供给侧改革背景下农地经营权抵押贷款的障碍机理探究

谷国政，牛善栋，张全景,2*

（1．曲阜师范大学地理与旅游学院，山东 276826; 2．曲阜师范大学土地研究中心，山东 276826）

随着十九大乡村振兴战略的提出，土地作为经济活动的基本要素和重要载体成为乡村发展的关键愈发明显。农地抵押贷款通过将更多的经济剩余保留在农业内部，从而增强农业生产的核心竞争力，完成农业自身积累与内部发展的预期目标[1]。农地经营权抵押贷款的探索，是顺应农业现代化，释放农村发展内生动力的必然趋势[2]。

从目前学术界研究现状来看，农地经营权抵押贷款的相关研究主要集中在农地经营权抵押贷款的必要性和可行性[3]、农地经营权抵押贷款的制度障碍与制约因素[4]、农地经营权抵押贷款的模式与个案解析[5-6]以及农地经营权抵押贷款的意愿及其影响因素[7-8]等方面。综合来看，存在重理论研究、轻障碍发生机理的趋势，基于供给侧结构性改革视角下的研究则更少。因此，面对当前乡村振兴战略下土地制度改革与农村金融环境重构等一系列结构性矛盾，农地经营权抵押贷款的未来发展方向成为农村土地市场与农业供给侧改革的关键。从当前的政策形势来看，党和国家政府对此高度重视。2017年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》指出，要大力推进农村金融建设，落实农地经营权和住房财产权抵押贷款试点的工作。2018年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要创新体制机制，强化源头供给，以乡村振兴制度为结构主体，包括农地经营权的融资担保、入股和社会产业化经营等，为农地抵押贷款的发展做出了具体指引。

有鉴于此，本文在供给侧结构性改革背景下展开理论分析，通过农村综合调查获取实证数据，并基于“多元经营主体—金融机构—政府管理”三维空间框架构建指标体系，运用Logistic排序模型分析农地经营权抵押贷款障碍因素及其作用机理，以期促进城乡要素之间的流动，培植出乡村振兴的内生动力。

1 研究脉络与理论分析

本文基于理论分析、实证研究与政策启示的研究思路，设计了农地经营权抵押贷款的研究脉络（图1）。以供给侧结构性改革为逻辑，围绕农地经营权抵押贷款的供需双方和政府管理来构建理论框架（图2），并依据理论框架选取模型指标，对农地经营权抵押贷款的障碍机理展开探究。

图1 农地经营权抵押贷款研究的脉络设计

图2 农地金融结构性矛盾三维框架[9]

在国家政策的引导下，农村土地的权束关系逐渐完善，权责关系也日益清晰，为农村金融体系的构建提供了坚实根基。但随着农地金融的转型重构，诸多深层次的结构性矛盾开始显现，体现在供给侧、需求侧和政府管理三个方面[9]。

供给侧的矛盾主要源自金融机构。首先，金融机构的结构布局不合理。全国各地试点地区的发展态势良好，但涉农金融机构的网点布局结构亟待提升，缺乏实地调研背景下的精准化配置。其次，金融产品与农业生产错配。农业生产会因地域差异和季节不同而收益有所差别，所以农业生产周期与贷款供给总是存在或多或少的交叉性矛盾。此外，信贷人员的关键作用。农地抵押融资的多个环节都涉及信贷人员，在贷款行为发生时，信贷人员作为金融机构的“代理人”与经营主体沟通交流，在现实层面往往还受到感情道义的影响。可见，金融机构的结构布局、金融产品的种类和信贷人员的综合素质直接影响新型农业经营主体的申贷行为。

需求侧的矛盾与多元农业经营主体自身密切相关。一方面，经营者的管理能力低。其中，文化程度的高低决定了农业经营者的农业科学知识、农产品包装、市场营销与风险意识，影响农业的生产效益，进而关乎到农地抵押贷款的成败。另一方面，合作社成员的趋利导向。合作社同业共营产生的利益，直接激发了部分农户的不理性，入社期间农户作为利益共同体，参与了农业生产的全过程（产前种植、产中管理和产后销售），积累了农业规模生产的综合管理经验，也拥有了固定的客户资源与销售渠道，从而做出了退出合作社的选择。这种趋利导向行为破坏了合作社的组织稳定，制约了农地抵押融资的发展进程。

政府管理方面的矛盾集中在法律制约、政策供给滞后和惠农补贴低等方面。相关立法不健全，导致农地经营权的权束关系不稳定，限制了农地抵押贷款的权利保障。政策供给滞后，带来产权农地交易市场不完善、产权服务平台管理不规范和风险分散机制不系统等问题。惠农政策补贴低，引起补贴覆盖面狭隘和农业科技环境差的现象，打消了农户农业投入的热情，减少了农地抵押融资的可获性机会。

2 研究区概况与数据来源

2.1 研究区概况

滕州市地处山东省南部，位于北纬34°50′～35°17′和东经116°49′～117°24′之间。东与枣庄市山亭区相连，西和济宁市微山县毗邻，南与枣庄市薛城区接壤，北和济宁市邹城市交界。全市总土地面积1495km2，境内东西宽45km，南北长46km。滕州市是山东省人口最多的县级市，总人口达到170万，辖17个乡镇、4个街道，共计1250个行政村（居）。2017年，全市GDP实现1064.8亿元，地方财政收入完成69.7亿元；城市区域面积达到70km2，人口达到70万人，城镇化水平达到56.02%，建成和在建的中高层以上建筑达到一定水平，成为新四线城市县级市中的领跑者。根据滕州市2017年土地变更调查资料显示①资料来源：滕州市2017年土地变更调查。，滕州市土地总面积为149513.80hm2，其中农用地占土地总面积的75.03%，建设用地面积占土地总面积的19.63%，未利用土地占土地总面积的5.34%。滕州市已利用土地面积占土地总面积的比例高达94.66%，土地利用程度相对较高。

图3 研究区地理位置与样本区位分布图

2.2 数据来源

滕州市是山东省经济发展水平较高的县市之一，其农地经营权抵押贷款的研究具有一定的代表性。调研采用问卷调查和深度访谈的方式，考虑到不同农业经营主体管理者在文化水平和政策认知等方面存在不同程度的差异，故统一采取结构式访谈的方法，即在问卷调查的方法上注重对问题的解读，在深度访谈的方法上注重对隐性信息的挖掘，以期提高调研的科学性。

基于典型性和代表性的原则选取样本村，同时兼顾不同地理位置和不同经营主体类型两大方面，地理位置方面合理选取分布在滕州市的15个乡镇、共23个行政村（图3），经营主体类型方面包含了家庭农场、农业专业合作社和农业公司等主要类型（表1）。本次调研发放问卷190份，经后期整理汇总、筛选整合，获得有效问卷共计177份，有效比例为93.16%，调查收集的信息具有较高的可信度。（为避免样本数据的不统一，以下研究分析中将种粮大户或家庭农场、农民专业合作社和农业公司的样本统称为农业经营主体，但建模分析时按类型分开。）

表1 样本数区域分布概况

2.3 样本描述

从受访新型农业经营主体的基本情况来看（表2），男性居多、女性较少，年龄跨度从23岁到75岁，平均年龄49岁；年龄多半集中在40岁到60岁之间，占比79.10%；受教育程度不高，学历层次多半停留在初高中水平，占77.40%；家庭年均收入大部分超过5万，占比67.80%；据参保统计情况显示，参加新型农村合作医疗保险的有169户，参保率高达95.48%；参加农村居民养老保险的有155户，占比87.57%，说明调研区域的新农合和养老保险覆盖面较为广阔。

在177位受访农业经营主体中（表3），耕地面积规模多集中在50亩到200亩之间，占总数的71.75%；固定资产低于30万的经营主体仅有21位，占总数的11.87%；经营年限集中在3年到8年的经营主体居多，占77.40%；需要关注的是拥有规范章程的经营主体仅为56户，占总数的31.64%；口头协议约定的有97户，占比最多且为54.80%；无规范章程的经营主体有24位，占比13.56%。

表2 受访农业经营主体的基本情况

表3 经营主体土地经营管理现状

从政策认知情况来看（表4），各类农业经营主体对农地抵押融资政策的认知存在不同程度的差异，对“农地承包经营权抵押贷款”这一与自身发展密切相关的政策认知度较高，“认为承包地可以抵押贷款”的经营主体占了73.45%。各类农业经营主体对农地抵押贷款政策的认知度不高，多数经营主体对于农地抵押贷款的相关政策认知停留在“了解一些”和“听说过，但不了解”层次的分别占比33.33%、58.19%。表示对滕州市当地农地抵押贷款政策不了解或没听说过的经营主体比例占比65.53%。同时有81.92%的经营主体表示会关注农地抵押贷款政策的变化，这说明多元化的政策宣传渠道，十分有助于农民了解国家政策。

对于已向金融机构申请贷款或通过其他方式筹集资金的各类农业经营主体，仍然存在不同程度的资金缺口。从表5可以看出，贷款基本满足的经营主体有47位，占总数的26.55%；不能满足的经营主体有92人，占比51.98%，远不能满足的经营主体有38人，占总数的21.47%。调查受访的177位农业经营主体中有128位表达了自己的贷款意愿，无潜在意愿的经营主体为49户，仅占总数的27.68%。

表4 经营主体农地金融政策认知情况

表5 农地经营权抵押贷款现状与潜在需求统计

3 研究方法与模型构建

3.1 排序选择模型

样本描述分析揭示了样本的基本情况、土地经营管理现状、政策认知情况和融资需求情况，基于此展开对农地抵押融资障碍因素的实证研究，并构建模型进一步探究各障碍因素的发生过程及机理。为了分析各障碍因素程度的差异，细化研究滕州市农地抵押融资的障碍因素，本文采用了排序选择模型方法，利用Logistic模型开展实证研究。与二元模型的不同的是，排序选择模型中被解释变量的选择项都有固定的顺序或级别[10]，即依据障碍程度的大小变化进行灵活性排序，契合本文的实证分析内容。

排序选择模型(ordered choice model)是多元选择模型(multiple choice model)的一种[11]，它是通过选择可观测的有序指标数据来替代不可观测的潜在变量，在模型的数据分析中探明潜在变量变化的规律[12]。提前设有一个潜在变量（不可观测）；可观测的变量是Yi（即替代变量），且Yi有0，1，2，…，m等m+1个取值。

式中：Xi是影响潜变量的一组解释变量；β为未知系数；是独立同分布的随机变量；Yi可以通过按下式得到：

根据分布函数F(x)的不同可以有3种常见的模型：Probit模型、Logistic模型和Extreme value模型。模型的估计方法采用极大似然法，其中由于临界值事先不确定，所以将m个临界值c1，c2，……，cm作为参数和回归系数一起估计。

3.2 变量赋值

基于“多元经营主体—金融机构—政府管理”三维空间分析框架[9]，确定模型的指标变量与被解释变量。其中，被解释变量代表农地经营权抵押贷款的障碍程度，以该变量来反映现实中新型农业经营主体的贷款难度。按照贷款障碍程度从小到大程度共分5个等级：无障碍=0；较小障碍=1；一般障碍=2；较大障碍=3；巨大障碍=4。模型各变量的选择与含义见表6。

表6 变量的选择及其含义

续表

表7 滕州市农地抵押融资障碍因素的实证结果

3.3 模型估计结果

运用EVIEWS5.0统计软件对177个样本数据进行Logistic回归分析，模型估计结果如表7所示。

由表7可以看出，新型农业经营主体因素中，X1未通过显著性检验，X2通过了0.01的显著水平检验，X3和X4通过了0.05的显著水平检验，X5和X6通过了0.1的显著水平检验。金融机构因素中，X8未通过显著性检验，X7和X10通过了0.01的显著水平检验，X9通过了0.01的显著水平检验。政府及政策认知因素中，X12和X13都未通过显著性检验，X11、X14和X15通过了0.01的显著水平检验。

4 障碍机理分析

4.1 新型农业经营主体的因素

根据表7的结果，可以看出农业经营主体的“主体类型”对农地融资障碍的影响未能通过显著性检验。这说明各类新型农业经营主体在银行贷款可获性上均存在不同程度的障碍，与样本描述分析中表5的融资需求的结果一致。基于实证结果，围绕年龄、教育层次、规范章程、经营规模和农地评估，构建了新型农业经营主体与农地经营权抵押贷款的互馈机制（图4）。

图4 新型农业经营主体与农地经营权抵押贷款的互馈机制

“年龄”因素通过了0.01的显著性水平检验，且呈现出正相关的关系，说明农地经营权抵押贷款的障碍程度会随着年龄的增长而变化。“教育程度”因素通过了0.05的显著性水平检验，但呈现出负相关的关系，说明管理者教育层次越高，越容易获得贷款。样本描述分析中，大部分经营主体管理者的年龄偏高，且总体受教育水平较低，因此，在面对新事物和新知识时接受较慢，对农村土地制度和金融制度的认知较浅，对当地政府发布实施相关政策中所蕴含的盈利机制会判断不准确，直接导致管理者的经营意识淡薄和管理能力下降，从而成为农地抵押融资最直接的现实困境。

“是否设立规范章程”因素通过了0.1的显著性水平检验，且呈现出负相关的关系，说明经营主体的自身运营情况在农地抵押融资中发挥着积极作用。规范水平越高的农业经营主体，越能获得金融机构评估时的信任。同时，管理者也更懂得如何统筹协调各类资源，将农业科学技术与农业生产的生产节点精准匹配等，从而获得更高的生产收益。

“经营规模”因素通过了0.05的显著性水平检验，且呈现出正相关的关系，说明农地抵押融资的障碍程度会随着土地经营规模的增加而减小，但与指标的预期方向大相径庭。单纯地以商业贷款的现实行为来看，肯定是企业规模越大越容易获得资金支持，农地抵押融资中的实证结果却恰恰相反。商业贷款的逻辑与农地抵押贷款的逻辑截然不同，商贷中企业规模扩张会随之带来更多的可抵押固定资产，而新型农业经营主体规模扩张实质是增加了农地的经营权、自然与市场双重投入风险等，所以造成障碍程度反而增加的现象。

“是否经过了专业部门的资质认定注册审批”因素通过了0.1的显著性水平检验，且呈现出负相关的关系，说明农地抵押贷款中专业评估部门也是农地抵押融资的重要一环。因为，农地价值评估的专业度是当前大部分涉农金融机构助农资金发放的硬性考量指标。

4.2 金融机构的因素

金融机构作为农地经营权抵押贷款的供给一端，与农户存在着深切的利益关联（图5）。“农业生产管理者与信贷员的熟识程度”因素通过了0.01的显著性水平检验，且呈现出负相关的关系，说明经营管理者与信贷员的关系越密切申贷活动就越顺利。调研发现，农村的“熟人社会”现象依然存在，经营主体管理者在申贷之前总会托关系来拉近与信贷人员之间的联系，因此便形成了农地抵押融资中的“差序格局”。与此同时，部分金融机构的信贷人员业务水平不高，也无形中加大了农地融资的障碍程度。

“是否需要第三方(本地担保公司)的担保”因素未通过显著性水平检验，表明第三方的担保对农地融资的影响不大，主要是因为滕州市农地融资的担保形式多采用多户联保。“金融机构是否需要抵押物”因素通过了0.01的显著性水平检验，且呈现出正相关的关系，说明抵押物的需求是农地抵押融资的直接障碍。缺乏抵押物一直是学术界认同的影响农地融资的难题，主要是农地经营权作抵押标的物时无法与固定资产作抵押物的价值相提并论。

“是否有专门针对新型农业经营主体的信贷融资产品”因素通过了0.01的显著性水平检验，且呈现出负相关的关系，说明金融产品的多元化更有利于破解融资难的问题。我国农地金融正处于发展中期，金融机构对农地抵押贷款的研究力度不够，对农作物的生产销售、成本效益和市场风险等很少关注，因此存在信息不对称、业务流程繁琐、贷款额度较低和贷款资金周期短等不良现象。

4.3 政府管理因素

政策是法律制定的依据，法律是政策的定型化、条文化和规范化，所以政策执行与法律实施的步调要协调一致，亦即要重点关注政府管理在现实层面的精细调控、精准施策与精明管理（图6）。

图5 金融机构、信贷人员与农户的利益联结机制

图6 政府管理的层级构成

“是否提供支农资金担保”和“是否了解当地政府出台的相关政策文件”两个因素通过了0.01的显著性检验，且呈现负相关的关系，与指标的预期方向一致。说明了政府合理分配支农资金担保和政策文件宣传普及有利于降低农地融资的障碍程度。滕州市已设立专项担保基金，但资金的区域分配不均衡，社会化运营不充分，农村的信用环境和政策环境都有巨大的发展提升空间。

“是否享受到政府提供的贴息贷款”和“是否享受到政策性农业保险”两个因素皆未通过显著性检验，说明贷款贴息与农业保险对农地抵押贷款并不构成明显的障碍，与预期结果不相符合。作为一种政策性激励措施，滕州市相关部门提供贴息贷款与农业保险，但覆盖面较为狭隘，相当部分的新型农业经营主体未能享受此类优惠政策，总体呈现出供需不平衡的现象，因此影响了实证结果的准确性。政策性农业保险的作用具有一定局限性，而且赔付条件苛刻、赔付金额也偏低，当生产经营中的自然与市场等风险带来损失时，保障托底功能无法得到体现。

5 结论与讨论

5.1 结论

通过对滕州市177位受访新型农业经营主体进行的理论实证研究，展开农地经营权抵押贷款的障碍因素及其机理探究。研究表明，影响新型农业经营主体抵押贷款的障碍因素较多，主要包括：①新型农业经营主体管理者的年龄越大，经营规模越大，融资障碍程度越大，如果自身运营规范、农地估值专业，融资障碍则相对减小；②经营主体管理者与信贷员越熟识，其获得贷款资金的障碍就越小，抵押物的严苛要求则会加大新型农业经营主体的融资难度，第三方担保对经营主体的申贷活动影响不大；③政府提供越多的支农资金担保，当地政府出台的相关政策文件越普及，新型农业经营主体获得贷款的障碍程度就会越小，政府是否提供贴息贷款和政策性农业保险对农地抵押融资并不构成明显的障碍。

5.2 讨论

我国农村的自然与经济条件千差万别，但在农地抵押融资难、融资贵的问题上存在共性，缺乏抵押和担保也是全国各地家庭农场等新型农业经营主体获得银行贷款的主要障碍[13]。通过理论与实证分析，农地经营权抵押贷款的未来发展可能需要重点做好以下方面：

（1）把握农业发展新机遇，实现与乡村振兴战略的对接。普及设立或利用好新型职业农民区域服务中心，培养造就一批扎根农村的土专家、田秀才和农业职业经理人①2018年10月26日，农业农村部部长韩长赋在首届全国新型职业农民发展论坛上的讲话。，针对经营主体管理者开展农业生产知识与农业科学技术指导，培养提高经营管理者的文化水平和专业素养[14]。制定新型农业经营主体的规范经营细则，引导提升各类农业组织的规范性，以打造规模化、集约化和品牌化的现代农业三大特色[15]。构建农村金融财务信息公开服务平台，农业经营管理者需定期将各项农业生产信息录入系统，既能促进申贷融资的合理性，又加强了经营主体与金融机构之间的信息沟通。

（2）立足金融供给侧改革，深化支农助农业务创新。完善农村金融机构网点的结构布局，增进供需双方信息的平衡协调，破解信息不对称问题。转变信贷人员的从业思想，切实提高为农服务水平，重点关注农地抵押贷款业务流程，加强信贷人员的农业知识培训，使支农业务具有规范的业务范式。创新体制机制，科学系统地分析土地规模、经营种类和资金需求差异等各个方面，因地制宜地提供多元化融资方案，开发符合农业生产实际的金融产品，为农地金融的发展提供积极稳健的服务环境[9]。

（3）依托大数据科学系统，发挥政府的统筹引领效用。构建农地金融的大数据分析系统，用于总结对比全国范围内试点地区的发展实践，研判农地经营权抵押贷款未来的发展趋向，从而科学谋划出台过渡性的措施，如基于LADM（Land Administration Domain Model）构建农村金融体制和农地流转服务体系，基于手机信令数据完善农地资产评估机制和农户征信体系等[16]。提升政策的前置性研究，破除政策供给滞后带来的系列问题，保障政策的现实性、高效性和科学合理性。依靠线上和线下的方式，多位一体地扩大政策受众群体。同时，要不断地深入乡镇基层，向农民宣讲国家法律和相关政策，营造浓厚的外部氛围。