中国（海南）自由贸易试验区的特性及其立法路径

关键词 自由贸易试验区 自由贸易港 立法路径 经济特区立法

作者简介：郑达，重庆大学法学院国际法专业硕士研究生，研究方向：国际法。

中图分类号：D67                                                               文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.305

一、建设中国（海南）自由贸易试验区的时代背景与现实需求

（一）建设中国（海南）自由贸易试验区的时代背景

1.我国正推动形成全面开放新格局

开放是国家繁荣发展的必由之路。以开放促改革、促发展，是我国现代化建设不断取得新成就的重要法宝。习近平总书记所作的党的十九大报告提出“推动形成全面开放新格局”，强调“开放带来进步，封闭必然落后”“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”“中国坚持对外开放的基本国策，坚持打开国门搞建设”“发展更高层次的开放型经济”。 改革开放几十年来，中国在改革中探索发展之路，经济特区等创新高地不断为中国的发展建设提供新的经验，中国对外开放程度不断加深。与此带来的，是中国的世界影响力与日俱增，国际社会希望中国在国际事务中扮演更重要的角色，在应对全球经济疲软中承担更大的责任，为世界提供“中国智慧”。中国自身也面对着经济发展进入新常态，劳动力成本持续攀升，资源约束日益趋紧，环境承载能力接近上限，开放型经济传统竞争优势受到削弱，传统发展模式遭遇瓶颈等一系列问题。破除发展中的新障碍，以自身的开放辐射带动区位发展，成为了中国改革开放新时期的新任务。

有基于此，党中央作出了推动形成全面开放新格局的重要部署。在拓宽开放的大门同时追求更高质量的开放。引进投资与扩大对外投资并轨建设，由贸易大国向投资大国转型，加强与外资在创新技术领域的合作，转变引资思路，由过去简单的“低廉劳动力加政策优惠吸引”转变为营造稳定公平透明、法治化、可预期的营商环境。在国际上加强与周边国家的合作，建立亚投行，提出“一带一路”构想，为世界发展提供了中国思路。海南自由贸易试验区不仅可以为全面开放新格局的形成先行先试，贡献海南方案，更可以对接“一带一路”倡议，助力推动全面开放新格局的形成。

2.我國正加快建设开放型经济新体制

对外的开放是我国经济不竭发展的原动力。我国过去几十年积极推进改革开放战略，由计划经济变为市场经济，着重强调市场在资源分配中的决定性作用。这些政策和措施帮助中国取得辉煌成就，但是同时也必须承认在市场经济建设过程中存在政府干预过多，职责不清，相关配套法律制度不够完善，企业话语权较少等问题。开放型经济新体制内在的要求更好的厘清政府在新开放模式中的定位。从政府主导不计成本的开放模式转向以企业为主导充分发挥市场配置机制的开放模式。“政府要按照国际通行规则干预或者调节经济，而不是亲自上阵，决定企业的生存空间”。 以企业为市场中的主导，以需求为市场发展的导向，政府在其中更多的作为规则的执行者和秩序的维护者。

推进更高水平的对外开放，加快实施自由贸易区战略，加快构建开放型经济新体制，以对外开放的主动赢得经济发展的主动、赢得国际竞争的主动。 自由贸易区试点的蓬勃开展，是我国加快建设开放型经济新体制的重要决策。通过各地自贸区试点，探索政府在全新开放模式中的定位，以地方的先行先试，大胆突破旧的经济体制的束缚，建立一套新的行之有效的管理办法，打造优质营商环境，为整个中国的开放型经济新体制建设提供经验，做好排头兵。同时探索自贸区向自由贸易港转换，为自由贸易区发展指明方向，以自贸区政策高地，创新高地的地位吸引外商投资，提高国际竞争力，帮助企业走出去。以开放程度更高的自贸区和自贸港，更加紧密的联系周边国家，“谋子更要谋势”，增强我国的区位影响力，更好的服务“一带一路”倡议的开展。

（二）建设中国（海南）自由贸易试验区的现实需求

1.我国改革进入攻坚期和深水区

改革开放已经迈过了四十个年头。在上一轮通过对外开放倒逼国内政治经济体制改革中，中国取得了骄人的成绩。经济总量大幅提升，更重要的，是确立了开放的信念，总结了以改革促发展的智慧。时至今日，中国的改革进入了一个崭新的时期，也即所谓的“攻坚期”和“深水区”。“自2008年金融危机以来，全球经济陷入长达十年的脆弱的经济增长，不确定性始终伴随着经济的复苏过程”。 中国及时调整政策，推出四万亿支出，成功抵御了这次全球性的金融危机，但是外部经济环境的不确定，加之自身发展至一定时期所带来的瓶颈，也为中国的发展带来了一系列的新问题，具体表现就是产能过剩，产品积压库存，产业结构函需转型升级。劳动力成本的上升也在逐渐削弱过去几十年中国制造业发展中的最大优势，工业建设中所带来的环境问题也在日益凸显。经济增速放缓，各类经济风险逐步显性化，更重要的是中国的进一步改革对于中国制度建设有了更高的要求，中国制度构建中的诸多问题正在禁锢着中国进一步改革发展的进程。

“中国改革已经进入攻坚期和深水区，我们将以壮士断腕的勇气、凤凰涅槃的决心，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，敢于触及深层次利益关系和矛盾，把改革进行到底。” 中国目前新一轮的改革，要触及更多更深刻的某些集团的根本利益，新的改革，也是对许多绕不过的体制和制度更艰难的突破，是真正的攻坚期。在这种背景下，需要一块区域，在这块区域中大胆突破一切制度束缚，壮士断腕，同时也要将风险稳定在可以控制的范围内，不至于对整个中国的政治经济造成剧烈冲击。中国（海南）自由贸易试验区正是基于这样的现实需求应运而生。通过在海南的试验，为中国突破深水区，改革成功提供现实的经验和良策，在局部范围中的试验所带来的风险也是中央可以稳固和调控的。

2.反全球化思潮涌动，贸易保护主义抬头

当前全球的经济态势也是中央决定在海南设立自由贸易试验区的重要因素。金融危机以来，世界经济增长疲软，发展失衡，整个国际社会面临着如何走出经济困境的世界难题。在这种背景下有些国家为了维护自身的利益，公然实行贸易保护主义，通过损害别国在国际经济交往中的利益来保护自身经济发展。这种逆全球化思潮注定是短视的，全球经济发展的规律已经证明，以贸易和投资自由化便利化为代表的经济全球化，促进了世界和平、稳定和繁荣，真正符合世界各国的共同利益，代表了人类文明发展的方向。

中国设立海南自由贸易试验区，就是希望以中国智慧破解世界经济增长难题，中国坚定不移走开放，平等，互利共赢的发展路线，通过海南自由贸易试验区这个门户，进一步加深与世界各个国家的交往，拓宽中国的开放之门，对接中国的“一带一路”“亚投行”等倡议，以开放破除个别国家的贸易保护的封锁，以自身发展带动整个地区发展，切实承担起引导经济全球化，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展的责任。

二、中国（海南）自由贸易试验区的特性

中国（海南）自由贸易试验区作为国家最新批复成立的自由贸易试验区，也是由党中央特别指出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”的试验区，具有一系例独有的特性。

（一）范围全域性

范围全域性是海南自由贸易试验区的一个重要特性。以往的试验区往往是在一个市或几个市划出若干个区作为自由贸易试验区。以往的做法带来了诸如管理制度交叉，主管部门不明晰，乃至“一市两制”等一系列问题，也不利于政策的开展推广。这次党中央选取海南省全岛3.5万平方公里面积作为自由贸易试验区，体现了党中央深化改革的決心。

海南全岛作为自由贸易试验区，首先具有离岛优势，便于二线监管，政策的突破风险性得以进一步降低。其次自由试验区面积大扩大毫无疑问意味着政策的试验具有了更广阔的空间。海南省全岛各个地区情况各异，地区之间具有各自的特点。这有助于政策因地制宜，结合当地实际情况和优势产业，点对点的进行突破，积累更为丰富的经验，这些经验对于更为广袤和复杂的全国其它地区的发展更加具有可借鉴性。 海南自由贸易试验区管辖面积覆盖海南全岛，与海南省的行政区划高度一致，也将给政府职能整合等方面工作带来更强有力的制度性保障，地方有权立法机关制定的地方性的法律统合性和适用性也会大大增强。

（二）目标指向性

海南自由贸易试验区的建立，与以往不同的是有一个明确的目标指向，即“支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索，稳步推进中国特色自由贸易港建设。”

海南自由贸易试验区这个独有的目标，意味着海南自由贸易试验区的发展方式将会与之前的试验区的建设有所不同。首先我们需要厘清自由贸易港的概念及它与自由贸易试验区的关系。自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。 由此可见自由贸易港是全球最开放的地区，是自由贸易试验区发展的更高阶段。在之前的自由贸易试验区的建设中，自由贸易试验区的使命是通过简化行政措施等政策优惠，打造一块“政策高地”以吸引资本流入，更强调向其他地方输出“可复制，可推广”的经验，旨在“创新先行”，摸着石头过河，创新领域也多集中在经济和市场领域。 而自由贸易港的设立则标志着我国的改革开放进入到一个崭新的阶段，制度建设相对完备，所以海南自由贸易试验区可以利用自己的后发优势，充分汲取之前十一个自贸区的成功经验。自由贸易港应直接对标国际最高贸易和投资标准，内在的要求海南自由贸易试验区在先期自贸区建设中结合自身特点，更大胆的作出突破，更重要的是建立完善的制度领域和良好的营商环境，强调“一线放开”，争夺全球资本服务、货物和人才的汇聚地地位。也就需要海南自贸区不仅仅在市场领域进行改革，同时在金融服务，配套设施，环境建设上也要有所作为，在后期中央也要充分给予税收优惠支持。海南自由贸易区的建设还需要在结合自身特点和保持“中国特色”的同时，博取世界各个成功的自由贸易港的建设经验，充分研究这些自由贸易港的成功建设对于海南自由贸易试验区日后发展的可借鉴之处。可以说，目标的不同意味着党中央和国务院对海南自由贸易试验区的建设提出了更高的要求。

（三）内容综合性

海南自由贸易试验区的另一个重要的特点就是内容的综合性。中国的自由贸易试验区建设在中国已历经数个年头，实际上在自由贸易试验区成立之前国家就已经进行了诸如“经济特区”“综合配套改革试验区”等特殊区域的尝试。给予它们一定的政策乃至于法律上的优惠，就是希冀于建立一个真正的完全市场主导的市场经济体系，更好的厘清政府的职能，为中国深化改革提供方向和经验。从这些试验区的发展趋势来看，其初始的工作重心都集中在经济市场领域，制度突破也多为简化行政审批，放宽市场准入。 但是随着自身的发展，出现的对于市场经济建设的滞碍就不仅仅局限在经济领域，行政职能体系变革，社会基础设施建设，环境综合整治，社会保障等社会的方方面面都深刻的影响着改革的成效。而这些区域自身的突破权限有限，权力下放也不够充分，这些都制约了这些特殊区域的进一步变革。

海南自由贸易区在开始阶段就提出了要建设自由贸易港的目标方向，中央也明确充分赋予海南自主改革的权力。这深刻符合了中国改革要求更加深入，全方位的趋势。海南自由贸易试验区要向海南自由贸易港转变，就不能只在市场准入等领域有所放宽，仅仅满足于对于经济的改革和对旧经济体制的突破，还要求更加深入，更加综合的政策制度创新。要结合海南自身诸如旅游业，现代服务业的发展特点，充分利用海南地理位置优势，港口优势，气候优势，探索建立海南高新技术产业集合中心。要建设一个优质的营商环境，金融制度的突破是重点，完善自由贸易区法制环境，加快顶层设计。完善配套基础设施建设，大力推进人才引进战略。重视海南地区环境保护，在发展的同时“既要金山银山，也要绿水青山”。总之，改革要更具有内容的综合性，拓宽思路，整体把握，通过对于社会各个方面的综合创新，协调发展，力争形成良好的，国际化的营商环境，为中国后续的自贸港发展提供体系化的，整体化的经验。

三、中国（海南）自由贸易试验区的立法依据和权限

如前文所述，海南自由贸易试验区具有与以往的自由贸易试验区不同的许多独特之处，担负着特殊使命。自贸区必须通过深化的改革和大胆的突破，在自贸区内建立起一个可以对标世界最先进自由港的完善的市场经济体制，具有世界竞争力以吸引资金人才的汇入。但市场经济是法治经济，党中央强调“任何改革都要于法有据”，这不但从根本上对于改革的措施和成果是一种有效的保障，而且也有助于国家法制统一，有助于全面依法治国战略的开展。在这其中非常重要的环节，即是海南自由贸易试验区立法路径问题，牵扯到平衡地方为了发展改革所希冀的对于现有法律体系的突破与全国法制体系完整统一之间的关系，亦涉及地方与中央事权分配的问题。

（一）立法依据

立法依据是名正言顺地开展立法的上位阶规范， 它决定了立法的合法性和有效性。海南自由贸易试验区的立法依据来源，首先是国家的法律。此处的法律应作广义理解，包括全国人大及其常委会制定的法律，还包括国务院制定的行政法规。海南省自由贸易试验区以全岛作为试验区，在该试验区生效的地方性法律文件毫无疑问包括地方性法规，省政府的规章等。它们的权力来源于《宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》等法律的规定。其次，海南省同时还具有经济特区的身份，对其的授权亦在《立法法》中有所体现。 海南自由贸易试验区虽然是一块特殊的地域，具有相当程度的改革自主权，可以在一定范围内对法律法规进行突破。但是它并不是法外之地，执行国家的法律规定，履行地方政府的法定义务，与上位法保持一致仍将是现行的和未来很大一部分地方性法律文件中所要完成的主要任務。《立法法》第七十三条第一款就可以看出：地方性法规可以就下列事项作出规定：“（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。”该条文体现了海南自由贸易试验区中地方性法规的任务之一就是就具体执行上位的法律，行政法规的措施作出细化性规定，这也就意味着它的立法依据即是上位的法律法规。

海南自由贸易试验区的另一个立法依据就是党的政策。首先海南自由贸易试验区向海南自由贸易港的发展目标就是由党中央作出的决策。《中共中央，国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》也都旗帜鲜明的提出了贯彻党的方针政策，加强党对海南自由贸易试验区发展的领导。 尤其是海南自由贸易试验区事关党的大政方针，事关党关于国家发展和亚洲发展的重大布局。海南自由贸易试验区的立法工作必须具有大局意识，目光要长远，在大局中谋划设计自身发展，以大局眼光解决立法疑点和难点。实践中要注意将海南立法政策与党的重大改革举措，方针战略紧密结合，发挥党在立法方面的引领指导作用。及时跟进对接党关于“一带一路”等谋划的政策部署，结合自身的发展特点，灵活运用法治思维，在党中央构建的宏伟蓝图中起到关键助推作用。

“政策是法规的先导，法规是政策的升华。” 自贸区发展中，要注重用活用足现有政策优惠，包括党中央大力倡导的政策和给予其他自贸区的政策优惠，又要从海南自身特点出发，结合自身独特新优势，将这些政策落地化，法律化，变政策优势为法制优势，使其具有稳定性，不断全面优化自贸区制度环境。

（二）立法权限

海南自由贸易试验区的立法权限依照是否可以对现有法律法规作出突破可以划分为授权立法和自主立法。在我国，授权立法是指享有立法权的国家机关根据法律法规或者由国家最高权力机关以“决定”的形式将部分事项等立法权授予有关国家机关，并由后者根据这种授权对自己立法权限范围以外的事项进行立法的活动。根据立法权等来源不同授权立法可分为一般授权和特殊授权立法， 经济特区授权立法就是特殊授权立法。自主立法则是有权机关在宪法法律赋予自身立法的权限内自主立法，管理自身事务，不需要其它有权机关进行特别授权。

海南自由贸易试验区以海南全岛作为试验区，与海南省的行政区划高度一致。海南省本身具有经济特区的身份，这就使得海南省在某种程度上具有“双重立法权”。 而其中立法法对经济特区立法权的规定“经济特区所在地的省，市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施”。 “经济特区法规根据授权对法律，行政法规，地方性法规作变通规定的，在本经济特区使用经济特区法规的规定。” 从中不难看出，海南省的经济特区立法权来源于全国人大的授权，属于授权立法，最大的特点就是可以对法律法规进行变通性规定。而海南地方的自主性立法则需遵循不抵触原则，不得同上位法发生冲突，否则无效。

《中国（海南）自由贸易区总体方案》强调，“海南省要加强经济特区立法，建立与试点要求相适应的管理制度，建立公正透明、体系完备的法制环境。”经济特区立法是海南自由贸易区深化改革的重要法宝，其关键之处就在于它的授权立法性质。授权立法是将全国人大对于一部分权力的处置转移给了海南地方，这也是海南可以对有关法律法规进行突破的理论基础。 中央和地方的权力分配一直是宪行领域的一个重大问题，我国作为一个单一制国家，如何在维护国家法制统一的前提下，最大限度激发地方改革自主的动力？之前海南经济特区授权立法的尝试，到现在海南自由贸易区“赋予更大改革自主权“的更多领域事权下放的探索，在某种程度上都将为中央与地方的事权模式分配提供全新的思路与模版。海南自由贸易试验区要抓住这个机会，用活用好中央授予的立法权限，针对海南建立自由贸易港方向中遇到的问题，在授权范围内科学论证，大胆突破，用授权立法这柄利刃，刺破旧体制的束缚，打好深化改革这场硬仗。同时要厘清授权立法和自主立法之间的关系，对于一般的地方性事务，不需要对法律法规进行变通的，以自主立法的形式，严格按照法律程序和审查程序进行立法，不滥用中央授权立法给予的权限。

四、中国（海南）自由贸易试验区的立法内容和形式

（一）立法内容

海南自由贸易试验区的立法内容大体可以分为两个方面“为执行上位法律法规所作的具体性规定”和“需要用到改革自主权和先行先试权，结合地方特殊情况，对上位法律法规作出补充和变通性的规定。” 我们在本章中主要讨论后者。

人民日报曾就自由贸易区发表过社论：最大限度赋予自贸试验区改革自主权和先行先试权;总体方案中也强调“赋予海南更大改革自主权”。改革自主权，就是地方可以根据自身的实际情况，为了改革的需要，自主的对法律法规没有规定的事项进行创制性规定，或者对上位法律法规已经有规定的事项进行变通性规定的权力。是中央事权下放，从而激发地方创新性和积极性的重要手段。先行先试权就是它的体现。

先行先试这种权力的施展，往往需要以突破法律法规的束缚为代价，其背后更深层的体现是改革与法治的冲突。笔者认为，对于法治的理解不应囿于形式法治的层面。中央进行“先行先试”的授权，将事权下放，本身就可以视为对宪法 “中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性，积极性的原则”的落实。 通过地方的先行先试，放开他们的手脚，激发其热情，引导其敢于和善于发现旧制度中不合理的成分或落后的因素，大胆的改革，这正是先行先试的意义所在，在改革中发现“更自由的法律”， 更好的维护公民的合法利益促进社会发展，体现了实质的法治，也是改革的追求。比如深圳经济特区运用先行先试权对于计划经济体制的突破和建立市场经济体制的探索，激发了市场的活力，也为全国范围内市场经济体制的建立提供了经验。只要这种先行先试的授权程序严格在法律的规定下进行，并且加强对这种权力运行的监督，先行先试权的存在是完全具有其正当性的。

先行先试是我国渐进式改革的产物 ，在改革的过程中，选择一定的区域进行先行先试，将成功的经验予以推广，即使先行的突破带来了风险，也在中央可控范围之内。先行先试权在立法层面的具体体现，不仅包括立法的变通性规定，还包括立法的创制性规定。需要强调的是，先行先试权并非是经济特区立法所独有的，诸如地方性法规中“其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。” 同样体现了地方人大及其常委会可以对法律法规没有规定的地方性事项先行先试，作创制性规定，只不过“在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。” 而经济特区立法中所体现的则是变通性的先行先试权，可以与上位法冲突并在本地区优先适用，所需要遵循的只是不违背宪法和法律的基本原则。先行先试权还体现在执行中，即出于试错和创新的考虑，还有立法技术的原因，先行先试突破性立法中不可能面面俱到，必然会为执行留一定独立裁量的空间，执行法律时具体技术性等细节，亦有执行机关自我突破，先行先试之余地。

中央作出的给予海南更多改革自主权和先行先试权的决定，即是希望海南利用权力，突破旧制度的束缚，积极探索适合海南发展的制度体系。海南应当用好这项权力，在宪法法律基本原则的框架内，大胆先行先试。先行先试是一项开拓性的工作，尤其是对现有法律的突破必然是充满法律和政治风险的，有可能会出现失败，先行先试内在的要求一种范围内的“试错权”，对一些失误给予免责，好让海南自由贸易试验区敢于去突破，更有魄力的做出决断;同时自贸区也不能盲目的运用先行先试权，要在权力运行过程中，尤其涉及对法律法规的变通时，谨慎论证，深入调研，认为确有必要，符合改革的方向，才可以进行突破性的尝试，切不可滥用所谓“试错权”，以改革名义侵害社会利益。

（二）立法形式

海南自由贸易区的立法在立法形式上表现为经济特区立法和其它地方性立法。经济特区立法权是由全国人大授予海南省人大及其常委会在不同宪法和法律基本原则相抵触的范围内自行立法，并在经济特区优先适用的权力。被授权对象并不包括海南省人民政府。經济特区立法权首先也是地方性立法的一种，是地方权力机关根据地方实际情况，对地方的事项安排作出规定，并只能在地方适用的立法权。它与其它地方性立法的不同之处体现在立法权来源不同，经济特区立法权的权力来源于全国人大的授权;调整范围不同，经济特区立法权的授予通常采用概括式授权，在调整范围上具有模糊性和不确定性;备案程序不同，经济特区立法权的备案对象在授权文件中作出规定;两者最重要的不同在于经济特区立法权的授予目的是为了破除制度障碍，先行先试，可以突破法律和法规的已有规定，故而具有明显的超前性，突破性，和试验性的特点。特区立法在效力层级上也要高于一般地方行立法，两者冲突应取特区立法作为标准。

在前文中我们已经谈到，一般地方性立法中也具有先行先试的因素，即对于法律法规尚未规定的事项，地方又急需以立法形式加以规制的，可以先行规定，与经济特区立法权相比，只是少了对上位法进行变通规定的权力。在当前的时代背景下，我国的法律制度不断完善，社会主义法律体系已经建成，立法空白越来越少，先行规定权的作用空间随之愈发减少，改革的手段稍一动作，便有可能触及严密的法律制度的网络。海南经济特区建省办特区30年来，充分利用特区立法权，制定了40多件特区法规，为海南经济社会发展提供法治保障的同时，也为国家立法提供经验，发挥了“立法试验田”作用。 在下一步推进自由贸易港建设的进程中，海南应当明确身份和目标的变化，应当如总体方案中所要求的“加强经济特区立法”，将经济特区立法作为重点工作方向，通过改革促进自贸区发展的进程。

在处理一般地方立法与特区立法之间的关系上：对于法律法规没有规定的事项，不妨大胆试点，大胆尝试，政府发挥能动性，从试点中获取经验，在此基础上转化为地方性法规或规章;对于较重大事项，也可以先立规章，以规章倒逼发展改进，试行成熟后转化为地方性法规。对于法规法规已有规定的事项，需要予以突破的，通过经济特区的立法变通权，由省人大或常委会以特区立法形式变通。海南权力机关和地方政府应当明确经济特区立法和一般地方性立法的特点，灵活选择适用不同形式，用好自身立法权力，力争建立公正透明，体系完备的法制环境。

五、中国（海南）自由贸易试验区的立法程序及相关建议

中央提出要更大程度的赋予海南自由贸易区改革自主权，意味着海南地方权力的扩大。权力的运行需要按照严格的程序，要在扩大海南自主突破，自主改革的权力的同时，树立程序意识，加强对权力运行的监管，保证海南的建设发展在平稳有序的轨道上进行。

首先要发挥人大在立法方面的主导作用，发挥专门委员会和常委会工作机构能动性，扩大专职委员的数量，广泛开展调研，人大要与政府和社会组织积极沟通协调，提高人大法律提案的数目，探索法律草案委托起草模式。重大法律事项应当反映港区民意，由立法形式明确需要召开座谈会，网络建议征询等措施的情形，包括流程，监督，反馈等，使建议征集和民意反馈不至于流于形式。同时加强立法信息公开，使立法过程更透明，“开门立法”。

厘清特区立法与一般地方性立法之间的差异，选择最恰当的立法形式，特区立法要在立法文件名称上具体体现，便于监管。要建立有效的风险防控体系，健全风险应对机制，完善风险应急处置机制。推行重要政策和立法项目时要深入论证，特别重大的事项及时向中央请示，“一案一批准”。

明确“试错权”的底线。权责对应，避免让“试错权”成为逃避法律责任的工具。具体而言，应当考察先行先试权的行使是否同宪法，法律的基本原则相抵触，是否违背了最底线的“法律优先”。其次，这种权力的运行是否以改革发展为目的，有没有额外加重了公民的负担和义务。最后，是否违背了“比例原则”，即明明有其他更妥当的方案却依然选择突破法律规定最终造成了恶劣后果。

最后，完善备案监管。备案是立法监督的一项重要内容，全国人大及其常委会授予经济特区立法权时明确规定，其所制定的法规要向全国人民代表大会常务委员会，国务院和上级地方人大常委会备案。《立法法》中也有对于省级地方性法规备案程序的相关规定。但是由于备案主体的繁杂，备案程序规定的粗旷，备案监管并没有起到应有的监督作用。海南经济自由贸易区作为拥有高度改革自主权的地方主体，必须加强对其备案程序的监管。应当明确其备案对象和备案审查重点。可以试行备案部门的共同责任承担，在出现重大失误导致公共利益出现重大损失时，由备案机关共同承担责任进行补救，既可以降低改革失误所造成的后果对普通民众的冲击，又可以促使备案机关尽到审查责任，避免审查制度流于表面。这也是有义务就应当有责任原则的体现。

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