TOD模式下的城市发展策略研究*——以成都市为例

文/中共成都市委党校 李 毅

中共成都市委政策研究室 白 飞

0 引言

20世纪初，TOD模式于美国兴起，是新城市主义的代表，21世纪初在日本得到全面发展。TOD（Transit Oriented Development）是以公共交通为导向的城市发展模式。1993年彼得·卡尔索普在《未来美国大都市：生态·社区·美国梦》中首次对TOD进行了系统性阐述，他认为TOD是土地高度混合使用的社区，以商业中心和公交站点为中心布局，400m为半径，强调创造良好的步行环境[1]。

自2005年《为21世纪构筑一个崭新的TOD理念》刊登后，我国开始进行TOD研究。近年来，成都、杭州、南京等地纷纷提出建设TOD[2]。2019年成都13个示范站点陆续落地，且不断有新的TOD站点加入规划建设。成都计划2019年上半年开工5个TOD项目：陆肖站（高新区）、梓潼宫站（郫都区）、昌公堰站（天府新区）、行政学院站（龙泉驿区）、万盛站（温江区）；下半年计划开工8个TOD项目：四川师大站（锦江区）、新津站（新津县）、龙潭寺东站（成华区）、韦家碾站（金牛区）、双凤桥站（武侯区）、马厂坝站（青羊区）、廖家湾站（新都区）、牧华路站（双流区）。早在2017年，成都就提出打造50个TOD项目，并于2018年分4批次对外进行一体化设计招标。2018年5月30日，上海易居房地产研究院与西南交通大学（上海）TOD研究中心发布《轨道城市，上盖经济——中国城市轨道交通TOD发展研究报告》，引起国内外关注。2019年2月25日，电视纪录片《中国城轨》在中央电视台中文国际频道CCTV-4首播，掀起全国轨道交通建设关于TOD的热议。各地纷纷出台政策，包括《关于推进南京市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》《青岛市轨道交通土地资源开发利用管理办法》《南宁市城市轨道交通综合开发建设用地使用权作价出资管理暂行办法》《东莞市轨道交通建设投融资管理办法》等[3]。

作为新城市主义最具代表性的模式——TOD城市社区开发在国际上取得了丰硕成果，目前已被广泛用于我国城市开发中，尤其是城市中尚未成片开发的地区。先期以较低价格征用规划发展区用地，导入公共交通，形成开发地价的时间差，然后出售基础设施完善的熟地，政府从土地升值的回报中回收公共交通的先期投入[4]。TOD模式在规划居民区或商业区时，着重考虑公共交通的使用最大化。其中公共交通包括火车站、机场、地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线，然后将核心站点作为中心，以400～800m为半径建立中心广场或城市中心，实现集商业、文化、教育、居住等于一身的混合用途，使居民和雇员在不排斥机动车的同时方便选用公共交通、自行车、步行等多种出行方式[5]。城市重建地块、填充地块和新开发土地均可采用TOD方式，将土地使用与交通政策相融合，城市发展中产生的交通拥堵和用地不足矛盾迎刃而解[6]。TOD精髓是让地铁与楼盘共同营造出富有活力的开放空间，成熟的TOD项目本身就是功能齐全的微缩城市。

1 调查研究

1.1 数据收集

从支撑力、发展力、影响力、实现力4个维度对我国副省级城市TOD建设基础、发展水平、社会影响、未来前景等方面进行比较分析。其中，支撑力指标采用中国城市轨道交通协会官方网站公布的全国城市轨道2018年统计数据，由于2017年末济南市地铁尚未开通，因此在分析时去掉；发展力指标采用《中国城市轨道交通TOD发展研究报告》中对城市轨道交通发展数量、发展质量和综合情况3方面排序，按照排名顺序自上而下，从高至低依此赋值，即排名越靠前获得分值越高，从而将排名顺序转换为正向指标，研究报告中未统计厦门数据，数据分析时也去掉了厦门；影响力指标采用百度搜索引擎中关于TOD的信息和CNKI中有关TOD的文献数量，检索关键词为标题含“TOD”的全部关键词，且不含“TOD’S”的所有网站和文件，信息检索时间为2019年6月16日；实现力采用城市平均房价进行评价，数据采用安居客网站的统计结果，信息采集时间为2019年6月16日（见表1）。

表1 副省级城市TOD评价指标

1.2 数据分析

对副省级城市TOD发展的8个评价指标进行排序，如表2所示。轨道长度排名前三的是广州、南京、深圳，成都排名第四；地铁线路长度排名前三的是广州、深圳、武汉，成都排名第五；数量指数排名前三的是深圳、武汉、南京，成都排名第八；质量指数排名前三的是哈尔滨、广州、西安，成都排名第五；综合指数排名前三的是深圳、武汉、广州，成都排名第六；百度网络信息排名前三的是成都、杭州、广州，成都排名第一；CNKI学术信息排名前三的是广州、深圳、成都，成都排名第三；平均房价排名前三的是深圳、广州、南京，成都排名第八。

TOD的发展离不开城市轨道交通建设，自2019年4月1日济南开通地铁以来，15个副省级城市均已具备正式运营的地铁系统。从地铁交通发展的数量和质量2个维度考察副省级城市TOD的支撑力，首先要对不同单位的指标数据进行标准化，数据标准化是将数据按比例缩放，使之落入特定区间，从而去除数据的单位限制，将其转化为纯数值，便于不同单位或量级的指标进行比较与加权。

根据地铁交通发展的数量指数和质量指数2个维度，标准化后的数值落在矩形区间，以矩形中心点为标记，将矩形划分为4个象限，顺序依次为第一象限（质量高、数量多）、第二象限（质量低、数量多）、第三象限（质量低、数量低）、第四象限（质量高、数量低）。从分析结果看，深圳、广州、武汉、西安位于第一象限，说明这4个城市目前地铁交通发展的数量和质量较好，能对TOD模式形成良好支撑；位于第三象限的4个城市：沈阳、宁波、杭州、青岛TOD发展的支撑力较弱；第二象限的大连、南京、长春虽然地铁交通数量具有一定规模，但发展质量较弱，使TOD发展的支撑力弱化；哈尔滨和成都位于第四象限，虽然地铁发展质量较好，但数量上的不足制约了TOD发展。四象限矩阵分析法并非代表每个城市的绝对优劣，而是以对象特征为依据，相对形成的分类。象限划分的中心点是评价指标的中间值，任何城市的指标变化都影响矩阵划分，无论个体优劣，所有分析对象都落入相应矩阵。

按照同样方法，对副省级城市TOD发展力绘制四象限图，通过分析研究，得出TOD模式的发展以轨道交通为基础。近年来地铁被各城市所重视，但轨道交通除地铁外还包括轻轨、单轨、磁浮、市域快速轨道系统等，成都和武汉等地还出现空中悬挂式轨道交通。大连地铁截至2017年底只有54.1km，加上有轨电车，其轨道交通达182.1km。TOD所推崇的以公共交通为导向的城市发展模式需将多种公共交通形式相融合，各地应结合自身实际情况规划布局TOD。

近几年TOD发展如雨后春笋，全国已有50多个城市建成或正在新建轨道交通，截至2019年1月，36个城市已开通地铁并把TOD提上了城市发展规划日程。新建轨道站点由于后发优势，设计规划合理，很好地结合了TOD规划理念，很多地铁站点直接与大型购物中心对接。但是，大多数TOD项目仍处于起步阶段，TOD模式发展的硬件基础存在不足，未形成400～800m半径的生活圈，仍以轨道交通线路为依附，沿线布局商业、餐饮、写字楼等，居住空间较少且多为老旧小区，新建住宅销售价格明显高于全市平均房价，医疗、教育等公共服务机构与老城核心区在资源配置上存在较大差距。

表2 副省级城市TOD评价指标排序

2 日本TOD开发案例

2.1 政府引导与市场主导相协调

1）政府引导 从法律上支持整体连片开发，营造政府支持TOD开发的重要环境；从规划上配置开发容积率，以平衡TOD项目高容积率与区域总容积率；从审核上把关项目建设方案，促进TOD开发与街区空间形态最优匹配。

2）市场主导 TOD开发是自下而上由市场主体推动实施。项目初期谋划、开发定位、土地盘整、交通衔接、设施配套、建筑设计、建设方案、开发时序、各方利益协调及争取政府支持等都由主导企业或多家企业结成的联合体发起和负责推进。

2.2 整体策划与专业设计相结合

1）整体策划 立足TOD项目所在区域，综合考虑人流物流、空间资源、环境容量、城市形态、与周边区域连通及对周边区域的带动等。通过空间策划塑造城市形态，通过业态策划确定开发定位，通过财务策划促进收支平衡。

2）专业设计 将TOD辐射区域视为有机生命体，通盘考虑建筑物理及区域公共空间，打造多功能复合、多渠道贯通的站城集合体。宏观层面着力满足政府对于拉动区域发展、提升城市功能的需要；中观层面着力解决建设投入合理化与产出效益最大化难题；微观层面针对市民出行和生活便捷需要，提供便捷交通接驳和多样消费场景。

2.3 前期建设与后续运营相统筹

1）前期建设 一般由开发企业（联合体）筹建TOD开发专业化公司，各利益方按约定享受股比收益或获得等值房产。这些专业化公司具有丰富的综合开发经验，精于项目投资收益测算，通过增加商业楼面和出售部分房产实现建设资金回笼。

2）后续运营 由开发企业（联合体）筹建或委托专业化公司实施运营管理，各利益方按股比或协议享受运营收益。如由东日本旅客铁路株式会社、JR东日本下属23家企业共同组成东京车站城运营协议会，相关信息发布、活动策划实施、整体环境营造等都由运营协议会负责。

2.4 商业价值与人本追求相融合

只有积极参与城市公共空间营造，将自身开发利益融入城市整体价值，充分满足市民人性化需求，才能获得持续客流，带动产业和商业发展。一方面，TOD项目积极打造“楼水绿路游商”渗透融合的城市形态和生活场景，促进高密度商业空间与大尺度公共空间的和谐共生。另一方面，所有商业和住宅都没有围墙，建筑物周边尽可能种植树木和花草，既提高街区绿化率，又增强城市空间通透性及可达性，市民在住宅、车站、商业之间步行穿越便捷。

3 结语

2018年9月11日，成都召开TOD综合开发工作专题会，深刻认识TOD综合开发的重大战略意义，借鉴国内外先进经验，因地制宜、开拓创新、高标准、高水平推进相关工作。

TOD模式是轨道交通时代城市发展的思想解放运动，是城市开发理念更新与城市运营方式的重构。实施TOD开发是成都加快建设全新理念城市、增强区域引领辐射带动力的重大举措。结合国内外TOD发展经验和成都实际提出以下建议。

1）切实加强TOD顶层设计 将TOD开发纳入城市重大发展战略，编制成都TOD战略规划，作为全市TOD开发的纲领性文件，指导未来20～30年TOD开发工作。

2）制定TOD开发的关键政策 ①制定TOD开发的土地供给政策 锁定TOD规划用地，创新TOD供地方式，明晰地下空间权属；②优化TOD规划调控政策 制定TOD规划建设导则，从规划上促进TOD开发与重要交通线网、站点的无缝衔接。

3）保障TOD专项规划优先 建立TOD容积率调配机制，预留TOD开发弹性空间，全方位打造TOD专业力量。

4）加快推进先行先试工作 加快推进试点示范项目，在能级差异维度方面坚持各级兼顾，在能级提升维度方面坚持新旧兼顾，在实施主体维度方面坚持公私兼顾。