新一轮农村土地征收制度改革试点的研究综述

何鹏飞

摘 要：2015年2月，我国启动了新一轮农村土地征收制度改革试点。改革试点实践四年来，农村土地征收制度改革还存在诸多问题，构建以保障被征地农民利益为中心的土地征收制度显得尤为重要。梳理新一轮农村土地征收制度改革试点的相关文献，在此基础上概括新一轮农村土地征收制度改革试点存在的问题和路径选择，评述新一轮农村土地征收制度改革试点的研究成果，最后得出深化新一轮农村土地征收制度改革试点的启示。

关键词：土地征收制度;改革试点;研究综述

中图分类号：F321.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）27-0016-03

一、问题的提出

随着我国经济的快速发展，城市化建设不断推进，现有存量的国有土地已不能满足城乡发展需要，这就表明农村的部分农地变更为非农性质的土地的趋势是必然的。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，其中明确提出要推行农村土地征收制度改革试点。2015年2月，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三13个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，决定在全国33个试点县（市、区）中实施农村“三块地”改革试点，其中有3个试点是农村土地征收制度改革，这标志着新一轮农村土地征收制度改革正式进入试点阶段。2018年12月，全国人大常委会审议关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案，拟将农村土地制度三项改革试点法律调整实施的期限再延长一年至2019年12月31日，这说明农村土地征收制度改革试点尚未形成可全面推广的实践成果，因此改革还要继续深入推进。2019年2月，《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好三农工作的若干意见》明确提出要在修改相关法律的基础上，完善配套制度，全面推开农村土地征收制度改革。四年来，学者们广泛关注农村土地征收制度改革试点中存在的问题，普遍认为土地征收公共利益界定不明晰、补偿标准不合理、征地程序不规范、缺乏制度保障等。因此，深化新一轮农村土地征收制度改革任重而道远，既要保障被征地农民的利益，又要正确处理好被征地农民与土地之间的关系，并对土地征收制度进行综合考虑，实现社会经济可持续发展。

二、新一轮农村土地征收制度改革试点的研究综述

（一）新一轮农村土地征收制度改革试点存在的问题

1.关于缩小征地范围和土地征收程序的问题。一些地方政府缺乏推动缩小征地范围改革的动力，通过低价征地、高价供地的赚取利差行为导致形成扭曲的土地财政现象[1]。虽然我国通过法律法规对土地征收程序做了规定，但征地程序不透明[2]、被征收人的参与权利无保障和被征收人的救济渠道欠畅通[3]。

2.关于农村土地征收补偿的问题。首先是征地补偿范围小。按照《土地管理法》规定，征收耕地的补偿款包括土地的补偿费、被征收人的安置补助费、被征收土地上的附着物及青苗补偿费。此规定只将征地的直接损失纳入征地补偿范围，并不能全面补偿被征地人的全部损失[4]。其次，征地补偿标准不合理。耕地价值应包含经济价值、社会价值和生态价值等隐藏价值，而土地补偿标准的主要参考来源是耕地价值[5]，并且没有考虑土地权利人丧失土地的间接损失以及土地发展权[6];征地补偿标准不合理，导致被征地农民不愿意让土地被征收[7]，如果就业培训、社会保险等非货币补偿越多，征地农民的满意度就会越高[8]。再次，征收补偿程序不健全。我国《土地管理法》中并未明确其具体内容和程序[9]。在征地补偿执法过程中，执法人员在工作中会出现贪腐和以人情、金钱左右征地的行为，侵害农民利益[10]。被征地農民或者公众不能参与到征收决策过程[11]。最后，征地补偿缺乏司法救济。在农村土地征收补偿中政府既是运动员又是裁判员，导致矛盾纠纷层出不穷[12]。

3.关于农村土地增值收益分配机制的问题。一方面，“公共利益”界定不清晰，宪法和土地管理法都没有界定土地征收的 “公共利益”[13]。另一方面，土地增值收益分配不合理，农民通过土地补偿获得土地增值收益比重较小[14]，而且目前分配机制是等土地出让后核算的征地成本来计算增值并依据历史数据确定分配比率，这种做法会导致“时间差”的问题[15]。

4.关于农村土地征收对社会稳定影响的问题。在土地征收过程中，政府、开发商和农民三者利益分配不均，容易引发冲突[16]，而且大多数被征地农民仅获得维持原有生活水平的补偿费用，加上入住安置小区后的生活成本上升、就业收入不稳定等因素影响，这可能加剧社会阶层极化的风险[17]。部分被征地农民外出务工，没有稳定的收入来源导致坐吃山空，无法融入城市生活，极可能破坏社会稳定[18]。因此，社会稳定的政治因素有可能将进一步挤压农村土地制度改革“合法性判断”的空间，使政策实施过程增加了不确定性的风险[19]。

（二）新一轮农村土地征收制度改革试点的路径选择

首先，有效缩小征地范围。一方面，制定用地效率的强制标准，强制征购收回多余的土地;另一方面，制定《土地征地目录》，通过民主立法的形式增强行政法规本身的合法性基础[20]。其次，规范征地程序。履行拟征地告知和听证告知、征地调查与签订结果确认书、听证程序、落实社保资金等程序[21];完善土地征收过程中的信息公开与公众参与制度，凡是与土地征收相关的信息，都应向被征地农民公开，提高透明度[6]。再次，完善土地征收补偿制度。一是法律应明确规定土地补偿费及时、直接支付给被征地农民后，并且被征地农民收到协议约定的土地补偿费后才交出被征收的农地，这样土地征收才算完成[22];二是应将被征地农民家庭的未来生活成本和生活风险纳入被征地农民征地补偿计算依据[23]。最后，创新土地收益分配制度。在收益分配中引入市场机制，明晰农民在土地集体所有中占有的股份，对土地的未来收益实行按股份进行分红[24]。

（三）新一轮农村土地征收制度改革试点的研究成果评述

近年来，随着城镇化建设的推进，新一轮农村土地征收制度改革试点吸引了学者们的关注，形成了较为丰富的研究成果。2018年12月全国人大常委会拟将农村土地制度三项改革试点再延长一年，这说明改革试点依然存在诸多问题，也说明农村土地制度改革试点成效不够突出，还需要聚焦问题主体，需要突破关键难题。首先，对农村土地征收补偿标准的实证分析不足。特别是在土地增值收益分配上，实证分析没有形成统一的计算收益分配的标准，因此无法从定量的角度去衡量农民在土地收益分配中的利益。其次，缺少对改革试点的系统研究。目前农村土地征收制度改革试点的研究主要以某个试点地区为个例进行研究，对全国33个试点地区整体总结性研究较少，而且在研究范围上，目前主要集中在广东、福建、浙江、江西等地区，对于西部地区的试点研究有待进一步加强。最后，对改革试点的研究视角单一。当前农村土地征收制度改革试点主要基于单一的理论视角或基于相关理论视角，比如法律视角、城乡一体化视角、乡村战略视角等，对改革试点的现状与问题展开的讨论，但缺乏一个整体和全面的视角，导致研究的视角和结论不够全面、详细。未来可以从政治学、金融学、管理学、财政学等视角展开研究，强化相应的理论视角，并从相关实践中总结、提炼理论，探索形成统一的经验模式和实现路径，促进新一轮农村土地征收制度改革的发展。

三、深化新一轮农村土地征收制度改革试点的启示

第一，严格界定公共利益范围，制定征地目录。一是从用地主体、用地类别、用地性质等方面对公共利益用地进行界定，并通过法学专家对公共利益用地的法律内涵进行论证，广泛征求意见，最终在《土地管理法》修订中界定公共利益用地的范围和类型。二是从国家层面制定《公共利益用地目录》，明确公共利益用地的种类。三是建立对土地征收享有的认定公共利益的权力的行政人员的监督机制，防止行政人员滥用具体认定公共利益的权力。

第二，规范土地征收程序，建立民主协商机制。一是土地征收的前期，村委召开村民大会告知土地征收的政策，加大政策宣传力度，并且进行征地审批前的告知、公示、确认、听证等环节，填写土地征收规范文本。二是土地征收的中期，组建以政府官员、法律专家、群众代表为主的论证小组，对被征地农民的补偿方案进行科学论证，力求公平公正公开，然后再进行征地补偿金的合同签署、拨付、发放。三是土地征收的后期，政府应派专人对补偿金进行监管，防止权力侵蚀补偿金，另外探索建立民主协商机制，定期解决处理征地过程中的冲突，定期回复被征地农民的问题，有序推动土地征收工作，切实稳定社会秩序。

第三，构建征地多元化补偿机制，切实保障被征地农民利益。一是扩大补偿范围，既要充分考虑土地经济价值、社会价值、潜在价值等，又要考虑预期收益、物价水平等因素，以市场评估价格制定补偿标准。二是补偿多元化，可采用替换土地安置、土地入股分工、货币补偿等。三是设立政府管理的征地专项基金，统筹征地补偿安置，给被征地农民购买城镇社会保险，进城被征地农民的子女教育、公共服务等享受和城市居民用等权利。四是政府一方面应考虑被征地农民的就业问题，建立就业信息平台，定期发布就业信息，提供更多的就业机会或者岗位;另一方面应针对被征地农民开展技能培训，提高被征地农民的综合素质，让其掌握一门技术或技能，拥有稳定的收入，保障被征地农民长远生计。

第四，建立司法救济机制，维护被征地农民合法权利。一方面，设立土地征收专门的仲裁机构，如果失地农民在土地征收补偿过程产生的纠纷，或者在征地听证、公告等方面出现异议，都可提请仲裁机构裁决。另一方面，提供法律咨询平台，当征地过程中出现冲突时，被征地农民可以免费咨询律师，采取申诉方式解决冲突问题，切实保障被征地农民合法权利。

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