2018年建设项目用地预审情况分析

段君君，张 林，王兆丰，徐荣强

（1．自然资源部信息中心，北京 100812；2．自然资源部政务大厅，北京 100812）

建设项目用地预审是国家管理土地资源的一项基本管理制度，在建设项目审批、核准、备案阶段，对建设项目中涉及的土地利用事项进行依法依规审查。用地预审作为实施土地利用总体规划、落实土地用途管制、严格控制建设用地的一项基本政策工具，在规范建设单位科学合理选址、集约节约统筹和利用土地、保护耕地，促进国家宏观调控政策的落实等方面发挥着重要的作用[1]。

为贯彻落实党的十八大精神，党中央、国务院大力推进简政放权、深化行政审批制度改革，转变政府职能，向优质公共服务职能转变。在土地审批领域，各级自然资源主管部门深入推进“放管服”改革决策部署与要求，不断改进优化现行建设用地审批制度，提高行政审批效率。建设项目用地预审制度自2001年建立以来，在土地管理的各个阶段不断深化创新，促进资源保护和统筹发展。为落实《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》的要求，自然资源部相继出台了《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规〔2018〕1号）、《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）、《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）等一系列指导性文件，落实永久基本农田保护措施，坚持最严格的耕地保护制度。

本文以自然资源部政务大厅历年接收建设项目用地预审数据为基础，对2018年报自然资源部审批的用地预审项目类型和用地规模情况进行总结和分析，梳理建设用地预审中存在的问题，为建设项目合理用地提供参考依据。

1 建设项目用地预审年度申报情况

1.1 建设项目预审申请用地规模情况

2008～2018年，政务大厅共接收建设项目用地预审项目总计2877件，申请用地总规模106万hm2，其中耕地73.6万hm2（永久基本农田17万hm2），整体呈现先增后降的趋势。随着建设项目用地预审制度的建立，强化土地行政约束力、严格耕地保护的意识不断增强，在保障经济发展的前提下，土地资源和环境保护等问题日益受到重视（图1）。

图1 2008～2018建设项目用地预审申请面积

1.2 建设项目用地预审申请类别情况

建设项目用地预审申请类型主要分为：交通运输类(公路、铁路、机场等)、水利设施（水利枢纽、水库、引水工程等）、能源（输变电站、输油气管道、石油天然气、煤矿等）、其他（基地、中心等）四大类。2008～2018年，建设项目用地预审申请类型中交通运输类比重最大，共申请62.58万hm2，平均占到每年用地预审申请总面积的58.1%；水利设施类共22.81万hm2，能源类共17.8万hm2，其他类共2.55万hm2，分别平均占每年预审申请总面积的22.5%、16.8%、2.6%（图2）。

图2 2008～2018建设项目用地预审申请类型

2 2018年建设项目用地预审申报情况

2.1 项目用地规模总体情况

2018年，预审项目申请用地面积总计125540hm2。其中，农用地88390hm2（其中耕地38253hm2，含永久基本农田16606hm2），占用地总面积的70.4%；建设用地13766hm2，占10.98%；未利用地23276hm2，占18.6%；围填海27hm2，占0.02%（图3）。从项目类型看，交通运输类项目共申请用地102000hm2，占用地总面积的81.2%；能源类项目共申请用地15800hm2，占12.58%；水利设施类项目共申请用地6587hm2，占5.2%；其他类项目共申请用地804hm2，占0.64%（图4）。

图3 各地类占比情况

图4 各类型项目占比情况

2.2 交通运输类项目用地面积涨幅明显

2018年交通运输类项目申请用地面积10万hm2，占总用地面积的82.3%，为5年来最高水平（图5）。

2018年，交通运输类项目中，公路项目申请用地面积6.1万hm2，占59.5%，同比增长742%；铁路项目申请用地面积为3.9万hm2，占37.9%，同比增长137%；其他项目申请用地面积为2583hm2，占2.6%，同比下降88.6%（图6）。

公路项目涨幅较大与《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）的实施有着直接的关系。该文件进一步明确了允许占用永久基本农田的重大建设项目范围为国家级规划明确的国家高速公路、国道及国防公路项目。同时，为解决当前地方基础建设中存在的突出问题，加大基础设施领域补短板力度，将省级公路网规划的省级高速公路及连接深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路项目也纳入用地预审受理范围。省级立项的公路项目占用永久基本农田有了政策支撑，2018年公路项目建设用地预审申请用地面积呈现大幅增长趋势。

图5 近5年交通运输类项目申请用地面积情况

图6 交通运输类项目申请用地面积情况

2.3 煤炭项目申请用地面积增长明显

2018年，能源类项目申请用地面积共计1.6万hm2，同比增长162%。其中，煤炭项目申请5304hm2，占33.5%，同比增长219%；其他项目申请10550hm2，占66.5%，同比增加137%。2016年和2017年在国家供给侧结构性改革去产能的政策背景下，国土资源主管部门严格控制煤炭项目审批。2018年下半年，为落实国务院推进重大投资项目建设的决策部署，保障冬季煤炭供应，提前释放优质产能，解决煤炭供需矛盾突出问题，相关部门合并审批环节，审查流程由串联改为并联，加快了办理进度，煤炭项目用地预审无论是数量还是用地面积都增长明显。

3 进一步改进和完善用地预审的建议

建设项目用地预审作为用地审批的前置程序，调控土地供应总量，优化用地结构，保证项目用地合理需求，更好地落实国家用地政策,保障了土地的可持续利用。近年来，随着我国经济社会的快速发展，土地管理形势不断出现新的转变，也存在土地利用总体规划权威性不高、审批周期过长、土地集约节约利用程度低、用地结构不合理等现象，新形势下，建设项目用地预审制度面临着新问题，需要进一步改进和完善[2]。

（1）完善管理制度，强化用地预审“闸门”的控制作用。强化土地利用总体规划的权威性，建设项目用地均需符合土地利用总体规划的要求，严格土地用途管制，引导建设项目依据总体规划科学选址，节约集约用地，强化土地管理参与宏观调控的针对性和有效性，回归预审制度的功能定位，作为土地供应的第一道闸门，切实发挥用地预审的源头把关作用。

（2）严格耕地保护，促进土地合理利用。强化现场踏勘和专家论证，严格控制建设项目占用永久基本农田，对于占用耕地规模较大的，应当由省级自然资源主管部门负责组织踏勘论证工作，强化项目用地论证和节地评价，集约节约用地，优化项目选址，合理避让永久基本农田，防止为降低投资成本而占用大量耕地特别是永久基本农田[3]。

（3）加强用地预审跟踪监管。用地预审意见是项目审批（核准）的前置条件，也是建设用地审批的重要依据。加强用地预审和建设用地审批的衔接，切实发挥用地预审的前置把关作用，各级自然资源主管部门应在建设用地审批环节，加大对用地预审意见提出的相关要求落实情况的审核力度，强化跟踪监管，对未落实预审意见要求的，不予通过审核[4]。

（4）创新审批机制，优化审批服务。在“简政放权”的背景下，应合理划分审批层级，优化审批程序，调整审批权限，减少审批环节，精简审批要件，缩短审批时限，提高审批效率，降低制度性交易成本。提高用地预审的标准化和信息化水平，建立统一审批平台，将各级审批过程和结果信息共享，优化审批服务，“让信息多跑路，让群众少跑腿”[5]。