政策工具视角下中国土壤污染治理研究——基于47份政策文件的文本分析

赵丽江，李鹏红

(中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉430073)

一、文献综述与问题提出

土壤污染是公共领域结构转型过程中具有复杂性和系统性的难题，土壤污染治理具有统一性、多样性、有序性和无序性的特点。污染的脱域性、反身性和风险的紧迫性，使其成为风险社会治理的重点。此外，土壤属于公共物品，具有负外部性的特征。在污染治理的过程中，治理主体组成的互助系统具有的不确定性使污染防治存在一定局限，但后工业社会时空压缩的特点使土壤污染防治可以更加高效化和科技化。污染防治攻坚战的深入推进为土壤污染综合治理提供了精准性的政策支持，我国土壤污染治理呈现出从政府管理和单方面治理向政府、企业以及第三方主体共同治理的结构转型。[1]探究多元共治模式为污染防治提供良好的解析场域，既拓宽了从公共政策视角研究污染治理的视域范围，又兼顾从已有政策工具视角重新审视土壤污染治理的相关问题。鉴于此，从政策工具视角研究土壤污染治理对改善污染综合治理、推进生态文明建设、深化生态文明体制改革具有一定的理论和现实意义。

自蕾切尔·卡森在《寂静的春天》中首次提出“环境保护”概念以来，生态环境与人类生存问题紧密相连。[2]安东尼·吉登斯指出生态问题是日益加速的全球体系相互依赖的结果，同时体现个体活动与全球问题的深层联系。[3]良好的土壤生态系统是制度有效性的回应，党的十九大报告指出要坚决打好污染防治攻坚战，着力解决突出环境问题。随着污染防治攻坚战的深入推进，土壤污染综合治理成为学术研究的重要领域。

学术界关于土壤污染治理的研究著述颇丰。重金属污染治理是土壤污染治理的主要环节，土壤污染治理主要采取以农业技术手段为主的物理、化学和微生物修复，这种以农业技术为主的综合防治是现阶段土壤污染防治的主要措施。[4-7]从公共管理和公共政策视角来看，有关土壤污染治理的研究主要集中在对土壤污染治理的现状分析和对策探讨方面，未能深层次研究土壤污染的形成机制和治理模式。土壤污染问题是社会公共领域转型过程中的个人行为与集体行动共同的结果，少数文献从政策执行过程中利益相关者行为博弈演化角度分析个体诉求和集体行动对污染治理的影响。郝亮基于利益相关者和政策过程理论进行了实证研究，认为利益相关者的利益诉求和行为特征将影响地区治理，并形成复杂性的治理格局。[8]王伟从利益相关者的目标、行为策略和博弈焦点等方面，研究认为中央政府要加强防范地方政府与企业只顾短期经济利益的行为，约束地方政府官员与企业人员的负向集体行为。[9]魏欣从农户农业生产行为出发分析面源污染机制，认为政府应该通过宣传教育和技术支持等手段，加强对农户农业生产行为的监管。[10]土壤污染治理是社会公共领域的多主体共同参与治理的典型环境污染问题，污染治理的复杂性涉及不同污染治理主体组成的元胞系统，在“委托—代理”过程中各元胞之间的相互作用导致了复杂的博弈行为。此外，从单一主体角度研究个体或组织在土壤污染治理的认知与参与程度也是实现土壤污染治理的一条有效路径。俞振宁从农户认知视角对重金属污染耕地治理休耕制度可信度进行了研究，结果发现农户对政府执行、制度预期和制度功能的认知是影响休耕制度可信度的关键因素。[11]Li X采用了结构方程模型(SEM)实证解析影响土壤污染的因素，并发现公众关于土壤污染政策信息的认知对治理具有重要的影响。[12]龚小波研究了公众参与在湘江流域重金属污染治理中的机制并提出综合治理的相关对策，认为公众参与能够促进治理民主化、高效化。[13]张璐认为应该从产业化的视角推进土壤重金属污染的多元治理，并提出相关的法律制度构建措施。[14]

已有的土壤污染治理研究主要集中在基于农业技术手段的综合防治、利益相关者行为博弈，以及单一主体治理的相关策略和阻滞因素等方面。但是土壤污染治理是一个复杂的系统性问题，从单一主体出发分析污染治理的影响因素和机制存在明显不足。只有以多元共治的理念，将政府、企业和社会公众都纳入治理体系，才有可能解决土壤污染问题。另外，政策工具随着土壤污染形势变化会出现失灵甚至失效，因此提供精准的政策工具更为必要。鉴于此，我们选取政策工具作为视角，以政策文本为研究对象展开研究。

政策工具亦称治理工具。Linder和Peters认为政策工具是实现政策目标的不同机制。[15]宁骚认为，政策工具是指被设定为旨在实现一定的政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行为，以及配置的人力、资金、设备、资源等手段。[16]Schneider和Ingram将政策工具分为激励、能力、象征、劝告和学习。[17]Howlett和Ramesh根据政府干预程度的高低将政策工具分为自愿性工具、混合性工具和强制性政策工具。[18]陈振明将政策工具划分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段。[19]虽然学界对政策工具有不同的概念表述，但归根结底政策工具是实现政策目标和效果的一种可塑性手段。

以政策工具视角研究公共政策本质上是一种类型化分析。我们认为，类型化后的政策工具能够反映土壤污染政策文本的重点以及政策工具分类与特征，不仅具备理论分析的优势，还可以深入分析土壤污染政策文本。但是多数以政策工具为视角的研究集中在工具的使用频率与对策建议方面，并没有进一步分析不同子工具的选择对相关问题或主题的影响程度，具有明显的局限性。

综合考虑政策工具类型化分析的优势以及现有研究的局限，本文选取政策工具视角研究土壤污染治理，希望通过解析较为精准的政策工具，为构建土壤污染多元治理互动模式奠定基础。政策文本的时效性、现实性和权威性为政策工具类型化分析奠定基础。我们以中央和地方出台的土壤污染治理政策文本为“数据源”，深入挖掘政策文本隐含的污染治理政策“工具箱”，分析政策工具视角下我国土壤污染多元治理模式的工具内涵，政府、企业和社会组织等治理主体在污染治理中以何种“政策工具语言”进行交流，以及不同的政策工具在治理主体间扮演的“元治理”角色，并在此基础上构建政策工具选择评价模型，拓宽文本分析的意义。

二、土壤污染治理的政策文本分析

(一)数据来源与研究方法

鉴于北大法宝数据库文本覆盖度广、更新及时、检索便捷等特点，本文通过北大法宝数据库筛选相关政策文本。通过对“土壤污染”和“土地污染”两个关键词的检索，我们共获得政策文本290篇，其中，中央法规司法解释17篇，地方法规251篇，法律动态18篇，立法草案4篇。地方出台的政策主要以中央政策为蓝本，例如国务院印发的《土壤污染防治行动计划》(以下简称“土十条”)就经常是地方政策的来源，这充分体现了政策文本的自恰关联性。为保证研究的有效性，本文选择2005—2017年出台的政策，剔除重复和无效的政策文本后，最终筛选出47篇政策文本作为研究样本。

本文选择Nvivo 11质性分析软件为文本分析工具，并通过Originlab 2018进行科技绘图和数据统计分析，政策工具选择评价在MATLAB 2019中编程实现。

(二)政策工具类型的选取

学界目前还没有对政策工具的概念和类型达成一致，而政策工具类型的差异化选择将导致研究结果具有异质性。在初步阅读47篇政策文本后，我们发现政策文本内容体现着“自愿”和“强制”的特点，如宣传教育、公众参与体现自愿性，责任追究、执法监督以及土壤污染风险管控标准等突出强制性特点。鉴于此，本文采用Howlett和Ramesh根据政府干预程度的高低的政策工具分类思想，以契合分析土壤污染治理政策文本。

在对文本编码的基础上，我们将土壤污染治理政策工具分为自愿性政策工具、混合性政策工具和强制性政策工具。自愿性政策工具是指社会组织以自组织形式为土壤污染治理提供政策补给，并在污染治理政策运行中起支配和调节作用。混合性政策工具是多主体共同治理的一种综合性工具。强制性政策工具(也称直接工具)是指在政府主导下以强制和直接的方式降低治理风险，并引入市场机制拓宽治理视域，是一种综合运用政策规制、政策激励、成立公共企业或以直接提供的方式对污染进行治理的工具。这种政策工具细分有利于在土壤污染治理中形成共赢的治理格局。

(三)编码与聚类

将筛选的47篇土壤污染政策文本导入Nvivo 11中，我们在阅读文本的基础上对其进行逐一编码，为了方便质性分析我们将内容具有明显差异的文本用不同的颜色标注。本文将政策文本编码内容分为三级节点：一级节点主要对政策文本中概括性的关键词进行编码；二级、三级节点分别是对上一级节点的内容进一步延伸拓展和精确细化处理后得到的关键词；所有二级、三级节点编码后归于相应的一级节点下将形成树状分布，这种树状分布最后以条块化的层次结构显示。如果编码的内容暂时无法归在已有节点中，则将其归为自由节点，待编码结束后手动归类，并形成结构合理、层次有序的树状节点。

本文一级节点主要以“土十条”中的关键词为基准构成，总计11个编码点，具体包括政府主导、污染治理与修复、现状调查、建设用地准入管理、社会监督、科技研发、企业监管、农用地分类管理、市场作用、污染源监管和土壤环境法制化(见图1)。图中小矩形的面积和颜色深浅标度代表某个编码的关键词在所有编码关键词中出现的比例。其中，政府主导占比最高，约为16.2%；其次是污染治理与修复和现状调查，分别占10%和9%；土壤环境法制化占比最小，约为4.4%；建设用地准入管理和农用地分类管理占比相当。此外，土壤污染政策文本一级节点内容对污染治理具有指导性意义，突出了政府主导、企业监管和社会监督的特点，同时强调要加强污染源监管、加大科技研发，以及污染治理与修复等工作。

图1 土壤污染治理政策文本一级节点层次结构

基于一级节点形成二级、三级节点，以Pearson相关系数作为相似性度量并聚类，可以形成编码内容合理、节点有序的聚类耦合层次结构(见图2)。

综合归纳一级、二级、三级节点的内容，我们将编码结构分为三个模块，第一模块是土壤污染信息模块，主要包括土壤污染现状、污染类型和来源调查，其中污染源主要包括农业面源污染、生活污染、工业固体废弃物和重金属污染；第二模块是技术模块，包括土壤治理与修复、科技研发；第三模块是治理措施与风险保障，主要包括政府主导、社会监督和引入市场的治理模式。其中政府主导下的二级、三级节点总计29个，二级节点中“未污染土壤保护”“绩效考核，责任追究”和“资金投入”的编码点数较多，三级节点中“防范建设用地新增污染”“加强空间布局管控”和“加强部门联动协调”所占编码点数较多。土壤污染治理结构层次与三个模块的划分为政策工具类型的演进奠定基础。

图2 土壤污染治理政策文本一级、二级、三级节点聚类耦合层次结构(1)由于一级节点下的二级、三级节点编码点数量较多，直接显示所有节点会影响结构图的简洁性和自明性，因此，图2只显示一级节点的全部内容以及二级、三级节点的部分内容。

(四)政策工具的分类与特征

在土壤污染政策文本编码、聚类和耦合的基础上，本文将土壤污染治理政策工具从两个维度归类与划分，x维度依据政府干预程度分为自愿性、混合性和强制性三种政策工具类型，y维度为政府、企业和社会三个治理主体，土壤污染政策工具可以分为2维3类28项(见图3)。

图3 土壤污染治理政策工具分类

这一政策工具分类是研究土壤污染治理类型化的有效方式。同时，我们从图3发现x维度政策工具从自愿到强制具有先升高后降低的趋势，政策工具整体具有混合性工具过溢、强制性工具适中、自愿性工具不足的特点。从具体子政策工具的内容可知，混合性政策工具兼具自愿性工具和强制性工具的特点，是一种政府、企业和社会组织共有的综合性政策工具，政策工具使用频繁，且占比为51.1%。其中，宣传教育、科技研发、监管网络、制定治理与修复规划因占比突出成为显示度较高的子工具。信息公开和信息化管理是政府、企业和社会组织共同采用的较为温和的工具，同时强化污染信息公开制度和提升公众认知能力建设是土壤污染治理走向信息化和网络化治理的重要环节。自愿性政策工具占比为12.0%，是政府干预程度较低的一种政策工具，企业的内部管理、行业自律、绿色金融，以及社会中的公众参与是自愿性政策工具的主要治理工具。此外，政策子工具具有使用频率不一与比例失衡的特点，例如在自愿性政策工具下企业发行股票比例较弱。公众参与是社会组织唯一采用的政策工具，工具内容单一且工具结构亟待优化。随着生态文明建设和污染防治攻坚战的深入推进，自愿性政策工具比例会有相应的增长，自愿性工具的不足从侧面反映了企业和社会在污染治理中存在政策认知局限。强制性政策工具突出体现政府强制性和直接性的特点，占比为36.9%，监管、追责、评估和考核成为强制性政策工具主要内容，适中的强制性政策工具是强化污染监管、加强政企合作、完善法律制度的有效手段。此外，政府还应拓宽污染治理渠道，充分对接市场，以降低治污风险。

土壤污染治理政策工具间具有关联性和路径依赖性，Howlett和Ramesh的政策工具分类指出，混合性工具与自愿性和强制性工具具有政策交集，即兼具自愿性和强制性工具的特征。在明晰政策工具分类与特征的基础上，我们对三种政策工具进行散点统计分析，并发现污染治理政策工具相关性和关联性具有差异化(见图4)。

图4 政策工具散点矩阵统计

具体分析政策工具间的相关性和政策内容的关联性，发现自愿性和强制性工具间具有显著的正相关性，Pearson相关系数为0.716。从自愿性工具到强制性工具，随着政府干预程度的加深，自愿性工具和强制性工具并非一般意义上的自愿和强制，而是具有政策工具路径依赖性。自愿性工具中的行业自律是强制程度最低的工具，自愿性工具中的企业内部管理与混合性工具中的企业监管有政策关联性，自愿性工具可以隐形地促进强制性工具的实施。绝对自愿和完全强制在污染治理中相当于跷跷板的两端，政府干预程度相当于支点作用，随着政府干预支点的移动，自愿性和强制性工具都会发生稳态的变化。自愿性和强制性工具均与混合性工具呈现负相关性，表现一定的政策阻滞作用，即两种不同的政策工具在实现政策目标和价值过程中出现抑制作用并没有较好体现自恰性。自愿性和混合性工具较为中性，强制性工具偏向于负向激励，三种工具的政策合力是污染治理的有效路径。

三、土壤污染治理政策工具选择评价

为了分析政策工具选择对土壤污染治理的影响程度，本文采用层次分析法(AHP)构建多指标评价决策体系(见图5)。评价决策体系包括目标层、准则层和指标层，准则层由自愿性、混合性和强制性三种土壤污染治理政策工具构成；在土壤污染治理政策工具分类(详见图3)、工具间关联性与路径依赖性分析的基础上选取13个子政策工具作为指标层。评价指标体系的构建反映了土壤污染治理的现实紧迫性和政策工具的层次代表性。

图5 土壤污染治理政策工具选择评价体系层次结构

(一)构建判断矩阵

判断矩阵的构建是层次分析法的重点，矩阵构建的合理性直接决定模型最终结果检验。矩阵构建的原则是各指标依重要程度两两比较后采用Saaty的1～9标度法综合赋值，赋值具有一定的主观性。本文判断矩阵的赋值分为两类，目标层对准则层矩阵RA(B1-B3)赋值原则是从自愿性到强制性过程中政府干预的加深程度赋值，例如判断矩阵RA(B1-B3)中的“2”表示混合性中政府干预要比自愿性强，“3”表示强制性中政府干预比自愿性更强。准则层对目标层判断矩阵RB1(C1-C3)、RB2(C4-C9)、RB3(C10-C13)的赋值原则依政策工具分类中各编码点的数量两两比较综合赋值，这样赋值更具客观性同时兼顾政策工具的关联性。

(二)指标权重和一致性检验

评价结果一致性检验表明，单层次排序CR和总层次排序CR总均小于0.1，表明判断矩阵的构建和指标权重具有一致性，指标权重能够较好地反映政策文本的内容以及政策工具选择在污染治理中的重要性(见表1)。

表1 各判断矩阵层次排序和一致性检验结果

根据层次分析法总排序原理，我们得到指标层各指标对土壤污染政策工具选择目标层的总排序结果(见图6)。总排序结果发现，精准的政策工具在土壤污染治理的影响程度为：C1>C2>C3>C10>C4=C5=C6=C7>C11=C12=C13>C8=C9。自愿性政策子工具对土壤污染治理的影响最大；混合性和强制性政策子工具的影响交互演替分布；整体而言，混合性政策子工具的影响程度要大于强制性政策子工具。在土壤污染政策工具选择中，公众参与的影响最大，公众参与是实现土壤污染多元共治和政策创新的主体，同时发挥社会监督的作用，与政府和企业共同营造互联互通的政策网络环境；其次为内部管理、行业自律和绩效考核。宣传教育、监管网络、科技研发和信息公开混合性工具影响程度相当。公益诉讼、执法监督和责任追究在政策工具选择时的影响排在第6名，它们是政策工具在治理中负向激励的工具利器，政府在土壤污染治理中会制定并实施相关监督机制来约束乱作为或不作为的负面行为。修复规划和风险防控的影响最低，表明我国土壤污染防控体系制度还不健全，因此在修复规划过程中要对相关模糊性的政策工具进行“打补丁”，并最终形成结构合理的精准性政策工具。同时，应加强风险防控政策创新，以降低市场风险和治理风险。

图6 政策工具选择排序结果

四、结论与建议

土壤污染治理是风险社会治理中极具复杂性的问题。本文选取政策工具作为研究视角来审视和解析土壤污染，以期获得具有精准性的政策工具，研究发现土壤污染治理呈现以政府主导、企业监管自治和社会组织积极参与的共治模式，污染治理主体间需要强化政策互联互通，建立民主化、科学化和高效化的参与机制。污染治理政策工具具有差异分布和不均衡性的特点，具体表现为混合性政策工具过溢、强制性政策工具适中、自愿性政策工具不足。混合性政策子工具表现自愿和强制的特点，其中宣传教育、信息公开和科技研发是混合性政策工具中的高频使用工具。强制性政策工具是治理过程中政府干预程度最高的一种工具，子工具分布均衡，同时充分体现工具的负向激励特点，如执法监督、责任追究和公益诉讼。三种政策工具类型化分析结果表明均衡分布的政策工具对土壤污染治理具有一定的推动作用，因此要适当抑制混合性政策工具、提升自愿性政策工具，土壤污染治理主体间要加强政策工具创新以使三种政策工具趋向均衡。此外，政府应加强公众对污染治理复杂性和紧迫性的政策宣传，提升政策认知能力，畅通政策反馈渠道，同时积极借鉴国内外重点污染区治理成功经验，为综合治理土壤污染形成政策工具合力。

在政策工具类型化分析的基础上，我们研究了三种政策工具间的关联性和相关性，结果表明自愿性和强制性政策工具具有正相关性，混合性分别与自愿性和强制性具有负相关性。自愿性和强制性政策工具并非一般意义上的自愿与强制，而是具有政策工具路径依赖性，能够相互促进、相互补充。当强制性政策工具使用较为频繁时，要强化自愿性政策工具，如污染治理要充分发挥行业自律、内部管理等自愿性政策工具，同时要加强执法监督、责任追究等强制性政策工具，以起到补充和促进的作用。混合型政策工具与自愿性和强制性政策工具间负相关性反映了若干子工具间未达成协调一致。

政策工具对土壤污染治理具有异质性的影响，即不同的政策工具对土壤污染治理影响程度具有差异化。同时，政策工具选择评价符合土壤污染治理的实践性和现实性。公众参与对土壤污染治理的影响最大，公众参与是保障政策实施和反馈的重要环节。当前，土壤污染公众参与机制的研究还存在一定的局限，探索并建立公众认知、民主科学、高效决策的参与机制很有必要。公益诉讼、执法监督和责任追究等在政策工具选择时的影响仅排在第6名，政府要加大污染监督执法和惩戒力度，适时对土壤污染治理进行“回头看”，聚焦责任清单。修复规划和风险防控在污染治理中的影响最弱，从社会现实来看，修复规划和风险防控体现对污染治理政策的反馈和修补，应该结合具体土壤污染典型案例制定详实、可复制、易推广的政策，以污染防治攻坚战统筹推进风险防控体系和机制的建立。此外，政府已建立的土壤污染防治基金制度和土壤环境信息共享机制等精准性的政策工具是污染治理现实性的有效回应。因此，精准性的政策工具是实现土壤污染多元治理的有效手段，同时是柔性化治理土壤污染的一条新路径。