浅议检察机关在食品安全领域的职能调整

张晴 张啸远

关键词 检察机关 食品安全 职能调整 公益诉讼

作者简介：张晴，宿州市埇桥区人民检察院;张啸远，宿州市人民检察院。

中图分类号：D926.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.362

食品安全问题引起国人的重视始于2008年的“三鹿奶粉”事件，含三聚氰胺的三鹿奶粉导致婴儿变成“大头娃娃”，舆论一片哗然。但是经过11年的整治，食品安全的形势仍然不容乐观。2019年，三全、金锣、科迪等11企业的产品样品被相关部门检出非洲猪瘟病毒核酸阳性。2019年的“3.15”晚会，又曝光了辣条和土鸡蛋两个重大食品安全隐患。

司法机关的数据也能反映食品安全问题的严重性，根据中国裁判文书网查询的数据，仅2017、2018两年，全国就有生产、销售不符合安全标准的食品案2612件;生产、销售有毒有害食品案4036件。检察机关如何将新增的公益诉讼检察职能与刑事检察职能相结合，保障人民群众“舌尖上的安全”，是一个重要的研究方向。

一、检察机关在食品安全领域的职能

（一）强化刑事诉讼检察职能

因国家监察体制改革，检察机关的职务犯罪部门整体转隶，检察机关已经不再侦查食品安全领域的贪污贿赂犯罪和渎职犯罪，在办案过程中发现相关线索，也要移送监察部门进行调查。当然，转隶对检察机关在食品安全领域发挥作用的影响并不大，因为从食品安全案件的数量来说，普通刑事案件的数量远远高于职务犯罪案件的数量。长期以来，检察机关在食品安全领域是以刑事诉讼检察为主，职务犯罪检察为辅。

具体来说，检察机关在普通食品安全刑事案件中发挥以下作用：刑事立案检察监督，监督公安机关对食品安全案件立案或者撤销案件;审查逮捕与审查起诉，对公安机关移送的食品安全案件进行审查，决定是否逮捕与是否起诉;出庭支持公诉与审判活动监督，出席法庭支持公诉并对庭审活动进行法律监督;刑罚执行活动监督，对法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的执行进行法律监督。

（二）新增民事、行政公益诉讼职能

2017年7月1日，修改后的《行政诉讼法》和《民事诉讼法》正式施行。两部诉讼法修改的亮点之一就是正式确立了检察机关的行政公益诉讼权和民事公益诉讼权。2018年12月25日，最高人民检察院通报了检察公益诉讼十大典型案例，其中四起都是食品药品领域的案件。这四起典型案例分别是：北京市海淀区网络餐饮服务第三方平台食品安全公益诉讼案;宁夏回族自治区中宁县校园周边食品安全公益诉讼案;福建省闽侯县食用油虚假非转基因标识公益诉讼案;江西赣州市人民检察院诉郭某某等人生产、销售硫磺熏制辣椒民事公益诉讼案。因为食品安全案件的特殊性，侵犯的不特定多数人的权益，以往由于个体的被侵害人很少提起诉讼，导致不法企业或个人逍遥法外，所以检察机关的公益诉讼职能对食品安全案件有天热的适用性。可以预见，公益诉讼制度将在以后的食品安全领域发挥更大的作用。

（三）刑事附带民事公益诉讼职能

2018年3月1日，最高法、最高检发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，第二十条规定：“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理”，明确了检察机关具有刑事附带民事公益诉讼职能。其实这一规定只是《刑事诉讼法》第九十九条：“如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”的必要延伸。这一职能的确立，打通了检察机关内部刑事检察部门与公益诉讼部门之间的壁垒，凸显了检察一体化办案体制的优越性，同时拓展了发现公益诉讼案件线索的案源。

二、刑事检察职能在食品安全领域的发展方向

（一）注重行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的运用

食品安全刑事案件的一个重要来源是行政机关在执法过程中发现并移送公安机关，但行政机关以罚代刑、有罪不究的情况屡见不鲜。2011年，为督促行政机关及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理，检察机关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行“两法衔接”工作机制。两法衔接信息共享平台就是利用政务网的现有网络、设施和有关数据，实现各行政执法机关与司法机关之间实现执法资源共享。检察机关应加强信息共享平台的运用，形成行政执法和刑事司法整体工作合力。一方面，督促行政机关及时填录案件信息;另一方面，充分搜索平台中可能涉嫌刑事犯罪的案件线索，发现案件线索后监督公安机关立案侦查。

（二）做好刑事侦查活动监督，保障食品安全案件质量

在以审判为中心的刑事诉讼改革背景下，案件质量的好坏很大程度上取决于在案的证据。但司法实践中，因为食品安全案件的专业性，侦查机关往往存在取证迟滞甚至取证缺失的情况。而且侦查机关在取证时还要注意行政机关提取的言词证据不能直接在刑事诉讼中作为证据使用，需要由公安机关再次取证转化的问题。为确保审判的效果，提高案件的质量，对于重大疑难复杂的食品安全案件，检察机关要主动提前介入，引导侦查人员全面取证。同时，对于侦查活动中的违法行为，要发出纠正违法通知书、檢察建议书，通知侦查机关及时整改。

（三）组建专业化办案团队，借力“外脑”提升办案质效

食品安全领域的案件主要涉及两个罪名，生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒有害食品罪。这就需要对涉案的食品是否为不符合安全标准的食品、有毒有害的食品作出判断，而作出判断或者审查判断是否准确都需要专业知识，这些知识往往是办案人员所欠缺的。因此，在食品安全案件多发的地区，抽调业务骨干，组建专业化办案团队势在必行。另外，根据最高检《关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》，可以聘请有专门知识的人参与办案，借助外脑的专业知识对案件关键情节把关。

（四）强化刑事裁判监督，避免食品安全案件轻刑化处理

从以往食品安全案件的裁判结果来看，部分案件的被告人被判处缓刑，并处的罚金数额也整体偏低。在社会效果上，远远达不到“打击一个、教育一片”的威慑效果。为实现刑法的特殊预防与一般与反，确保被告人罚当其罪，检察机关要做好两方面的工作。一方面要根据被告人的法定量刑情节和酌定量刑情节，在庭审时提出较为准确的量刑建议;另一方面对量刑畸轻的案件，要坚决的提出抗诉，请求二审法院正确量刑。

三、公益诉讼检察职能在食品安全领域的发展方向

（一）平衡刑事检察与公益诉讼检察发展力度

最高检以反贪职能转隶为契机，以内设机构改革为突破口，着力破解“重刑轻民”，提出刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大檢察”全面协调充分发展的大目标。但长期以来，检察机关的优势资源都大量的投入在刑事检察部门上，对于民行部门及新成立的公益诉讼部门投入不足，这一问题在基层检察院或者案多人少地区的检察院尤其突出。要解决这一难题，首先要求检察机关的领导认识到公益诉讼工作的重要性，才能选拔优秀人才充实到公益诉讼部门。

（二）多渠道拓展食品安全公益诉讼案件的线索来源

巧妇难为无米之炊，检察机关办理食品安全公益诉讼案件需要充足的案件线索，但是因为公益诉讼相对检察机关其他业务来说还是一个比较年轻的事物，所以案件线索来源一直是一个重要的问题。当前要在食品安全领域拓展案件线索来源，可以从以下五个方面入手：

一是在检察机关内部挖掘案件线索，从刑事检察、民事行政检察等部门的办案过程中发现案件线索，其他部门的办案人员也建立发现食品安全公益诉讼案件线索主动移送的意识。

二是在控告申诉检察部门的接访和举报中获取案件线索，检察机关的控申部门设有来访群众接待窗口以及围绕12309建立的一整套电话、网站等案件线索受理机制，可以从中筛选出食品安全公益诉讼案件的相关线索。

三是在与行政机关联合执法中发现案件线索，无论是从专业性还是认知度来说，与行政机关开展联合执法，借助行政执法人员的专业力量发现案件线索都是一件事半功倍的事情。

四是与本地的消费者权益保护协会建议信息共享机制，因为消费者受到食品安全方面的侵害，很可能向消费者协会投诉，所以可以定期从消费者协会获取相关线索并进行筛选查证。

五是从舆论媒体的新闻报道中发现案件线索，随着网络及自媒体的发展壮大，舆论媒体的公共监督功能越发强大，检察机关可以从媒体对食品安全的相关报道中发现公益诉讼案件线索。

（三）加强公益诉讼诉前程度的监督刚性

根据公益诉讼试点地区的相关数据，公益诉讼最终以诉讼程序结案的案件仅占诉前程序案件的11.6%、占案件线索数的8.9%。绝大多数的案件是以诉前程序结案。在食品安全领域，要做好下面三个方面的工作，以加强检察机关诉前程序的监督刚性：

一是提高发出检察建议的质量，在对案件事实和法律法规充分了解的前提下，针对案件事实释法说理，准确提出行政机关在食品安全领域执法中存在的问题。

二是对于收到检察建议后仍不整改的行政机关，可以与本级政法委或上级主管部门进行沟通，督促该行政机关进行整改。

三是对于整改后仍然不见效果的行政机关，可以向党委政府作出专题汇报，或者通过人大执法检查、政协民主监督等方式，对相关行政机关施加解决问题的压力。尽量让问题在诉前程序中得以解决，毕竟公益诉讼提起诉讼是解决问题最后的选项。