工伤保险70年：改革 创新 发展

文/陈刚

今年是新中国成立70周年，从1951年政务院颁布《劳动保险条例》开始，中国的工伤保障制度也已经走过了近70年的历程。经过近70年的不断改革和创新发展，我国的工伤保险制度已经成为世界上覆盖劳动者人数最多、保障功能健全、具备工伤预防、工伤康复、工伤补偿三位一体的社会保险制度，成为了工伤职工的保护伞、工业化和城镇化的安全网、社会和谐的稳定桩，成为我国社会保障制度的重要组成部分。

我国工伤保险制度发展历程回顾

我国的工伤保险制度，自建国以来大体经历了以下四个发展阶段：

第一阶段(1950-1978年)，以新中国建立初期政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为标志，建立了工伤保障制度。《劳动保险条例》对职工因公伤残后的补偿和休养康复等作出了规定，在当时历史条件下，对保护劳动者权益和维护社会稳定发挥了重要作用。这一阶段一直延续到文革结束后一段时期。

随着我国步入改革开放时期，这种体现计划体制的企业保险办法的弊端日益显露，原企业保险只限于国有企业，改革开放后多种经济形式共同发展，使得众多的非公有制企业工伤问题突出出来，工伤风险增大，使得企业保险难以为继；低工资形成的工伤保险待遇水平过低，难以保障工伤职工生活，在80年代后期，当时的劳动部对旧的工伤企业保险制度开始了改革探索。

第二阶段（1979-1995年），以东南沿海部分城市开始探索建立工伤社会保险为标志。上个世纪80年代，全国一些地区已经陆续开展了工伤保险制度的改革试点，重点是建立基金统筹，规范待遇结构和支付标准，取得了一定成效。1993年召开的党的十四届三中全会通过的《中共中央关于社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》中，明确提出，要在我国普遍建立企业工伤保险制度。1994年，工伤保险与养老保险、医疗保险等一起载入了《中华人民共和国劳动法》。1993年全国有500个市县开展了工伤保险改革，参加工伤保险的职工1 104万人，1994年增加到794个市县1 822万人，1995年增加到1 103个市县2 615万人。

2018年工伤预防与康复研讨会同期晚会现场 包冬冬/摄

第三阶段（1996-2003年），以1996年原劳动部颁布《企业职工工伤保险试行办法》并在全国范围内组织实施为标志，对沿用了40多年的企业自我保障的工伤福利制度进行了改革。通过几年的改革实践，取得了初步成效：一是规范了待遇标准，保障了参保职工的基本权益；二是分散了企业风险，减轻了企业负担；三是初步建立了工伤保险预防机制；四是制定了工伤保险管理服务办法，为深化工伤保险制度改革积累了经验。1996年，全国已有1 713个市县的3 781万人参加了工伤保险。

第四阶段（2004年至今），以2003年国务院正式颁布《工伤保险条例》为标志。随着我国社会主义市场经济体制改革的深入，适时建立并通过国家立法的形式，统一和规范工伤保险制度被提到重要议事日程。《工伤保险条例》在进一步总结各地实践经验的基础上，对工伤保险适用范围、工伤保险基金、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇、工伤保险经办管理和监督等方面作出了全面规定，对相关政策进行了进一步完善。《工伤保险条例》的颁布，是进一步推进工伤保险制度改革的必然要求，是社会保障法制化进程中具有里程碑意义的大事，标志着工伤保险制度改革进入了一个崭新的发展阶段。2010年，《社会保险法》出台和《工伤保险条例》（修订）发布，进一步推动工伤保险事业又上了一个新台阶。

工伤保险进央企主题宣传活动 包冬冬/摄

《工伤保险条例》实施以来的发展

制度覆盖范围不断扩大，参保人数大幅增加

2004年《工伤保险条例》颁布实施后，参保人数始终保持高速增长态势，工伤保险制度的覆盖范围已由国有企业扩展到了各种所有制企业、事业单位、社会团体等组织和有雇工的个体工商户。2019年，修订后的《公务员法》颁布，公务员纳入了工伤保险。

2006年，工伤保险参保人数突破了1亿人，达到10 268万人；2014年，工伤保险参保人数突破了2亿人，达到20 639万人。截至2018年底，工伤保险参保人数已达到23 874万人，是《工伤保险条例》实施前的2003年底参保人数4 575万人的5倍。

全面实施农民工参保的“平安计划”，保障农民工工伤权益

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型的劳动大军，主要分布在劳动密集型的煤矿、建筑等高风险行业和餐饮、家政等服务行业。针对农民工的现实情况，原劳动保障部在调查研究的基础上，于2004年明确了农民工先行参保的具体政策。2006年，国务院下发了《关于解决农民工问题的若干意见》，明确提出要优先解决农民工的工伤保险和大病医疗问题，依法将农民工纳入工伤保险范围。为切实推进高风险企业农民工参加工伤保险工作，原劳动保障部于2006年5月开始在全国组织实施农民工“平安计划”，即用3年左右时间将矿山、建筑等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度之内。2009年开始，人力资源和社会保障部又发布了实施“平安计划”二期的通知，确定用2年左右的时间，将有稳定劳动关系的农民工基本纳入工伤保险。截至2018年底，农民工参保人数已达到8 085万人，在高风险行业从事劳动的和有稳定劳动关系的农民工基本上已经参保。

互动式工伤预防培训现场 包冬冬/摄

工伤基金规模持续扩大，待遇水平不断提高

《工伤保险条例》实施以来，全国工伤保险基金收入稳步增长，2005年基金收入为93亿元，支出48亿元；2018年基金收入达到913亿元，支出742亿元，工伤保险基金保障能力大大加强。

各地普遍建立了工伤保险待遇调整机制，积极推动工伤保险待遇水平与经济发展水平相适应，不断增强工伤职工的获得感。2018年一次性工亡补助金标准达到72.29万元，伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费的人均水平都有较大幅度提高。2018年全国共有198.5万人享受工伤保险待遇，较2003年的30万人增加了6.6倍多。

工伤保险管理持续加强，服务水平不断提升

工伤保险的管理服务体系基本建立，服务水平不断提高，保障效果发生了明显变化。全国各地普遍建立了工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险经办三支专业队伍，为工伤职工提供一条龙及时便捷的专业化服务。当前，在工伤保险行政管理和经办工作中，网上申报、网上审核，简化程序，工伤职工享受和领取待遇越来越方便，实现了工伤保险实务和工伤职工管理的社会化服务。工伤保险经办服务体系逐步建立和完善，服务能力不断加强。2012年以来，工伤行政部门累计实现认定（视同）工伤776.06万例，评定伤残等级375.8万例，为职工享受工伤保险待遇提供了坚实的基础。

将老工伤人员纳入统筹管理

2011年1月12日，国务院第140次常务会议对做好国有企业老工伤人员纳入工伤保险统筹工作进行了研究部署，明确要求：2011年4月底前，将国有企业有伤残等级的老工伤职工和工亡职工供养亲属纳入工伤保险统筹管理。人力资源社会保障部、财政部等四部委印发了《关于做好国有企业老工伤人员等纳入工伤保险统筹管理有关工作的通知》，做出了具体部署，各地通过统筹基金调剂、企业趸缴部分费用、政府补助等多渠道筹集老工伤人员纳入工伤保险统筹所需资金，中央财政专门安排了56亿元专项补助资金，支持各地做好这项工作。截止到2011年底，全国有312万国有企业老工伤人员纳入了工伤保险统筹管理，保障了老工伤人员的工伤医疗和基本生活，解决了长期影响社会稳定的历史遗留问题。

构建“三位一体”的现代工伤保险体系

《工伤保险条例》实施后，工伤保险从初建时期以工伤补偿为主，优先解决工伤职工最急迫的经济补偿问题开始，开展了工伤预防和工伤康复的试点工作，这两项工作在全国稳步推进，取得了积极进展。

在工伤预防方面：一是利用费率浮动，促进工伤预防的机制初步建立。各工伤保险统筹地区制定了工伤保险费率的浮动办法，根据企业的风险和工伤事故发生情况，调整企业缴纳工伤保险费的差别费率与浮动费率，从而激励和督促企业改善安全生产状况，减少工伤事故和职业危害的发生。工伤保险平均费率从1%降到0.7%，每年减少企业缴费130亿元。二是探索了从工伤保险基金提取资金开展工伤预防工作的有效办法。2017年底，人社部等四部委又出台了工伤预防费使用办法的文件，明确了工伤预防费的支出比例和使用程序，有针对性、主动地为企业开展预防工伤事故与职业危害的服务工作，从而降低工伤事故和职业病的发生。

在工伤康复方面：人力资源社会保障部印发了关于加强工伤康复试点工作的指导意见，提出了“按照建立预防、康复、补偿三位一体工伤保险制度体系的总要求，以保障工伤职工权益为根本出发点，以健全制度、完善标准、形成机制、规范管理为重点，大胆探索，稳步推进，长短结合，成熟先行，促进工伤康复工作健康发展”的基本思路和主要目标；制定颁布了《工伤康复服务规范（试行）》《工伤康复服务项目（试行）》和《工伤保险职业康复操作规范（试行）》3个康复技术标准，为工伤康复工作奠定了良好的基础；积极探索工伤康复服务模式。目前，全国已确定了4家工伤康复区域示范平台和200余家工伤康复协议机构，2018年，全国享受工伤康复待遇共计4.1万人次。

新形势下的新挑战

党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。工伤保险发展也存在着不平衡不充分的问题，面临三方面挑战。

一是制度体系还有待进一步完善。工伤预防、工伤康复、工伤补偿“三位一体”的工伤保险制度建设中，工伤预防、工伤康复还比较薄弱。二是新经济新业态发展对工伤保险带来新的挑战。互联网技术的发展，更多的劳动者在新业态中创业就业，“互联网平台+个人”的劳动形态容纳了大量劳动者，快递小哥等电子商务平台的劳动者职业风险如何化解，没有劳动关系的灵活就业人员的职业伤害如何保障，新的形势下，对工伤保险怎样把更多的职业人群纳入保障范围，提出了重大挑战。三是面临全面提升工伤保险管理服务水平的压力。新形势下，用人单位和工伤职工对工伤保险管理服务的要求更高，工伤管理信息化程度低，办事程序繁杂，效率不高的情况没有根本转变。完善工伤保险服务体系，把工伤保险事业做大做强，也是面临的挑战之一。

新时代工伤保险事业发展的主要任务

党的十九大对工伤保险制度完善提出了明确要求，是新时代推进工伤保险事业发展的指导思想，必须坚持以人民为中心，努力推动新时代工伤保险实现高质量发展。

第一，加快完善预防、康复、补偿三位一体的工伤保险体系。继续推动工伤预防、工伤康复的制度、标准和管理办法的建设，总结各地成功经验认真推广；抓紧落实人社部、财政部《关于工伤保险基金省级统筹的指导意见》，实现省级统一参保范围和对象，统一工伤保险费率政策和缴费标准，统一工伤认定和劳动能力鉴定办法，统一工伤保险待遇支付标准，统一工伤保险经办流程的“五统一”模式，确保2020年以前全面实现工伤保险省级统筹。

第二，探索构建多层次工伤保险制度体系，将各类职业人群纳入工伤保险保护范围。继续扩大工伤保险覆盖面，巩固建筑业农民工参保成果，大力推进铁路、水利、能源等工程项目参保；要研究以快递从业人员参保为切入点，创新政策，探索新经济、新业态从业人员职业伤害保险办法，建立和完善“三新”经济业态下的工伤法规和政策体系，努力把所有职业人群都纳入工伤保障制度。

第三，全面提升信息化水平，推动工伤保险信息化建设。为推动工伤保险实现更高质量、更有效率、更加公平发展，就要抓住工伤保险信息化，加快建成省级集中信息平台，推进网上参保、网上经办、网上结算、网上支付待遇，为决策科学化、管理规范化、服务人性化提供有力支撑和保障。

第四，努力健全便捷、高效的工伤保险管理服务体系。人社部门要抓紧理顺工伤保险管理服务体制，解决好一些地区经办机构设置不统一、经办力量较弱等长期困扰工伤保险发展的问题。管理服务工作中要以人民为中心，突出服务意识，提高工作效率，提升管理水平和干部队伍素质，最大限度方便工伤职工和用人单位办事。