论党内法规解释制度的构建

金成波 郭晓丽

摘      要：坚持立改废释并举是新时代党内法规建设的重要思路，也是提高党内法规制度执行力的必然要求。党内法规解释是党内法规适用的延伸与效力的延续，其规范化程度关乎党内法规制度建设的质量。当前，党内法规解释制度相对比较薄弱，应在充分借鉴法律解释有益经验的基础上，通过确立原则、明确主体、理顺程序、规范方法来构建完善的党内法规解释制度。

关  键  词：党内法规解释;解释原则;解释主体

中图分类号：D262.6        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）09-0011-10

党的十八大以来，党中央高度重视党内法规建设工作，出台了一批标志性、关键性、基础性的党内法规，党内法规制度体系已初步形成。习近平总书记强调：“有了好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎”。[1]因此，进一步提高党内法规的执行力是现阶段党内法规建设的重中之重。相较于党内监督、追责等制度体系，党内法规制度的实施体系尚不完善，特别是党内法规解释环节已成为制约党内法规执行力的短板。

法律解释是对法律文本意思的理解和说明，其中，“意思”就是通常所说的意义、含义，“理解”就是解释主体对法律文本意思的内心把握。[2]据此，党内法规解释实际上是解释主体将自己对党内法规文本的理解通过某种方式展示出来。《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）规定了党内法规的解释同党内法规具有同等效力，在制度层面对党内法规解释的效力进行了确认。党内法规涉及到党组织的工作、活动和党员行为的方方面面，进行党内法规解释工作的意义就在于寻求对党内法规的统一理解和说明、将抽象的党内法规适用于具体的案例事实以及弥补党内法规漏洞等。为了保证党内法规的统一实施和稳步发展，党内法规解释工作必须符合党内法规制度建设仍在起步阶段的基本状况，认识到相关制度还不健全、党规执行工作者平均素质不够高的实际，宽严有度地进行党内法规解释制度构建工作，通过确立原则、明确主体、理顺程序、规范方法来完善党内法规解释理论，推动党内法规精准实施，从而有效提升党内法规的执行力。

一、确立解释原则

党内法规解释原则对党内法规解释起着统帅、指导和约束作用，决定着党内法规解释的方向，体现着党内法规解释的基本价值和核心精神。党内法规解释原则的确立，要坚持党的领导、拥护党的理论方针政策，这是进行党内法规解释的基本前提，因此，要坚持实事求是、从实际出发，这是党内法规解释的思想指引;要坚决维护党章在党内法规制度体系中的核心地位，这是党内法规解释的根本遵循。具体来讲，党内法规解释原则应包括以下几项原则：

（一）合法性原则

合法性原则是党内法规解释首先应当遵循的原则，此处的“法”是广义上的，既包括法律，也包括党内法规。合法性原则是法律解释的基本原则之一，要求法律解释合乎法律的规定和基本精神（即合法性），这是法治的形式要求，是形成法律权威和维持法律确定性的基础。[3]党内法规与国家法律两者协调统一、良序互动，国家法律高于党内法规，党内法规严于国家法律。这要求党内法规必须符合宪法和法律的规定、原则和精神。同时，党内法规解释不仅要符合法律，当然也要符合党内法规的有关规定，而“合规性”，这是由党内法规的性质决定的。党内法规解释的合规性主要体现在三个方面：一是党内法规解释应按照党内法规规定的权限和程序进行，不得越权解释;二是对低位阶党内法规的解释不得抵触高位阶党内法规，任何党内法规解释都不得与《党章》相抵触;三是对党内法规概念和规则的解释必须与党的性质、基本路线、指导思想等保持一致。

（二）合理性原则

合理性原则要求党内法规解释要合乎情理、公理、道理，具体有以下四个要求：一要符合社会现实和社会公理;二要坚持尊重公序良俗;三要顺应客观规律和社会发展趋势，尊重科学;四要以黨的政策和国家政策为指导。[4]值得提及的是，合理性原则还要求党内法规解释的提起必须满足一定的条件，即党内法规解释作为澄清文义的活动只有在党内法规的文本、规则不清晰的时候才有必要。[5]在核心区，当规则的适用明确时，无需解释;只有在边缘区，当规则的适用存疑时，才需要对之进行解释以进一步明确其含义。[6]由此，合理性原则可以控制解释权的合理使用，防止滥用。合理性原则是对党内法规解释在合法性原则基础上更进一步的要求，在具体个案中要两者兼顾，不仅明确党内法规文本的含义，更要探寻立规者的意图和精神，力求实现公平公正。

（三）统一性原则

统一性原则在党内法规解释活动中表现为把党内法规解释的对象，即党内法规制度体系看作由各个党内法规文本构成要素形成的有机整体，将解释的形式、内容和精神予以统一，在实质上保持高度一致，由此保证党内法规解释的实施及其结果是相同或相似的。这就要求各解释主体在解释党内法规时应尽量做到协调一致，以使党内法规解释与国家法律、党内法规、党内法规解释之间相统一，不存在冲突矛盾。统一性原则要求：不能把党内法规解释看成是个别的、局部的行为。要将需要解释的规则、概念术语、技术性规定等方面的条款置于其所出自的党内法规之中去理解和把握，使解释活动从属于该党内法规的整体;要将对党章与准则、条例、规则、规定、办法、细则等进行的解释加以协调，整合优化，使整体大于部分之和，加强党内法规解释体系内在的统一性。党内法规解释要坚持党内法规之间已经建立的效力位阶关系，解释要有全局观念，以《党章》为核心。在党内法规解释过程中，要建立和贯彻规范化的解释技术。如党内法规解释要保持解释方法的统一、概念语言文字的统一、解释文件体例的统一、解释名称规范化等，从技术上保证党内法规解释符合统一性原则。

（四）稳定性原则

党内法规一经颁布，应在一定时期内发生作用，以保持其效力相对稳定。稳定性原则要求党内法规解释必须保证党内法规的稳定性，不能朝令夕改。党内法规解释作为全党必须遵守的基本行为规范，调整对象是全体党员及党组织，只有保持稳定，党员和党组织对自己的行为才会有预期，才能发挥规范作用。这就要求党内法规解释主体在解释党内法规时从大局着眼，注重解释的连续性与稳定性，不能因一时的特殊情况而轻易对党内法规进行解释，否则将会影响到整个党内法规制度体系的稳定。但党内法规制定之后不可能一成不变，要根据党的理论方针政策的变化对党内法规灵活地进行变通，以满足现实需要，这也是党内法规需要予以解释原因之一。进行党内法规解释，必须兼顾稳定性和灵活性，既不能过于大胆激进，以至于常常把党内法规解释变为“立规”活动，也不能过于谨小慎微，死守规则主义，使党内法规解释没有弹性空间。[7]总之，党内法规解释应当兼顾两者，从而更好地服务于党内法规制度体系。

二、明确解释主体

党内法规解释的核心问题之一是解释权的分配，即谁有权解释党内法规。关于党内法规解释权，《制定条例》第二十九条作了规定：有规定的从规定，无规定且在《制定条例》施行前发布的，由中央办公厅请示中央后承办，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委三类主体制定的党内法规遵循“谁制定谁解释”的原则。然而，《制定条例》第二十九条的规定并不完善，其确权规则无法涵盖整个党内法规制度体系。实践中，党内法规解释权的归属仍存在诸多问题。下面以“条例”类党内法规为例，对党内法规解释主体的现状进行分析。

（一）解释主体现状分析

“条例”类党内法规在党内法规制度体系中的层级较高，内容较为全面，且数量也较多，共计31①部。其中，29部条例明确规定了解释主体，2部条例没有进行规定。

由表1可以看出，“条例”类党内法规的解释主体主要包括中共中央组织部、中央纪律检查委员会、中央办公厅、中央统战部等，其中，中共中央组织部作为解释主体的情形最常见，所占比重超过40%。此外是共同解释主体所占的比重较大，达30%，虽然共同解释主体的构成部门各不相同，但中共中央组织部所占比重亦是最大。通过对比分析可以发现，条例内容与解释主体的主管内容密切相关，因此专业性、关联性是影响解释主体确定的主要因素。由表2可知，两部未规定解释主体的条例的制定主体虽不属于自行解释的三类主体之一，但都是在《制定条例》未施行之前发布的，因此可适用《制定条例》第二十九条的规定对解释主体加以确定，即由中央办公厅请示中央后承办。

（二）解释主体存在的问题

通过对党内法规解释的实践和对“条例”类党内法规样本分析可以发现，目前党内法规解释主体主要存在以下问题：

第一， 党内法规解释权分散。由表1可知，29部规定了解释主体的条例中，解释主体的类型多达14个，解释权太过分散。其中，8部条例的解释主体由两个以上部门构成，存在共同解释如何分工与协商的问题。同时，部分表述的内涵难以把握，存在“、”“会同”“商”等符号或词语，三者之间的界限和区别何在并不明确，甚至出现了“有关部门”的模糊表述。其中，以“中央办公厅会同中央组织部”与“中央组织部会同中央办公厅”最为典型，两者涵义是否相同完全取决于“会同”的内涵。此外，解释主体既存在中央部门又存在国务院部门，出现了“两条线”，比如中共中央办公厅与国务院办公厅。由此可见，目前，党内法规解释权归属比较混乱，很难形成体系，不利于党内法规解释的系统化。

第二，解释主体确定规则不统一。前文提到，《制定条例》第二十九条对党内法规解释权的归属作出了统一规定，但这些规定并未确定统一规则，比如法律解释中遵循的“谁制定谁解释”的重要原则。由上述“条例”类党内法规现状分析可以看出，在明确规定了党内法规解释主体的情况下，既存在单独解释主体，又存在共同解释主体。共同解释的情况下，规则不统一表现的尤为明显。8部需要共同解释的条例的共同解释主体都不相同，其中，《黨政机关厉行节约反对浪费条例》的解释主体——“中共中央办公厅、国务院办公厅会同有关部门”最为复杂。因此，很难对党内法规解释主体的确定规则进行归纳，其规则并不统一。

第三，有关党章解释主体的规定不明晰。根据《制定条例》第二十九条的规定，本条例施行前发布的中央党内法规，未明确规定解释机关的，由中央办公厅请示中央后承办。党章完全符合该条款规定的“由中央办公厅请示中央后承办”的前提条件，那么党章是否应当适用该条款的规定来确定解释主体。此外，实践中曾有中共中央纪律检查委员会对党章的个别条款进行解释的先例①，但中纪委是否有权对党章进行解释。要回答这些问题，首先要明确《制定条例》是否有权对党章的解释工作进行规定。答案是否定的。党章是党的全国代表大会制定的，是最根本的党内法规，相当于国家法律体系中的宪法，其解释权只能由其本身作出规定，其他党内法规因效力低于党章而无权就党章的解释机关作出规定。[8]党章在党内法规体系中处于核心地位，党章的解释主体自然也是党内法规解释权体系极为重要的组成部分，因此必须加以明确。

综上，党内法规解释存在的主体问题直接导致党内法规解释的效力位阶混乱。关于党内法规解释的效力问题，仅《制定条例》第二十九条有所提及，即“党内法规的解释同党内法规具有同等效力。”此处的“党内法规”是否指的是被解释的党内法规并不明晰。党内法规的效力位阶依次是：党章，由党中央制定的中央党内法规，由中央纪委、中央各部门制定的部委党内法规，由省级党委制定的地方党内法规，以及由党中央授权的副省级城市和省会城市党委制定的地方党内法规。[9]党内法规解释效力位阶的确定原则应当与党内法规相一致，但在当前解释权归属不明确的情况下，存在解释主体与制定主体不一致、多个解释部门构成共同解释主体等情形，尤其是解释主体出现中央部门与国务院部门两条线的情况时，容易导致党内法规解释的效力位阶难以确定。

（三）解释主体完善的建议

要解决解释权归属存在的问题，仅靠《制定条例》第二十九条的规定对解释主体进行的规范是远远不够的，应当参照法律解释主体的模式规范党内法规解释主体，确立统一的党内法规解释权分配体系。首先，党内法规解释权分配体系的核心是明确党章的解释主体。作为党的根本大法，党章是“万规之本”，这就决定了只能在党章中规定其解释主体。其次，党内法规解释权分配体系的主干部分存在两种建构路径可供选择：一是参照法律解释主体的模式在党章中规定“谁制定谁解释”的一般原则。党章在各级各类党内法规中具有最大权威和最高效力，因此，党章可对任何党内法规的解释主体作出规定而不存在效力位阶的问题。此种路径能够促进党内法规解释权归属体系化，从而有利于党内法规解释效力位阶合理有序。二是以党内法规所涉及的内容来进行解释权主体的分类。[10]党内法规制度体系以“1+4”为基本框架，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。[11]除党章外，将党内法规划分为四大类，每类对应一专门解释主体对此类党内法规进行解释，按此种分类模式进行的党内法规解释更具专业性和科学性。但此种模式的不足在于要对党内法规进行分类，不仅增加了工作量，而且容易在对党内法规进行定性时产生争议，还需进一步考量。此外，共同解释权的归属作为党内法规解释权分配体系的特殊部分，必须加以严格限制。对需要进行共同解释的党内法规，共同解释权的归属须经过协商，同时要满足一定的条件，即与需要解释的党内法规有利害关系且确有必要参与解释。

三、理顺解释程序

程序是制度的生命，“通过排除各种偏见、不必要的社会影响和不着边际的连环关系的重荷，来营造一个平等对话、自主判断的场所，这是现代程序的理想世界”。[12]党内法规解释应当依照严格的程序进行，用程序的合法性来支持党内法规解释内容的合法性。我国《立法法》将法律解释出现的情形概括为需要进一步明确具体含义和出现新情况时明确法律适用依据两种，这两种可以归于一类，即抽象法律解释，通过解释形成具有普遍约束效力的一般性解释规定。另一类法律解释是在法律适用过程中遇到具体个案时，对于某項法律条文是否能够应用于该案情而进行的解释，称为具体法律解释。[13]党内法规解释出现的情形与法律解释相类似，可参照法律解释的分类模式，具体分为抽象党内法规解释和具体党内法规解释。对于党内法规解释的程序，还没有专门的党内法规予以规定，因此，可以在党内法规解释分类的基础上，借鉴法律解释的程序来予以构建。

（一）抽象党内法规解释程序

抽象党内法规解释具有普遍约束效力，涉及整部党内法规的理解和适用，所以在进行解释时要有全局性、统一性、系统性的观念，具体可分为以下几个环节：

前期准备阶段。党内法规解释的目的就是对党内法规实施过程中遇到的文本理解歧义或模糊、规则与实践不匹配等作出回应。因此，向解释主体提出问题、寻求解释既是党内法规解释的第一步，也是党内法规解释程序的启动原因。程序的启动，可以由党内法规实施者通过书面形式向解释主体提出请求，也可由解释主体根据党内法规实施后的评估结果或者其他效果反馈，主动启动解释程序。程序启动后，解释主体要针对提出的问题收集相关材料信息，可以会同党内法规研究方面的专家共同组成专门工作小组对问题进行综合分析、研究、论证，提出解决问题的基本方案，并就解释的可行性进行说明。工作小组将解释的初步方案和规划提交主管部门，申请立项。主管部门批准立项后，将项目纳入年度工作计划。

中期拟定阶段。工作小组根据规划确定的时间按时完成调查研究和分析论证的基础工作，并在此基础上草拟解释文稿。在草拟文稿过程中，对不明确的问题作进一步调查研究和讨论协商。工作小组在规定时间内将拟好的党内法规解释文稿报送主管部门，由主管部门将党内法规解释文稿向社会征求意见，工作小组要吸收相关意见对文稿进行修改。修改后的党内法规解释文稿送交主管部门审核，并提交相关会议讨论通过。

后期发布阶段。讨论通过的党内法规解释文件由主管领导签署，发布施行。党内法规解释的发布是党内法规解释由文本转向实践的关键一步，也是党内法规解释程序的重要一环。在此环节需要格外注意以下几个问题：一是公开发布，即经批准后的党内法规解释应当公开发布;二是报请发布的主体应当是党内法规解释专门工作小组，发布主体由解释主体的主管部门担任;三是发布形式应当是“解释主体名称+文件”，体现解释权归属，与党内法规发布形式保持一致。此外，对于数个解释主体共同发布的党内法规解释，还应增加与共同发布机关共同研究和会签的程序。

（二）具体党内法规解释程序

具体党内法规解释与抽象党内法规解释相比，更为接近党内法规的实施，为党内法规实施者执行党内法规提供更为直接、具体的依据。因此，与抽象党内法规解释程序相比，具体党内法规解释程序也相应地更加灵活、更有针对性。党内法规实施者在实施党内法规的过程中遇到具体个案，对于某项党内法规条文能否适用于该案情不明确时，针对该案向解释主体申请解释。若解释主体认为自身有权限且有必要进行解释时，具体党内法规解释程序就会启动。具体党内法规解释不仅要对党内法规条文是否适用该案情作出判断，同时要对适用与否的原因作出解释，可能还会涉及到对党内法规条文的解释。因此，可根据此类党内法规解释实践中出现的问题，结合党内法规制度的特点，借鉴比较成熟的法律解释的相关制度设计来对其进行规范。

“‘北雁云依诉济南市公安局历下区分局燕山派出所公安行政登记案”是因具体案件启动解释程序而作出立法解释的一个典型案例①。从该解释作出的过程可以发现，该解释的作出程序比较简易，由基层司法机关层层上报到最高人民法院，由最高人民法院向立法机关即全国人大常委会提出解释的请求，全国人大常委会经过讨论，最终以其名义颁布实施。程序上主要经过了提出问题、研究讨论、颁布实施三个环节，最终形成的法条释义解释可适用于同类案件，取得了“以案释法”的效果。目前，抽象党内法规解释在党内法规解释体系中占据主导地位，具体党内法规解释的实例几乎没有。近年来，中央纪委法规室在中纪委网站上开通了互动交流服务，对网友提出的有关党内法规的理解问题作出回应并公布。因网友问题的提出往往是对实践中有关党内法规是否适用于具体案情而存疑，从而请求中纪委作出解释，所以虽然在形式、程序上并不规范，但一定程度上成为具体党内法规解释的实践。比如中央纪委对于“到底怎样的同学会会被视为违规组织”问题的解释②，具体由中央纪委法规室进行了解释，并在中纪委网站发布。

具体党内法规解释与抽象党内法规解释本质上都是对某个或某些条文的释义，但具体党内法规解释在提出主体、提出方式等方面更为灵活，对于具体党内法规解释的程序设计，可参考具体立法解释进行，即分三步走：第一步，提出问题。问题的提出主体既可以是党内法规制定者、党内法规实施者，也可以是发现问题的普通党员和群众。提出的方式不限于书面，也可以是类似网站留言的方式将具体案情和需要解释的党内法规条文一并提交解释主体。解释主体应当积极拓宽提出问题的渠道，广泛听取意见和建议。第二步，研究讨论。解释主体内设的党内法规研究部门对提交解释的请求进行初步筛选，认为自身有解释权限且确有解释必要的，对具体案情和党内法规条文进行分析论证，并形成书面解释文件提交主管部门。第三步，发布。以主管部门的名义对问题的提出机构进行答复并将解释向社会公布，用以指导此类问题的实践工作。

四、规范解释方法

法律解释本身就被定位为法律方法和技术，所以，总的来说属于方法论的范畴。对本体论意义的法律解释，学者们用“法律诠释学”“解释学法学”等概念加以概括，以示区隔。[14]可见，法律解释方法对法律解释体系构建意义重大，对于党内法规解释来说亦是如此。可以将立规者意旨、文本意图和解释主体意志作为三个向度，将党内法规解释方法概括为原意解释、体系解释和论理解释三类①。不同的解释方法因考虑的因素以及提出问题的视角不同而具有不同功能，这就意味着在具体的情景下对同一个党内法规规则使用不同的解释方法进行解释可能会得出完全不同的解释结果，容易存在不确定性。这就要求形成统一的党内法规解释方法使用机制，确定各种党内法规解释方法之间的位阶关系，消除不确定性。通常情况下，应将立规者意图作为最优先级，文本意图次之，解释者意志最末，因此，位阶关系依次的排序应当为原意解释、体系解释、论理解释。这种排序并不是一成不变的，在具体个案中若有充分理由则可以推翻各种解释方法之间的优先性排序，但必须加以严密的论证。

（一）原意解释

原意解释是众多法律解释方法中的首要方法，具有基础性意义。党内法规是高度概括和抽象的，要理解其含义，首先就要从党内法规条文的文字含义入手。原意解释的立足点在于语言，运用语言规则对条文的文字、语法加以理解，通过探寻立规者的立规意图和目的来说明党内法规的内容和意义。原意解释认为，党内法规解释的目的就在于探求立规原意，因此，在对党内法规进行解释时必须考虑到立规者制定条文的目的以及对条文实施所能达到的效果预期，而不能作出与其相反的解释。

立规者的立规原意与党内法规文本之间的关系是运用原意解释方法时首先必须明确的核心问题，关系到在进行解释工作时是否要借助立规时的历史材料以及是否应当由解释主体对立规者意图进行“想象重构”的问题。党内法规解释工作必须遵循合法性、合理性、统一性、稳定性的原则，因此在进行解释时必须更多地专注于法律文本，不能过度考虑立规者的目的及意图，但同时应注意研究党的发展历史。实践证明，历次党内法规的修改都与当时党内形势的变化、党的政策方针的改变等息息相关。比如在党的十八届四中全会后，中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议举行并发布了《中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议公报》，要求强化对四中全会精神落实情况的监督检查，抓紧修改党风廉政建设党规党纪和相关法律。[15]因此，进行党内法规解释工作也要在合理的限度内对立规当时的政策方针等加以综合考虑，而解释者的价值偏好、观念倾向等则必须排除在解释过程之外。因而，在所有的解释方法中，原意解释的客观性是最重要的，以满足党内法规必须保持客观性的要求。

（二）体系解释

体系解释应遵循文本主义理念，立足于党内法规文本而存在，表现为对不确定的、含混的、模糊的文字意思进行理解和阐明。[16]我国现有的党内法规包括“党章—条例—准则—规则、规定、办法、细则”四个层次，各个层次规范的效力等级、调整内容有所不同，共同构成了党内法规的制度体系。[17]其中，《党章》是党内“根本大法”，3部准则与31部条例是党内法规体系的主干，而数千件规则、规定、办法、细则是党内法规体系的枝叶。[18]党内法规解释是对党内法规制度体系中的某部党内法规或者某些党内法规条文进行解释，为了避免破坏党内法规制度体系的完整性，在进行党内法规解释工作时必须遵循系统解释的方法。

体系解释的方法要求进行党内法规解释时必须着眼于整个党内法规制度体系的框架，将需要解释的党内法规条文与其他党内法规条文联系起来，从该党内法规条文与其他党内法规条文的关系、该党内法规条文在所属党内法规文件中的地位、所属党内法规与其他党内法规、党内法规制度体系的联系等方面入手，系统全面地分析该党内法规条文的含义和内容，以免孤立、片面地理解该党内法规条文的含义，以免与高位阶的党内法规、党内法规解释产生冲突。体系解释的方法能够有效地维护党内法规规则文本的稳定性、意义的安全性和行为的可预测性，以使党内法规解释统一、合理、有序、适用。

（三）论理解释

论理解释以“解释者”的意志为中心，在党内法规文本存在漏洞、党内法规规则出现多重选择冲突或矛盾并且解释主体无法回避的情形时加以适用。论理解释探求的是填补“法规漏洞”，在复数规则中作出裁量和选择，因此主要适用于解释主体的裁量性解释，是三类解释中唯一给予解释主体以一定主观能动性运用空间的解释种类。[19]但解释主体的意志必须限制在党内法规文本的体系框架之内，而不是任由解释主体任意进行主观解释。在运用论理解释的方法进行党内法规解释时，对解释主体的专业化水准和素质水平的要求比较高，而解释主体因行政事务的拖累和现实需要的紧迫性往往不能达到要求，此时可考虑用学理解释加以借鉴以节省资源和提高效率。

学理解释一般是指由学者或其他个人、组织对法律规定所作的不具有法律约束力的解释。同法律解释体系一样，在进行党内法规解释体系建构时，也不宜将学者或其他个人、组织对党内法规所作的解释纳入其中，但这并不意味着此类解释没有意义。党内法规在制定的过程中就注重吸纳各方意见尤其是专家学者的建议，因此，当解释主体运用论理解释的方法作出裁量性解释时，党内法规的学理解释也应具有重大的参考价值。解释主体可能因立场、精力、资源等因素导致对党内法规的理解过于片面或者不够深入，而相关专家学者因其具有研究时间充分、理论论证丰富、立场相对中立等优势，所作的学理解释具有很大的借鑒意义。当然，学理解释只能作为参考，解释主体在党内法规文本的框架内对其进行相应的补充和完善，党内法规解释才能最终形成。

制度的生命在于实施，在党内法规制度体系基本形成之后，党内法规建设工作的重心不再是解决无规可依的问题，而是如何提高制度执行力来促进党内法规制度有效落实和实施的问题。党内法规解释体系作为党内法规制度实施的重要环节，对于整个党内法规制度体系的构建同样具有重要意义。因此，现阶段党内法规建设工作的重心应当由“立”向“释”逐步转移，重视借鑒法律解释的有益经验对党内法规解释体系进行建立和完善，从而以“良规”促发展、保善治。

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（责任编辑：王秀艳）