70年来中国社会保障的变革与经验

万国威

【摘要】“以人民为中心”既是中国共产党长期坚持的执政理念，也是贯穿我国社会保障制度构建的基本逻辑。70年来，中国社会保障制度虽然历经制度积淀期、制度重塑期和制度完善期的时代变革，但是“以人民为中心”的发展理念却始终得到了坚持，实现了从部分覆盖走向全民福祉的发展目标，在中华人民共和国史上谱写了浓墨重彩的篇章。

【关键词】以人民为中心 社会保障 美好生活 【中图分类号】D57 【文献标识码】A

1949— 1977年的制度积淀期：新中国民生保障的曙光

新中国的社会保障制度发轫于中国共产党早期对于民生保障事务的实践探索。以《劳动法案大纲》（1922年）、《中国共产党党章草案》（1923年）、《红军抚恤条例》（1931年）和《和平建国纲领草案》（1946年）为代表的一系列政策从劳动保障、社会保险、军人优抚、灾害救助等领域对各项民生事务作出了明确安排，并在中央苏区、陕甘宁边区、晋察冀边区和东北解放区得到了初步的践行。这些政策不但体现出中国共产党的阶级本性和民生取向，也为新中国成立之后中国建立完整的社会保障体系奠定了坚实的基础。

新中国成立初期，我国的社会保障制度实现了四个方面的突破：一是在全国推广建立了养老保障制度。结合东北解放区的经验，我国以《国家机关工作人员退休处理暂行办法》（1955年）和《关于工人职员退职处理的暂行规定》（1958年）为基础广泛建立起了城镇职工的养老保障体系。二是建立了覆盖广泛的医疗保障制度。从1951年制定并实施《中华人民共和国劳动保险条例》开始，我国在国有集体企业和机关事业单位分别建立了劳保制度和公费医疗制度，城镇职工的诊疗费、药费、住院费、住院时的膳食费和就医路费均被含纳其中。三是依托各级企事业单位建立了单位福利制度。通过《中华人民共和国工会法》（1950年）、《关于统一掌管使用多子女补助与家属福利费等问题的联合通知》（1953年）等政策，城市职工及其家属的住房、托幼、食堂、交通、取暖及产假等均被纳入职工福利中。四是部署了困难群众的兜底保障。1956年和1959年，我国分别建立了五保制度和民政福利制度，两者为城乡困难群体提供食品、衣物、住宿、取暖、教育和安葬方面的保障。

整体上看，处于积淀期的社会保障制度为新中国成立初期生产力相对落后条件下的民生保障工作带来了曙光，并反映出五个典型的时代特征：一是国家通过对社会资源的掌控来保障民生事务的良性运行，公共福利替代市场福利而成为福利供给的主要发起者。二是社会保障制度嵌入到计划经济体制之中，受到“全民就业”“物价控制”“定量供应”等经济前置性条件的约束。三是面对有限的物资生产能力和广泛的福利需求，平均主义成为民生保障工作的基本原则。四是福利传输过程依赖于单位/集体制，城乡社区广泛采取“国家-单位/集体-劳动者-家属”的福利链条来维持福利可及性。五是社会保障制度具有條块分割和相互封闭的属性，由不同户籍和单位而导致的福利分配差距在各个地区普遍存在。

1978—2011年的制度重塑期：嵌入市场经济的制度再造

十一届三中全会以来，我国开始从计划经济向市场经济转型，社会保障制度也开始面临新的挑战。首先，市场经济加大了企业间的竞争，自负盈亏的市场规律使得经济体制改革必须考虑剩余劳动力的失业保障问题。其次，自1984年城市政策调整以来，混合经济、私人经济和个体经济迅速崛起，但这三种新经济形态的共同特征就是没有充裕的职工保障，如何建立新就业样态的劳动保障成为了新的议题。再次，政府的职能转变也成为改革的重点，由政府包办的“直属、直办、直管”的社会福利部门面临全面转型。最后，农村家庭联产承包责任制产生后，五保供养所需经费从村提留或乡统筹费中列支等政策随着农业组织形式的转变而难以执行。

针对上述问题，中国在改革开放初期迅速对各项民生保障事务进行了调整。一是将单位福利分解并建立了社会保险制度。以1984年退休费用社会统筹、1991年职工保险缴费和1993年统账结合为代表，我国将原来隶属于单位管理的养老与医疗保障事务社会化，形成了以两者为核心的缴费型社会保险制度。二是部署了扶贫开发政策。由于体制改革带来的收入差距逐步显现，1986年我国成立了“国务院贫困地区经济开发领导小组”并设置了331个国家级贫困县来组织扶贫开发，至2000年“国家八七扶贫攻坚计划”结束，我国基本解决了贫困人口的温饱问题。三是试点了城乡低保制度。面对城市企业破产重组和农村集体经济衰退而造成的个体贫困，我国于1992年和1993年分别在山西和上海开启了农村和城镇低保试点。四是调整了适应市场经济的就业政策。自1993年开始，我国逐步将原有的“统包统分”就业模式调整为介绍就业、组织就业和自谋职业相结合的“三结合”就业模式，并鼓励农村富裕劳动力外出务工。五是初步形成了社会保障的框架格局。1985年，“社会保障”被党的十二届四中全会首次提出。1993年，党的十四届三中全会将社会保障确定为市场经济正常运行的维系机制和市场经济体系的五大支柱之一，而且将其外延设置为“社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”。

世纪之交到21世纪前十年，我国对社会保障的重视度显著增加，如党的十六大报告就明确将其看作“是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。在此基础上，多项制度得到了体系化再造。社会保险方面，我国自1997年到2011年先后建立了城镇职工、农村居民和城镇居民的养老和医疗保险制度，基本实现了社会保险的全民覆盖。就业领域，我国自1998年开始加大对国有企业下岗职工基本生活的保障，并通过制定规划、扩大渠道、强化教育和提供配套等方式促进剩余劳动力的再就业；住房领域，我国于1997年停止福利分房，以住房公积金和保障型住房形式来分别保障普通民众和中低收入者的住有所居；在反贫领域，不但延续了对国家592个县的专项扶贫，而且我国城镇和农村低保制度也分别于1997年和2007年向全国推广；在社会福利方面，随着2007年“适度普惠型”政策的提出，老龄和儿童福利机构也分别开始从“院内”向“院外”转型。2010年前后，我国基本完成了三项基础制度（社会保险、社会救助、社会福利）、三项重点制度（基本养老、基本医疗、最低生活保障）的市场化再造。