国家监察权结构配置现状及其优化问题探析

胡一凡

摘      要：我国监察体制改革确立了国家监察委员会的监察权由监督、调查、处置三项权力构成。聚焦于构成国家监察权的监督权、调查权、处置权，以《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》为主要法律依据，梳理国家监察权结构配置内容与各项权力之间的关系，发现三项权力之间存在内容上的相互配合关系以及过程上的相互衔接关系，这样的权力配置有助于促进国家监督力量整合与重构，强化廉政建设与腐败治理能力，推进依法治国与实现国家治理能力现代化。同时，国家监察权仍存在监督权的配置不合理、调查权行使当中对监察对象的权利保护不足、处置权对行政机关的处置和追责缺失等问题。因此，未来需要通过强化预防性监督权的权力配置、健全调查权的相关权利保护机制、完善对行政机关的处置和追责机制等来优化国家监察权的结构配置，更好地推进反腐败治理。

关  键  词：国家监察委员会;结构配置;监督权;调查权;处置权

中图分类号：D922.1        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）09-0113-08

一、问题的提出

2018年3月，第十三届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《2018年宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》（以下简称《国家监察法》），这成为我国监察体制改革的重要里程碑。《2018年宪法修正案》确立了监察委员会作为国家监察机关的地位，赋予其独立的监察权。《国家监察法》则进一步规定了监察委员会具有监督、调查、处置三个方面的权力，监察委员会对所有行使公权力的公职人员开展监察工作。这次监察体制改革是从顶层设计上的重大变革，意味着国家公权力将受到更加独立和全面的监督。

在国家监察权的研究领域，我国学术界的相关研究成果非常丰富，这些研究成果不仅拓展并完善了我国国家监察体制改革的理论体系，对于进一步深化改革实践也颇有助益。如莫纪宏认为，监察权与人大的权力相辅相成;监察权的效力远大于行政权的范围;监察权对检察权是一种辅助性的权力;监察权的科学运行有助于促进审判更加公平。[1]陈尧从国家政体模式的角度来研究国家监察权，认为我国国家监察权的设置，实现了从原有的立法、行政、司法“三位一体”政体模式向立法、行政、司法、监察“四位一体”政體模式的转变，成为中国政治制度在新的历史时期的改革与创新。[2]这些成果主要通过探讨国家监察权与其他类型权力间的关系来对国家监察体制改革的相关问题进行研究。

当前，我国的国家监察体制改革不仅成立了新的监察委员会，还通过立法明确赋予监察委员会监督、调查、处置三项权力，实质上是对监察权独立性的强化。因此，笔者从内部视角出发，以《2018年宪法修正案》《国家监察法》以及相关的法律规范为依据，聚焦于构成监察委员会监察权的三项权力——监督权、调查权、处置权，分析监察权结构配置的内容与关系、性质与功能，并进一步对监察权结构配置存在的问题及其优化路径进行探讨。

二、国家监察权结构配置的内容及关系

（一）国家监察权结构配置的内容

⒈监督权。监察委员会监督权的行使主体既包括监察委员会，也包括派驻或派出的监察机构和监察专员。监察委员会监督权行使的事项范围是公职人员的“依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”。

从目前法律的规定来看，监督权的监督对象包括两类：第一，对公职人员的监督。一是由监察委员会依法对公职人员履职、用权、从政从业和道德操守等情况进行监督;二是由派驻或派出的监察机构和监察专员依法对公职人员进行监督。第二，对监察工作和监察人员的监督。一是监察机关通过设立有关工作部门来加强对调查、处置工作全过程的监督;二是通过设立内部专门监督机构等方式来加强对监察人员履行职责和遵守法律等情况的监督。

从监督方式来看，监督权主要包括教育和检查两类。其中，教育主要是对公职人员开展廉政教育，促使其形成依法规范履职、廉洁从政的思想价值观念，防微杜渐、从根本上减少腐败。检查的内容主要是公职人员在履职、用权、从政从业和道德操守等行为方面的情况，是一种日常的监督。教育和检查分别从思想和行为两个方面对公职人员进行监督，二者相互补充、相辅相成，有助于对公职人员的思想和行为形成更为全面的规范。

⒉调查权。根据《国家监察法》，调查权的权力行使对象是公职人员。调查权行使的事项范围是公职人员“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪”情况。由此可见，监察委员会的调查权包括了对一般性的职务违法问题的调查，也包括了对职务犯罪行为的调查。不同于过去的行政监察体制下的调查权，调查权由监察委员会独立行使，是一种外部的调查权力，能够更好地保证调查过程及结果的公正客观。

监察委员会的调查方式可分为一般性调查和特殊性调查。一般性调查是对违规违法问题依法收集信息、查证核实问题是否存在。特殊性调查则是指对涉嫌犯罪的问题采取刑事调查，具有强制性。监察委员会行使调查权可以采取的监察措施包括讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置等，《国家监察法》也对这些措施在具体实施中的相关事项进行了规定。

⒊处置权。根据《国家监察法》的规定，监察委员会“对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议”。处置权行使的对象是公职人员，处置权行使的事项范围是公职人员“违法”以及“涉嫌职务犯罪”、领导人员“履行职责不力、失职失责”等情况。

《国家监察法》第四十五条具体规定了不同程度违法情形下采取的处置方式。监察委员会的处置权既包括对违法公职人员的警告、记过、记大过、降级、免职、开除等政务处分，也包括对领导人员直接问责和对相关机关的问责建议。监察建议具有法律效力，相关单位无正当理由则必须依据监察机关提出的建议履行相应义务，否则需要承担法律责任。[3]另外，处置权还包括移送检察机关进一步审查、提起公诉并追究刑事责任的情形。但需要注意的是，监察委员会在行使处置权时并不能直接判定监察对象是否构成犯罪，而是将涉嫌违法犯罪的案件移送检察机关，检察机关认定后提起公诉、由法院判定其是否构成犯罪。[4]

（二）监督、调查、处置三项权力之间的关系

⒈内容上的相互配合关系。从内容的角度来看，通过对过去不同权力的重构和整合，新产生的监督权、调查权、处置权共同构成了国家监察权的内容，这三项权力间也形成了一种相互补充和配合的关系。正如张云霄所概括的，监督权是国家监察权的基本权能，调查权是国家监察权的核心权能，处置权是国家监察权的保障权能。[5]首先，监督权是监察和反腐败过程中最为基础的一项权力。监察委员会通过行使监督权，能够使监察对象在日常工作和权力运用的过程中树立正确的思想和行为规范。其次，调查权是整个监察和反腐败过程中取得案件突破的核心权力。监察委员会通过行使调查权，能够帮助查明案件事实真相、获得有用的线索和证据。最后，处置权具有保障性权力的地位。监察委员会的处置权是监察和反腐败过程中对监察对象进行惩处和追责的有力保证。因此，国家监察委员会的监督、调查、处置三项权力共同构成了监察权的内容体系，三者在内容上是一种互补和配合的关系。相对于过去的行政监察权而言，国家监察权的权力关系结构更具有独立性，同时这种权力结构特点也进一步体现了监察权配置的科学性和体系性。

⒉过程上的相互衔接关系。从过程的角度来看，监督权、调查权、处置权三项权力之间是相互衔接的关系。首先，监督权主要是“事前性”的权力。监督权相对于调查权和处置权具有更强的预防性，教育作为一种重要的监督手段，能够对公职人员的思想和价值观形成重要的影响，使其形成“不想腐”“不敢腐”的思想观念，进一步减少和遏制腐败行为的发生。其次，调查权主要是一种 “事中性”的权力。调查权的具体行使措施与刑事诉讼中的侦查相类似，通过多种调查措施相结合，能够了解到正在或已经发生的案件过程与细节，为案件的具体处置提供依据。最后，处置权主要是“事后性”的权力。处置权主要运用于案件处理阶段，是监察委员会基于前两项权力的行使而依法对涉及腐败的违法和犯罪行为进行最终处置和问责的权力。

监督权、调查权、处置权三项权力之間形成了内容上的互补配合以及过程上的前后衔接，这种监察权的权力配置结构与党的纪律检查委员会的监督、执纪、问责三项职责之间具有一定的统一性，对于我国反腐工作的开展和深化具有重要意义。但与此同时，也要看到这种权力关系结构的局限性——监督权、调查权、处置权尽管存在互补和配合的关系，但这种权力配置实际上形成了“监察权运行的封闭空间”，违背了权力制约的原则。[6]监督、调查、处置之间如果不能实现有效的制约，则可能造成监察机关自身的权力滥用、不作为甚至腐败现象，对我国监察工作的推进和反腐目标的实现形成阻碍。

三、国家监察权结构配置的性质与功能

（一）国家监察权结构配置的性质

⒈监督权的性质。监察委员会的监督权具有基础性权力、独立性权力和外部监督性权力的特点。监督权主要是对公职人员履职和用权情况的监督，与党内监督存在一定的交叉性。魏昌东认为，监督权在公权属性上属于一种积极性的、与权力伴生的“一种天然性防御权力”，而调查权和处置权属于消极性的、“因权力滥用而派生的权力”，监督权是优先于调查权和处置权的一种权力。[7]吴建雄也肯定了监督权作为国家监察的“基础性权能”的地位。[8]由此可见，监督权在三种权力之中的重要性。由于我国行使国家公权力的人员中很大一部分是党员，在监察委员会和党的纪律检查委员会合署办公的情况下，监督权的配置也不可避免的与党内监督产生关联。江国华认为，监察机关的监督权与党内监督权一体两面、存在高度的内在一致性。[9]但二者仍有着不同的特点：首先，党内监督权的监督是一种内部监督，监督主体更为多元，监督权的运行向度既包括自上而下、自下而上的监督，也包括同一层级之间的相互监督。而监察机关的监督权是作为独立机构的监察委员会的外部监督。其次，监察机关的监督权与党内监督权的监督对象在范围上存在一定的交叉重叠，监察机关的监督强调范围上的全面覆盖，党内监督侧重于对党的领导机关和领导干部进行监督。最后，监察机关对公职人员的监督主要强调的是其履职和用权情况的监督，结合了对其道德品行的监督，而党内监督的重点在于监督党员干部遵纪守法的情况以及党员的思想政治意识等。

⒉调查权的性质。调查权是三项权力中最为核心的权力。《国家监察法》的颁布和《刑事诉讼法》的修正，让针对职务犯罪的侦查权从检察机关中分离出来整合至监察机关中，并以调查权的形式体现出来。张建伟认为，监察机关针对刑事案件的调查与刑事诉讼中采用的侦查实质上是同一种行为。[10]戴涛则认为，检察机关对职务犯罪的侦查权转移到监察委员会，相关法律规范被暂时调整或暂停适用，使得监察机关拥有了实质上的侦查权。[11]尽管调查权与公安、检察机关的案件侦查权在内容和形式上具有相似性，但其在权力配置上具有不同的目标导向。侦查权配置的主要目的在于惩罚犯罪分子、保障公民权利、维护国家安全，而调查权在权力配置上的根本目的在于治理腐败。因此，这两种权力在本质上是不能完全等同的。

在监察委员会与党的纪律检查委员会实行合署办公的背景下，监察机关调查权与党的案件检查权也存在密切的相关性。徐汉明认为，在党员或党组织违反党纪的相关案件调查中，这两种权力或者说职能实质上是有机整合的。[12]但监察机关的调查权针对的主要是国家公职人员的职务违法和犯罪行为，党的案件检查权则是针对违犯党纪的行为开展调查。与党的案件检查权相比，监察机关的调查权覆盖的调查对象范围更广，并且能够在办案过程中通过多种方式手段获得与案件相关的线索、帮助查明事实真相，特别是留置措施更具有一定的强制性。监察机关的调查权与党的案件检查权在实际的权力运行当中互为补充、相互配合，将更有助于贪腐案件的查明和处理。

⒊处置权的性质。处置权是直接关系到案件结果与质量的一项重要权力。这次国家监察体制改革中增设了处置权，是对过去行政监察体制下“行政处分权”的升级。[13]监察委员会处置权的设置，主要是为了对公职人员“违法”及“涉嫌职务犯罪”、领导人员“履行职责不力、失职失责”等情况进行公平、合法的处理。处置权的设置有助于保证办案质量、维护执法的公正性。[14]

监察机关的处置权与公务员的处分权具有一定相似性，两项权力的行使对象都是“人”，但前者显然比后者覆盖的对象范围更广。在涉及的事项上，公务员处分权强调处分公务员违法违纪需要承担纪律责任的行为，监察机关处置权则重点在于处置国家公职人员的职务违法和职务犯罪行为。此外，监察机关的处置权在具体措施上也更为多样化，能够使处置方式与职务违法和犯罪行为及其情节严重程度相适应，体现了惩戒与教育相结合、宽严相济的特点。

监察机关处置权与党的纪律处分权也存在一定的相似性。但监察机关处置权行使的对象主要是国家公职人员，是“人”而非“机关”。党的纪律处分权既包括对党员的纪律处分，也包括对党组织的纪律处分。从涉及的事项来看，监察机关的处置权具有更强的针对性，主要是对职务违法和犯罪行为进行处置。而党的纪律处分权则更为宽泛，凡是违反党和国家的法律法规及政策、危害党和国家以及人民利益的情形都将受到党的纪律处分。

（二）国家监察权结构配置的功能

⒈促进国家监督力量的整合与重构。监察委员会的监察权力是对过去行政监察机关的行政监察权、检察机关的职务犯罪侦查权等不同权力的整合。监察权力所包含的监督权、调查权、处置权三项权力承继了行政监察机关、检察机关等不同机关的监督力量，是国家监督力量重构的一个过程。国家监察权力的整合与重构，不仅有利于权力监督资源的重新分配和调整，完善国家监督权力体系，也为国家监察权力的运行设置了新的框架，为权力运行过程提供新的指导。

⒉强化廉政建设与腐败治理能力。国家监察委员会的成立及其权力配置有助于凝聚监察力量，从思想和行为上对公职人员进行规范，从而进一步强化国家开展廉政建设与腐败治理的能力。从内部角度来看，监督权、调查权、处置权能够将事前、事中和事后的监察工作联系起来，有助于形成更具独立性、灵活性并且全面覆盖的监察模式，实现集中高效反腐。从外部角度来看，国家监察权与党的纪检监察权、人大的监督权、检察院的检察权、法院的审判权以及公安机关的侦查权等之间相互配合，有利于凝聚不同类型的监督力量，形成全过程和全方位的监督，从根本上减少腐败思想和腐败行为的产生。

⒊推进依法治国与实现国家治理能力现代化。这次监察体制改革中，监督权、调查权、处置权三项权力是通过宪法的修正和法律的出台来配置的。通过修改宪法来设置国家监察权力并通过制定法律对其内部权力结构进行配置，体现了依法治国的理念，同时也是在监察领域推进国家治理能力现代化的重要方式。监督权、调查权、处置权的设置一方面赋予了监察委员会在实施监察工作中的不同类型的权力，另一方面也依据权力法定和法无授权不可为的原则划定了监察委员会的权限范围，使其在国家监察体制的框架下能够依法用权、依法履职、依法担责。因此，通过《2018年宪法修正案》和《国家监察法》来明确监察委员会的权力配置，是实现依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。

四、国家监察权结构配置存在的不足及其优化

（一）国家监察权结构配置存在的不足

⒈预防性监督權的配置相对较弱。在监督权、调查权、处置权中，监督权具有基础性的地位。监督权，特别是预防性监督权的行使，能够防微杜渐、将腐败思想和腐败行为及时遏制在萌芽状态。与北京市、山西省、浙江省三地试点所依据的《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》相比，《国家监察法》中监督权的内容增加了开展廉政教育的内容，在一定程度上增加和丰富了监督权行使和实现的具体方式。然而，从现有法律规范中监督、调查、处置三项权力配置的比重来看，《国家监察法》第四章“监察权限”及第五章“监察程序”中，主要涉及的内容是调查和处置的相关权限和权力行使的程序等，对于监督权的相关规定则比较少。目前的法律规范仅仅是将监督权划分为教育和检查两类，但对于监督权在具体行使的过程中需要遵循怎样的程序和规则、权力在行使过程中能够运用怎样的方式和措施等，当前的法律还未能做出细致的规定。可以看到，监督权的配置相对于调查和处置两项权力的配置要较弱一些。如果监督权的权力运行程序和具体内容没有足够的法律依据支持，那么这项权力就可能仅仅存在于法律条文之中，在现实中难以有效的发挥作用。

⒉调查权行使中的权利保护不足。尽管调查权的配置在当前的《国家监察法》中已经有了相对比较完整的表述和规定，但与这项“权力”相对应的“权利”保护问题仍然需要予以更多的重视。一是调查权行使过程中对被监察对象的权利保障问题。涉嫌职务违法和犯罪的公职人员虽然是被监察的对象，但也仍然属于国家公民，其基本权利应当受到保障。《国家监察法》规定了调查过程中可对被监察对象采取留置措施，并对留置的适用情形、相关程序、期限做了详细规定，这是对过去“两规”措施的代替，也是制度上的进步和优化。但在被监察对象的权利保障方面，仍然有很多具体的问题需要通过法律的进一步细化和完善来解决，包括留置措施设置的限度和实施范围、集体研究决定采用留置的标准、留置的具体程序、留置过程中律师的介入、被留置人员的相关权利救济等。二是调查权行使与公民报案或举报过程中的权利保护的问题。尽管《国家监察法》规定了监察机关应当接受公民的报案或举报，但并未明确规定监察委员会受理公民报案和举报的具体程序和细则，也并未明确规定公民在报案、举报以及监察机关调查过程中是否享有知情权和主张救济的权利等。如果对于公民的权利保护未能作出完善的规定，那么调查权就只能成为主要由监察委员会依职权主动行使的一项积极调查权，在现实中很难真正发挥公民反腐的作用和优势。