劳动保护工作从国家计划委员会分出，成立国家劳动总局，将矿山安全从劳动保护司的工作中分出，单独成立矿山安全监察局，以加强安全生产工作。

1982年5月，国家组建劳动人事部，有关劳动保护工作由劳动保护局、矿山安全监察局、锅炉压力容器安全监察局3个局承担。1986年11月，为了便于开展工作，与锅炉压力容器安全监察局和矿山安全监察局名称对应，劳动保护局更名为劳动安全卫生监察局。

多头分权监管

1998年的机构改革，引发我国职业安全健康监管体制的重大变化，以安监部门为主的多头监管体制的逐步形成。

1998年6月机构改革，安全生产综合管理职能和安全监察职能划归原国家经贸委，组建安全生产局，综合管理全国安全生产工作；对安全生产行使国家监察职权；拟定全国安全生产综合性法规、政策；组织、协调重大事故处理。职业卫生监察职能划归原卫生部；锅炉压力容器等特种设备的监察职能交由原国家技术监督局负责，工伤保险和女职工保护方面的职责交由劳动部门负责。我国职业安全健康多头监管、多头负责的体制正式确立。

应急管理部挂牌 新华社记者丁海涛/摄

1999年，国家煤矿安全监察局成立。国家煤矿安全监察局是原国家经贸委管理的负责煤矿安全监察的行政执法机构，在重点产煤省和地区建立煤矿安全监察局及办事处。省级煤矿安全监察局实行以国家煤矿安全监察局为主，国家煤矿安全监察局和所在省政府双重领导的管理体制。

1999年12月30日，国务院批准设立国家煤矿安全监察局，与国家煤炭工业局一个机构、两块牌子。2000年12月，为适应我国安全生产工作的需要，借鉴英、美等国家的一些先进经验和作法，国务院批准了《国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）职能配置，内设机构和人员编制规定》，国家安全生产监督管理局正式成立，国家煤矿安全监察局与其一个机构、两块牌子。涉及煤矿安全监察方面的工作，以国家煤矿安全监察局的名义实施。国家安全生产监督管理局是综合管理全国安全生产工作、履行国家安全生产监督管理和煤矿安全监察职能的行政机构，由原国家经贸委负责管理。

2003年3月，原国家经贸委取消，其管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，负责全国安全生产综合监督管理和煤矿安全监察。

2005年2月，国家安全生产监督管理局调整为国家安全生产监督管理总局，升为正部级，为国务院直属机构；国家煤矿安全监察局单独设立，为副部级，为国家安全生产监督管理总局管理的国家局。把国家安全生产监管局升为总局，提高了政府安全生产监督管理的权威性和严肃性，使政府对企业安全生产管理力度明显加大，并且有利于规范我国安全生产监督管理体制和机制。

2018年3月，根据第十三届全国人大第一次会议批准的国务院机构改革方案，设立应急管理部，下设安全生产基础司，安全生产执法局等。

目前，应急管理部负责安全生产的政府综合监督管理（包括消防与应急救援），国家卫生健康委员会负责职业卫生的监督管理，各行业部门负责本行业监督管理，其中住房与城乡建设部负责建筑施工安全；工业和信息化部负责民用爆炸物品的生产、经营行政许可；公安部门负责民用爆炸物品、剧毒化学品的购买、运输及使用的许可及安全；市场监督管理总局负责特种设备的监督管理。