特种设备安全70年：变迁 发展 完善

文/本刊编辑部

我国特种设备安全监察机构于1955年成立，回顾我国70年来，特种设备安全监察体制不断完善，工作机制持续创新，法规标准体系逐步健全，安全科技成果硕果累累，特种设备领域各项事业得到了长足的发展，为我国经济社会发展作出了突出贡献，初步形成了具有中国特色的特种设备安全监察体系，开创了特种设备事业持续发展的良好局面。

体制机构改革变迁

锅炉安全检查总局于1955年初建，经历了1958年的削弱、1963年的重建、1966年撤销的历史阶段，于1978年恢复特种设备安全监察机构，到2018年机构改革，特种设备安全监察职能从原质检部门划转至市场监管部门，这期间经历了多次改革变迁。

初建阶段

1955年4月25日，国营天津第一棉纺厂发生一起锅炉爆炸事故，造成8人死亡， 69人受伤。1955年7月，经国务院批准，在劳动部设立锅炉安全检查总局，开始对锅炉、压力容器、起重机械等特种设备进行专门监督管理，实行国家安全监察。

逐步开展了安全检查和技术检验工作以后，安全监察体制经历了1958年的削弱、1963年的重建、1966年撤销的历史阶段。每次安全监察机构的撤销，伴随而来的就是事故增加，人民生命财产造成巨大损失。特别是1966年安全监察工作机构被撤销后，使得这个阶段我国特种设备事故处于高发期。

恢复重建

1978年，全国锅炉、压力容器共发生重大事故650起，其中爆炸事故255起，超过1965年的10倍，死亡153人，受伤600人。1978年8月，国家计委向国务院报送国家劳动总局关于统一归口，建立承压锅炉、受压容器监督检查机构的请示报告，建议在国家劳动总局设立锅炉安全监察局。同年9月，国务院领导批示同意。锅炉压力容器安全监察局恢复后，开展了安全监察和检验工作。

1979年，发生了天津大港电厂300 MW锅炉炉膛爆炸事故，南阳柴油机厂浴室热水罐爆炸事故，温州电化厂液氯钢瓶爆炸事故，吉林液化石油气厂球罐爆炸、火灾事故等特、重大事故，造成人员重大伤亡和财产严重损失。国务院于1979年10月20日，以国发(1979)249号文件，批转国家劳动总局《关于健全锅炉压力容器监察机构，加强监督监察的报告》，国务院在批示中强调：“各省、市、自治区必须高度重视这项工作，加强领导，加强管理，尽快地把锅炉、压力容器安全监察机构建立和健全起来。”各地劳动部门积极行动，很快恢复了机构，配齐了专业干部，并陆续组建了锅炉压力容器检验机构。至此，我国的锅炉、压力容器安全监察、检验工作走上了正常化轨道。

加强巩固

1982年2月，国务院颁布了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，明确了我国安全监察工作的基本体制，确定了特种设备安全监察机构的职责和权力，提供了构建安全监察工作的法律支撑。各地监察机构遵照国务院要求，切实担负起了安全监察的责任，逐渐制定了锅炉压力容器安全法规，建立健全各级监察机构和检测检验机构，形成了较完善的安全监察体制和工作机制。

为加强锅炉压力容器监督检验工作，1985年，劳动人事部颁布了《锅炉压力容器检验所章程（试行）》。

1988年3月，劳动人事部分为人事部和劳动部，国务院批准劳动部设立锅炉压力容器监察局。按照“三定”方案，明确了锅炉局的职责，这些基本职能，在以后的机构改革的“三定”中，都得到了保持。

1993年6月，国务院进行机构调整，劳动部调整劳动保护管理机构，设立安全生产管理局、职业安全卫生与锅炉压力容器监察局和矿山安全监察局。职业安全和锅炉压力容器安全机构基本为“物理性”合并，安全监察体制基本上没有发生重大变化。

到1998年，全国共有锅炉压力容器安全监察机构2 489个，其中专管（地市级和部分县级）545个，兼管机构（部分县级）1 944个；安全监察机构占行政区划分的77.2%。这个时期，安全监察机构已经基本完善，安全监察工作的基本制度也基本建立起来，形成了比较健全的监督管理方法。

开疆拓土

1998年7月17日，经国家质量技术监督局与劳动和社会保障部协商，锅炉压力容器等特种设备安全监察机构和职能，正式划转入国家质量技术监督局，成立锅炉压力容器安全监察局。

2003年3月，国务院颁发《特种设备安全监察条例》，进一步完善安全监察体制，并且将特种设备安全监察职能以法规形式予以明确。

2003年12月，中央机构编制委员会办公室关于质检总局锅炉压力容器安全监察局更名的批复，将锅炉压力容器安全监察局正式更名为特种设备安全监察局，并且完整地规定了安全监察的设备和环节。

2008年，政府机构调整，特种设备安全监察机构增加了高耗能特种设备节能监管的职能。

国家质量监督检验检疫总局于2001年4月10日组建，至2008年，特种设备安全监察体制得到了发展，机构、人员和安全监察经费大幅度增加，监管能力明显提高。

飞速发展

2007年10月，第十届全国人大常委会审议通过了新修订的《节约能源法》，建立了特种设备安全监察与节能监管相结合的制度。

2010年1月27日，国家质量监督检验检疫总局印发《特种设备安全发展战略纲要》（国质检特〔2010〕37号），要求各单位要高度重视发展战略规划工作，加强组织领导，建立战略管理机制和战略研究队伍，切实加强发展战略的研究、制定、实施、评估和滚动完善工作。

2013年8月11日，国务院印发《关于加快发展节能环保产业的意见》（国发〔2013〕30号），提出推广高效锅炉。重点提高锅炉自动化控制、主辅机匹配优化、燃料品种适应、低温烟气余热深度回收、小型燃煤锅炉高效燃烧等技术水平，加大高效锅炉应用推广力度。

2015年4月13日，国家质量监督检验检疫总局发布《特种设备检验检测机构整合试点方案》，积极推动检验机构整合试点。

2015年8月29日，第十二届全国人大常委会审议通过了新修订的《大气污染防治法》，确立了锅炉安全、节能、环保“三位一体”的监管制度。

2016年3月1日，国家质量监督检验检疫总局发布《特种设备安全监管改革顶层设计方案》，提出了明晰各方责任边界、建立权责一致共治体系的改革路径，为未来一段时间安全监管改革提供行动指南。

2018年3月，国家通过新一轮机构改革方案，特种设备安全监察职能从原质检部门划转至市场监管部门，特种设备安全工作得到进一步加强。

截至2018年底，全国共设置特种设备安全监察机构3 701个，其中国家级1个、省级32个、市级482个、县级2 367个、区县派出机构818个。

法律法规从零到日趋完善

新中国成立70周年来，特种设备安全监察法规体系建设工作从无到有，从规范到规章，从局部到整体，逐步推进、不断完善。

初创阶段

1955年4月25日，国营天津第一棉纺厂发生了一起严重的锅炉爆炸事故，国务院批准在劳动部设立了锅炉安全检查总局，制定了《蒸汽锅炉安全技术监察规程》等技术法规，同时锅炉专业标准（G）1～5册、《钢制石油化工压力容器设计规范》《电梯技术条件》等技术标准在这个时期也相继制定并实施。

建立阶段

1982年2月，国务院发布了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，此后的20余年里，锅炉压力容器等特种设备法规标准不断完善，如修订《蒸汽锅炉安全技术监察规程》，制定《气瓶安全技术监察规程》《起重机械安全监察规定》等技术法规。与此同时，特种设备相关的技术标准如GB 150《钢制压力容器》、GB 5099《钢质无缝气瓶》、GB 7588《电梯制造与安装安全规范》、GB 8408《游艺机和游乐设施安全》等出台，初步构成了我国特种设备安全监察“行政法规—部门规章—安全技术规范—标准规定”4个层次的法规标准体系的雏形。

创新发展阶段

2003年3月《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》）颁布，2009年5月《条例》修订。《条例》是包括对锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施等7种特种设备进行全过程监管的综合性行政法规，具有一般法的特点，是形成特种设备法规标准体系的法律基础。

2013年6月29日，《中华人民共和国特种设备安全法》出台，这是一部关于特种设备的专门法。自此，我国形成了由“法律—行政法规—部门规章—特种设备安全技术规范—引用标准”5个层次构成的特种设备法规标准体系。

第一层次：法律。《中华人民共和国特种设备安全法》，2013年6月29日，第十二届全国人大常委会第三次会议表决通过，标志着我国特种设备安全工作向科学化、法制化方向迈了一大步。

第二层次：行政法规、地方性法规。2003年3月11日经中华人民共和国国务院令第373号颁布《特种设备安全监察条例》，2009年1月24日经中华人民共和国国务院令第549号修订。地方性法规如《广东省电梯使用安全条例》《浙江省特种设备安全管理条例》《江苏省特种设备安全监察条例》《山东省特种设备安全监察条例》等。

第三层次：部门规章和地方政府规章。现行的特种设备部门规章包括：《特种设备事故报告和调查处理规定》《高耗能特种设备监督管理办法》《特种设备作业人员监督管理办法》《特种设备质量监督与安全监察规定》《锅炉压力容器制造监督管理办法》《气瓶安全监察规定》《起重机械安全监察规定》《游乐园管理规定》《客运索道安全监督管理规定》《大型游乐设施安全监察规定》等。地方政府规章如《湖北省特种设备事故隐患监督管理办法》《北京市电梯安全监督管理办法》《上海市电梯安全监察办法》等。

第四层次：安全技术规范。《中华人民共和国特种设备安全法》规定，特种设备安全技术规范由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定。特种设备安全技术规范是规定特种设备的安全性能和节能要求以及相应的设计、制造、安装、修理、改造、使用管理和检验、检测方法等的标准要求。

根据质检总局公布的特种设备目录，安全技术规范分为综合管理、锅炉、压力容器、压力管道(及元件)、电梯、起重机械、游乐设施、客运索道、场（厂）内专用机动车辆等9类。综合类规范以安全监察管理内容为主，其他各类设备规范以该类设备的全过程基本安全要求为主。

第五层次：相关标准。特种设备相关标准由全国专业标准化技术组织和部委、协会或者集团公司组织制定，与特种设备相关的标准化技术委员会、分技术委员会近50个。我国目前共有各类特种设备相关标准2 000多个，主要为国家标准和行业标准，也有少量的企业标准。

继《中华人民共和国特种设备安全法》颁布之后，2014年11月3日，国家质检总局发布《关于修订〈特种设备目录〉的公告》（2014年第114号）。同时，《关于公布〈特种设备目录〉的通知》（国质检锅〔2004〕31号）和《关于增补特种设备目录的通知》（国质检特〔2010〕22号）予以废止。

2018年2月9日，国务院办公厅出台《关于加强电梯质量安全工作的意见》（国办发〔2018〕8号），对电梯质量安全工作进行了系统全面部署。

2018年11月28日，国家市场监管总局、国家发展改革委、生态环境部联合印发《关于加强锅炉节能环保工作的通知》（国市监特设〔2018〕227号），强化主体责任，明确部门任务分工，减少基层履职风险。

2019年2月16日，国家市场监管总局印发《关于特种设备行政许可有关事项的公告》（2019年第3号），制定了《特种设备生产单位许可目录》《特种设备作业人员资格认定分类与项目》《特种设备检验检测人员资格认定项目》，旨在降低企业制度性交易成本，加强特种设备监管。【感谢中国特种设备安全与节能促进会对本文的大力支持，部分内容参考戚月娣.特种设备安全法规标准体系现状与发展[J].中国特种设备安全.2014，30（5）】