基于多指标测度的京津冀教育均等化研究——兼于长三角和珠三角的比较视角

申伟宁，赵萌，戴娟娟

1.2.河北经贸大学，河北 石家庄 050061；3.佐贺大学，日本 840-8502

一、引言

合理有效的区域管治与协同政策是京津冀协同发展的关键和保障。当前，交通、生态和产业协同已成为京津冀区域协同发展的三个重点领域，但要实现城市群健康可持续发展，还要关注加强包含社会发展与社会保障体系等在内的“六个一体化”建设。教育均等化是基本公共服务均等化的重要组成部分，长期以来得到党和政府的高度关注。由于京津冀地区在教育投入、教育质量、师资建设等方面长期存在较大差异，近些年来对区域教育均等化的呼声越来越高。衡量教育均等化的指标有很多种，但作为一种公共事业和服务，与政府财政有着密切联系，因此，教育财政收支很大程度上决定了教育均等化的水平。

半个多世纪以来，教育均等化问题，无论是实践领域还是理论层面都受到国内外学者的广泛关注。自Buchanan最早提出了财政剩余均等化的概念以来，国外学者将研究的重点转向了具体公共服务领域的均等化问题。具有代表性的有：Hayes通过对比1988-1989年美国德州人均学生支出与税收教育支出对地区财政均等化的影响，认为税收会促进教育均等化水平。Roscigno等通过logistic建模分析出教育资源投入的不平等导致美国城市与农村的教育水平的不均等。Corcoran等测算了1970-2000年美国不同地区的教育水平，研究发现选民的税收份额导致了地区之间教育不均等的现象。对于我国的教育均等化问题，一个较为广泛的共识是我国教育财政支出存在着较大的差距。其中，王蓉采用泰尔指数法对我国1999年基础教育支出的省际、省内差异进行了测量，在此基础之上，王莹对我国1995-2006年的区域间、省际间、城乡间的基础教育服务的不均等进行了分析，结果表明不均等程度普遍存在下降趋势，但不均等程度组内远远高于组间；管永昊等采用变异系数和基尼系数对我国教育财政支出进行测算，结果显示省际间差距＞县际间差距＞市际间差距；高兵等采用区位商和泰尔指数对京津冀地区2013年基础教育现状进行分析，发现京津冀地区的基础教育存在着区域内不均衡与区域间不均衡共存的现象。但是，现有的研究在考察教育均等化问题方面取得了明显的成果，但也存在一定问题：①目前的研究侧重于我国地区间和地区内不均等程度的测量，一般是以东中西三大区域省际之间的比较为主；②多数学者主要采用单一指标进行研究，由于运用不同的测度指标会得出不同结论，因此，很难进行比较借鉴；③针对京津冀教育服务均等化的研究，多是从区域整体角度出发，通过多种度量指标的综合性评价明显滞后。如何有效衡量京津冀教育均等化水平，并以此指导京津冀公共服务一体化建设具有重要的理论意义。

本文以京津冀公共教育财政支出作为评价指标，采用绝对差距和相对差距度量方法综合运用，并进一步与长三角、珠三角城市群相比较，全面系统的分析京津冀教育均等化水平并剖析问题根源，从而为京津冀区域教育均等化的路径选择提供更多的思路。

二、评价方法及指标选取

（一）评价方法

本文通过绝对差距和相对差距方法对评价区域进行度量，并进行深入分析。其中，绝对差距度量方法选取均值和极差法，相对差距度量使用变异系数、基尼系数和泰尔指数，这三种度量指标都能够反映经济指标的均衡程度，数值越大，表示各地区间的差距越大，反之，该三个指标数值越接近于0，则说明各地区间的差距越小，若指标为0，则表示各地区之间处于均衡状态。

（二）指标的选取

本文主要以公共财政教育支出总量（以下简称：教育支出）与人均量为指标考察区域间教育均等化程度。研究对象主要以京津冀城市群为主，兼与长三角城市群和珠三角城市群进行对比①。研究时间尺度为2005-2015年，相关经济发展指标数据来源于《中国城市统计年鉴》、《北京统计年鉴》、《天津统计年鉴》、《河北省统计年鉴》，根据真实可靠并具有代表性原则对数据进行审查、筛选与处理。

三、三大城市群教育均等化的变化趋势

（一）绝对差距

首先，通过计算人均教育支出均值和极差对三大城市群教育均等化的绝对差距进行比较分析，如图1所示。

图1 2005-2015年三大城市群人均教育支出的比较

由图1可以看出，三大城市群的人均教育支出均呈现出年年递增的趋势，但是京津冀城市群与长三角、珠三角相比，始终存在着明显差距。具体而言，2005年京津冀城市群的人均教育支出为411元，最高的是珠三角567元，极差为156元。2015年京津冀城市群的人均教育支出为2302元，最高仍是珠三角3587元，极差为1285元。发映出在人均教育支出方面，京津冀城市群与长三角和珠三角的绝对差距呈现出逐年扩大的趋势。进一步就京津冀内部而言，2015年北京、天津人均教育支出分别为6361元、4941元，而同期河北人均教育支出仅为1234元，说明三地在教育支出方面存在着明显差异，反映出京津冀三地的综合财力、人均收入水平、相关政策以及对教育重视程度的巨大落差。

（二）相对差距-变异系数

变异系数是衡量各观测值偏离均值的离散程度的统计量。本文使用人均教育支出的变异系数衡量各区域教育财政的差异状况，其计算公式为：

其中Cv表示变异系数；Yi表示i区域的人均教育支出，Y表示各区域内人均教育支出的平均值，n为区域个数。

通过计算得出 2005-2015年三大城市群人均教育支出变异系数的变化趋势 （如图2所示）。从图可以看出，长三角城市群的人均教育支出变异系数由2005年的0.53下降到了2015年的0.35，珠三角城市群由2005年的0.97下降到了2015年的0.53，两大城市群均呈现出逐年下降的良好趋势。同时，在一定程度上也反映了长三角与珠三角城市群的公共服务均等化水平渐渐趋于稳定。与之相反的是，京津冀城市群的变异系数始终维持在较高的状态，其中均值为0.84，表明京津冀城市群各市间的教育支出差异较大，且差异程度远远高于长三角和珠三角。

图2 2005-2015年三大城市

群人均教育变异系数的测量结果

（三）相对差距-基尼系数

基尼系数（Gini Coefficient）是反映社会收入分配均等化程度的指标，在国际上得到广泛应用。本文采用了典型的估算面积定积分方法计算财政基尼系数，其公式为：

其中 Gini为基尼系数；Gini（x）为洛伦兹曲线，可用拟合曲线法求得。

通过计算得出 2005-2015年三大城市群人均教育基尼系数的测量结果 （如图3所示）。由图3可以看出，2005-2015年三大城市圈教育支出基尼系数大致呈现下降趋势，但在数值的变化程度上存在着很大差异。具体而言，珠三角教育基尼系数由2005年的0.32下降到2015年的0.22，说明该区域教育均等化程度趋于合理状态。同样，长三角由2005年的0.39下降到2015年的0.30，表明长三角教育均等化程度趋于好转。相对而言，在样本区间内，京津冀基尼系数虽然出现了波动性的变化，但是结合基尼系数评价标准来看，始终处于警戒线0.4左右，表明京津冀区域教育支出的差异很大，教育均等化程度较低。总体来说，京津冀教育支出的均衡度与长三角、珠三角相比，仍有较大差距，急需政策层面的调控。

图3 2005-2015年三大城市群教育基尼系数的测量结果

（四）相对差距-泰尔指数

由图4可知，泰尔指数的变化趋势与变异系数和基尼系数的演变特征高度吻合，其中长三角城市群的教育泰尔指数由2005年的0.18下降到了2015年的0.08，珠三角由2005年的0.31下降到了2015年的0.15，两大城市群均呈现明显下降的良好势态。而反观京津冀城市群由2005年的0.29上升到2015年的0.30，且始终高于长三角和珠三角城市群。

图4 2005-2015年三大城市群教育泰尔指数的测量结果

通过以上三大城市群绝对差距和相对差距的比较可知，无论以何种度量方法来看，在样本区间内，近10年京津冀城市群的教育不公平程度均高于长三角与珠三角地区，且非均衡度始终处于较高的状态。鉴于当前的状况，政府层面应积极制定符合京津冀地区协同发展的公共服务均等化政策和措施以控制教育支出的非均衡发展，满足区域发展需求。

四、京津冀城市群泰尔指数的测量与分解

为了便于从局部空间角度刻画京津冀城市群教育均等化程度的变化趋势和演变特征，本文按地理位置和行政属性，将京津冀区域分为京津 （即北京和天津）和河北（包括石家庄、衡水、邢台、邯郸、承德、张家口、秦皇岛、廊坊、唐山、沧州和保定11个地级市）两大区域。以京津和河北两个区域人口和教育支出分别占京津冀总人口的比重和同期京津冀总教育支出的比重为权数，测算了2005-2015年的泰尔指数并利用分解法对非均衡度进行了深入分析。

（一）测量方法

泰尔指数是广义熵（GE）指标体系的一种特殊形式，最初由泰尔（Theil，1967）用来计算国家间的收入差异，之后被广泛应用于研究不同层次区域的收入差异。泰尔指数具有可分解的优点，能够计算出组内差距和组间差距对总体的贡献情况。本文借鉴 Theil（1967）和 Cowell（1980）对泰尔指数及其结构分解的方法，将教育泰尔指数及其结构分解的测算公式调整如下：

京津内部差距

河北内部差距

其中TB、TH分别表示京津和河北的泰尔指数；YB、YH分别表示京津和河北的教育支出；Yi、Yj分别表示京津和河北所包括城市的教育支出；PB、PH分别表示京津和河北两区域的人口数量；Pi、Pj分别表示京津和河北所包括城市的人口数量。

基于上述公式，可以进一步给出总体泰尔指数，以及区域内和区域间的泰尔指数。其计算公式如下

总体差距

组内差距

组间差距

其中T为总体泰尔指数；Y表示京津冀地区的总教育支出；P表示京津冀地区人口总数；Tb和Tw分别表示区域间和区域内的泰尔指数，两者之和等于总体泰尔指数。根据上式，得出区域内和区域间差异对区域总差异的贡献率，Tb/T表示区域间贡献率，Tw/T表示区域内贡献率。此外，区域内各子区域的贡献率分别为

（二）泰尔指数结果

通过计算得出泰尔指数结果，由图5可知京津冀城市群的组间泰尔指数一致高于组内值即Tb＞Tw，表明造成京津冀区域教育非均等化的主要因素是区域间的差异。具体而言，京津泰尔指数由2005年的0.034下降到了2015年的0.008，且逐渐处于平稳状态，说明京津两市占有的教育支出比例大于其人口比例，处于有利地位，教育均等化程度呈现加强的趋势。与之相反的是，河北的泰尔指数由2005年的0.21到2015年的0.20，下降幅度很小且始终高于京津两市间的差距，说明河北所享有的教育支出比例小于其人口比例，处于不利地位。

图5 京津冀各区域间

究其原因在于：一方面，2005年中共十六届五中全会通过了 《中共中央关于制定十一五规划的建设》，基本公共服务均等化的理念纳入到国家层面的战略高度；另一方面，2004年廊坊共识达成以来，北京和天津合作不断加深，且享受较多的国家公共服务优惠政策，教育资源的交流取得了良好的成果，故北京和天津基本教育均等化水平较高；而河北省通过京津冀地区的产业转移来拉动经济增长，但忽视了教育事业的公益性、公平性，一味通过追求经济增长来拉动财政收入，导致教育资源分配的不公平性日益严重。从而导致教育均等化水平较低，因此，京津冀城市群教育均等化水平具有显著的不均衡特点。

（三）泰尔指数贡献率结果

为了考察各区域对于不均等的贡献程度，本文进一步测算了泰尔指数的贡献率。从图6可以看出，京津两地从2005年的6.70%下降到了2015年的1.50%，呈现逐年下降的良好态势，教育支出的分配趋于公平。河北虽然从2005年的3.00%下降到了2015年的2.70%，但下降幅度很小，基本保持不变，意味着河北的教育不均衡程度始终保持在较高的水平；同时从组间和组内的贡献来看，组内从2005年的9.70%下降到了2015年的4.30%，但组间的贡献度从2005年90.30%上升到了2015年的95.70%，远远超过组内，且呈现出逐年扩大趋势，表明京津冀城市群区间的教育支出存在极其严重的不均衡问题，且现有的政策并未起到良好的治理效果，应该在政策层面加以调整。

图6 京津冀区域间与区域内

综上可知，京津冀教育均等化程度主要是由北京、天津、河北三地区非均衡发展引起的，其总体变化趋势与整个区域的变化趋势是基本一致的，且对总泰尔指数的贡献率持续大于 80%。而京津冀地区内非均衡度的变化平缓，除较小波动外，基本保持平稳且逐年下降的趋势。因此，要弱化京津冀教育不均等化程度，就要把扭转京津两地与河北的差异放到更突出的地位，尤其是要推动河北省内较为落后地区的经济发展、提高教育投入。

五、结论与建议

（一）结论

利用绝对差距和相对差距，对比分析了2005-2015年我国三大城市群教育支出的差异，发现京津冀城市群无论是绝对差距还是相对差距均远远高于长三角与珠三角，表明京津冀城市群的教育不均等化水平较长三角与珠三角地区更为突出，这将是京津冀协同发展战略实施中的最大阻力，应当引起政策制定者足够的重视，并尽快进行政策上的调整。

通过对2005-2015年京津冀城市群泰尔指数的分解来看，京津两地间的教育不均等程度呈现逐年下降的良好势态，但河北各市间的不均等程度无明显变化，且不均等程度远远高于京津，说明相对于京津地区，河北各市之间的差异更为明显。要想实现京津冀城市群教育均等化，京津冀地区应着力从河北入手，协调与京津之间的教育资源转移和共享。

（二）建议

第一，从区域整体角度出发，完善区域公共服务均等化绩效评估体系。一方面，京津冀地区尚未建立完善的区域公共服务均等化的绩效评估体系，急需制定相应的激励和约束机制；另一方面，三地各自的绩效考核政策也不协调，都是基于各自的发展状况进行评价，而不是从区域整体角度出发。因此，基于现有的政府绩效评估体系，以公众对政府公共服务的满意度作为考核政府绩效的标准，完善公众对政府公共服务的绩效评估体系。

第二，健全转移支付制度，实行有针对性的对口帮扶策略。除了各市内政府的纵向转移支付外，还需要教育文化实力强的城市与教育文化实力弱的城市建立帮扶机制。双方根据共享共建机制，达成一致的财政投入标准，在人力、物力等方面也应给予一定的帮扶。实现教育发达地区带动教育欠发达地区的协同式发展，从根本上推动并提高京津冀城市群的教育均等化水平。

第三，建立区域共享机制，构建公共教育的标准化体系。鉴于京津冀区域教育目前存在着巨大的梯度差，有必要对区域教育进行标准化管理，才能更好地推动跨区域教育资源的流动与有效对接。目前，京津冀在推进教育服务均等化方面缺乏统一的规划和标准，这主要是因为省市之间的制度协调和管理问题。因此，应当以《京津冀协同发展规划纲要》的实施为契机，加快制定区域教育服务的总体布局和推进目标，出台相应政策，建立公共教育的共建共享机制，才能从政府层面推动区域教育资源的均衡配置，以及各子区域教育之间的协同发展。

注释：

①京津冀城市群是指以北京、天津两直辖市以及河北省地区的保定、廊坊、唐山、邯郸、邢台、秦皇岛、沧州、衡水、承德、张家口、石家庄，共计 13个城市。长三角城市群是指以上海市为中心和周围的扬州、台州、泰州、湖州、绍兴、常州、南通、镇江、嘉兴、无锡、舟山、南京、杭州、宁波、苏州，共计15个城市。珠三角城市群是指广州、深圳、珠海、佛山、惠州、肇庆、东莞、中山、江门，共计9个城市。