对党、民、法有机统一政治内涵的澄清与重述

陈炜

[摘要]党的领导、人民当家作主、依法治国三者，构成了新时代中国特色社会主义民主政治建设的“稳定三角”。当前对于三者间关系的认知还存在偏差，或者理解为以党治国，或者认为是人民领导自己，或者提出走西方宪政道路，这些都必须予以澄清和批驳。在党的政治建設史上，对党、民、法有机统一的理解有一个不断深化和创新的过程，十八大后的重点是如何通过“法”将党与人民间的关系制度化。此外，在实践中还需要把握三对衍生关系，即党的领导与人民代表大会制度间的关系，党内法规与国家法律间的关系以及法治与人民民主间的关系。

[关键词]党的领导 人民当家作主 依法治国 政治内涵

[中图分类号]D6 [文献标识码]A [文章编号]1009-4245（2019）02-0030-04

DOl：10.19499，j.cnkiA5-1267/c.2019.02.006

当代中国政治发展有三个关键因子，即党的领导地位、人民的主体性、法治的权威性（以下分别简称为党、民、法）。三个因子既独立又相互影响，构成了中国特色社会主义政治建设的基本主线。改革开放以来，党和国家的历代领导人在理论和实践上对党、民、法三者间的关系进行了不断地探索，最终确立了“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的指导思想，并上升为引领中国特色社会主义政治发展的根本准则。

把握党、民、法三者间关系，最重要的是理解“有机统一”当中的政治内涵。长期以来，对党、民、法三者各自内涵的讨论屡见不鲜，但少有关注三者间的逻辑关系，或者仅仅是简单地并列论述，忽略了“有机统一”这个关键结点的深刻意义和重大实践价值。有必要从历史、理论和实践的角度，对党、民、法问有机统一的政治内涵进行解读。

一、对党、民、法三者关系的若干认知偏差

党、民、法三者之间，党的领导是根本保证，人民当家作主是中国特色社会主义民主的本质特征，依法治国是治国理政的基本方式，三者构成一个相辅相成的有机整体。当前，存在一些对党、民、法间关系的认知偏差和错误，有的将三者彼此割裂、分别阐释，有的只强调其中一者、以偏概全，更有的将三者相互对立、妄加指责，这些观点都不符合社会主义民主政治的核心理念，必须加以澄清。

（一）党的领导即以党治国的认知偏差

这种观点认为，强调党的全面领导就是走“以党代民”、“以党代法”的道路，将党的领导权凌驾于人民和法律之上。诚然，在中国共产党成立初期，由于缺乏民主政治的实践，一些党员产生了“以党治国”的观念，把党的领导解读为“党权高于一切”，具体表现为在革命根据地随意干涉政府工作、不经行政程序调动干部，造成政权系统混乱、政令不畅的情况。对此，邓小平曾经严厉指出“党权高于一切”的危害性，认为是“麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的方法”。党的领导应当体现在政治原则和组织纪律上，体现在对关乎国家发展和民族命运的重大战略部署的引领上，体现在“总揽全局、协调各方”的作用上，而不是事无巨细大包大揽、随意干涉国家社会日常事务，党自身也必须在宪法和法律的范围内活动，这是我们党经历了无数挫折失败后所得到的宝贵经验之一。当前，之所以有人重弹“以党治国”的老调，部分原因恐怕在于过去一段时间在党的各级组织和党员领导干部中出现了滥用权力、以言代法、以权压纪的现象。对此，十八大以来党提出从严治党，不断完善对权力运行的制约和监督机制，确保人民赋予的权力不被滥用。

（二）人民当家作主就是人民领导自己的认知偏差

这种观点认为，人民当家作主就是不需要谁来领导，而是人民自己领导自己，更进一步说，就是实行直接民主、“一人一票”。这种观点无视了近代以来中国革命的深刻教训，即缺乏一个强有力的领导组织，仅仅依靠人民自发的行动是无法取得革命胜利的。同样，在中华人民共和国的建设和改革过程中，曾一度出现过“大鸣、大放、大字报”的所谓“大民主”，对国家社会造成了深重的灾难，人民的基本生存权和发展权也失去了保障，也就更谈不上人民当家作主。世界上许多落后的国家和地区之所以长期处于动荡和贫困当中，正是因为缺乏一个组织和领导的核心。我国是人口大国，又是多民族国家，不同地区的发展水平不同，风俗习惯也不同，要在这样一个国家中凝聚共识、获得“最大公约数”，除了中国共产党，没有其他任何力量可以做到，正如习近平总书记所说，“中国有了中国共产党执政，是中国、中国人民、中华民族的一大幸事”。

（三）将依法治国等同于西方宪政的认知偏差

这种观点认为，全面依法治国只能走西方“宪政”的道路，概括起来就是宪法法律至上、实行“司法中立”、推行三权分立。这种观点全盘接受了西方的政治理念，妄图通过“制度移植”“政治换血”的方式，引导中国走向改旗易帜的邪路，变相取消党的领导地位。对此，党的十五大早就明确指出，依法治国就是党领导人民群众依照宪法和法律的规定，以各种途径和形式管理国家社会事务，实现社会主义民主制度化和法律化。我国宪法已经以根本法的形式明确了党在历史和人民当中的领导地位，我们说坚持依法治国、依宪治国，首先就是要坚持宪法中所明确的党的领导地位不动摇，任何法律和制度都不得与宪法的这一规定相冲突。任何人以任何借口否定中国共产党的领导和社会主义制度都是错误的，都违法了宪法，都绝对不能接受。

二、党、民、法三者有机统一的政治内涵

“有机”作为一个从生物学中援引的词汇，是指各种元素按照一定的方式连接在一起，在生物属性上相互协调，从而共同完成特点机能的状态。有机联系与物理联系最大的不同，在于各要素是共生共荣的关系，一旦关联性被破坏，则各自元素也就失去了存在的价值。从逻辑上看，三个元素A、B、C一旦构成一个有机体ABC，那么ABC就是非A非B非C，任何一个元素都不能代表ABC这个整体。党的领导、人民当家作主、依法治国三个元素各有指向，但三者组合为一个有机体，就是一个具有全新功能的政治体系，剥离当中的任何一个元素，都会破坏这个体系的稳定性。

从中国共产党的政治理论和政治实践历程来看，坚持党的领导和实现人民当家作主，一直都是党所主张和追求的目标，而依法治国作为第三个基本元素，则是到党的十五大后才正式列入党内文件，直到1999年宪法修正案中，才将“建设社会主义法治国家”写入宪法条文。如前所述，在建党后的相当长一段时期，“以党治国”的问题较为突出，尽管邓小平等老一辈革命家已经认识到了其中的危害，但在随后的政权建设过程中，党、人民与法治间的关系一直未能理顺，在反右派斗争和“文化大革命”时期更是走向混乱。改革开放后，党内对于党、民、法的关系进入了理性探索阶段，其中最重要的突破是认识到仅有党的领导和人民当家作主“两个统一”，在理论上尚未完整，在实践中缺乏有效手段。正因如此，邓小平在1978年底召开的中央工作会议闭幕会上才重点提出了民主与法制的问题，将二者列人中国特色社会主义政治建设的重要内容，目标是“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。根据邓小平的指导思想，党的十五大报告将民主法制建设列入政治体制改革的目标当中，提出发展民主同健全法制结合、实行依法治国的要求。十六大报告则是首次明确提出“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。此后，党内的主要文件均开始使用党、民、法三者“有机统一”的表述。

党的十八后，关于中国特色社会主义政治建设的研究重点放在了如何真正落实三者有机统一的新问题上，尤其是如何通过“法治”这个元素，将党与人民间的关系制度化、规范化。习近平在2012年纪念宪法实施三十周年的讲话中，就提出了依法治国的四项措施，一是坚持正确的政治发展方向，二是推动依法治国的落实，三是确保人民享有权利和履行义务，四是坚持党的领导、改进党的领导方式和执政方式。

在十八届四中全会第二次全体会议上，习近平又进一步阐释了如何实现三者间的有机统一，即确保党领导下的立法、执法、司法，确保党自身守法，确保党的各项主张贯彻到依法治国的全过程;坚持立法为人民、立法靠人民、立法造福人民、立法保护人民;要注意从中国实际出发，将依法治国与以德治国相结合。

党的十九大报告搭建了一个党、民、法“稳定三角”的有机统一机制，即党统领协调人大、政府、政协以及法院、检察院按照法律章程开展工作。具体又包括以下方面：1.改进党的领导和执政方式;2.完善民主制度，在协商、选举、决策、监督等方面实现民主制度化;3.维护宪法和法律的权威，保障人权法治;4.在基层政权中保障人民的基本政治权利;5.健全依法决策机制;6.领导干部接受人民监督。从十九大的表述中可以看出，党、民、法有机统一，三者相互支撑，构成新时代中国特色社会主义民主政治建设的“稳定三角”。在这个“稳定三角”的基础上，推动人大、政府、政协、司法机关等的相互配合，全面深化各项政治机制改革，最终实现“人民有所呼、党委有所应、法律有所规、人大有所为、政府有所引、社会有所商、权力有所监”的新时代民主政治运作体系。

三、有关三对衍生关系的进一步讨论

党的十九大提出，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国，三者统一于社会主义民主政治的伟大实践。换言之，党、民、法都是服务于民主政治发展的现实需要的，这个需要就是推动社会主义民主政治建设制度化和规范化，稳妥推进政治体制改革，最大限度地发挥社会主义民主政治的优势和特点。在实践中，党、民、法两两相互间还存在三对衍生关系，分别是党的领导与人民代表大会制度间的关系，党内法规与国家法律间的关系以及法治与人民民主间的关系，在此也要予以明晰。

（一）党的领导与人民代表大会制度的关系

党的领导是中国特色社会主义的本质特征和最大优势，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是动员和组织人民以一定方式管理国家和社会事务的安排，二者之间的关系既是“党”和“民”的关系，也是党和国家权力机关之间的关系。

在我国政治生活中，党是一切事务的领导核心，各级党委是同级地方事务的领导核心，而人民代表大会制度则是以人民代表大会为主要内容，负责选举人民代表、明确国家机关的地位和职能、制定法律并决定国家重大决策。客观地说，党（委）与人大之间的职能划分并没有达到充分完善的状态，各级党（委）在实际工作中与同级政府之间的互动往来更为密切，相较之下人大对于政府机关的监督制约能力还多有不足，人大代表在联系人民群众、反映民声民情等方面所体现的作用也不够明显，使得人们对于人大的地位和功能认识存在偏差。

党的领导和人民代表大会制度的关系应当是：中国共产党的使命是保障人民的利益、回应人民的诉求，人民代表大会制度就是党完成自身使命的制度化安排。党通过人民代表大会制度，将人民的利益诉求上升为国家意志和法律规定，党自身也在法律规定下活动。换句话说，党的政治功能就是在人民与各级权力机关之间搭桥铺路，确保国家的发展不偏离人民的意愿、不被任何利益集团所俘获，而人民代表大会制度正是其中的“桥”和“路”。至于如何在实践中理顺党（委）的领导与人大之间的关系，习近平总书记在十八届四中全会中提出“四个善于”的要求，即要善于将党的主张上升为国家意志，善于将党推荐的人才选拔为各级领导人选，善于通过国家机关实施领导，善于运用民主集中制，其用意就是尊重人民代表大会制度，加强各级党委特别是领导班子的人大意识，切实履行人大法定职能，借助人民代表大会制度实现党的全面领导。

（二）党内法规与国家法律的关系

“党大”还是“法大”曾经是长期争议的焦点，党是一个组织，法是治国理政的方式，两者属性不同，并不能进行比较。当前，真正应当把握的是党内法规与国家法律之間的关系，这不仅涉及我国法治体系建设的理论完整性问题，更影响到实践中正确处理依规治党和依法治国“两依”的问题。关于二者间关系，应当从共同基础、适用标准、衔接协调三个方面理解。

1.两者在价值追求和制度设计上具有共同的基础。党的十八届四中全会明确指出，法律法规体系和党内法规体系都属于中国特色社会主义法治体系的一部分，这说明两者在价值追求上是一致的，都是为了推动中国特色社会主义伟大事业，保障全体人民的根本利益。而从制度设计上说，中国特色社会主义法治，既包括了党领导人民制定和完善宪法和各项法律，又包括了党领导制定党内规章制度、规范党内生活秩序，说明两者在归于党的领导这一制度设计上也是一致的。

2.党内法规和国家法律具有不同的适用标准。所谓党规严于国法，并非指在法律定刑定量上党员比普通公民更严，而是指对党员的道德素养、行为规范要求更高，体现党员作为先进群体的引领示范作用，其中当然也包括遵纪守法的基本要求。而所谓国法高于党纪，说的是在规范具体行为上，国家法律具有更一般的约束力，党内法规不得与法律特别是宪法相违背，任何党员都不能规避法律的约束，不存在法律之外的特殊党员和党组织。

3.党内法规与国家法律应当相互协调、彼此促进。从协调的角度看，对于已经由法律明确规定的内容，或者由法律作出規定效果更好的内容，党内法规不宜再作另行规定。从促进的角度看，对于暂时不适合在全民范围推广的内容，可以考虑先通过党内法规进行探索，待时机成熟后再通过法定程序上升为法律规定。另外，还应当完善党内立法机构和国家立法机关之间的沟通协调，确保党内法规和国家法律的联动协同。

（三）法治与人民民主的关系

现代国家中，法是人民意愿的集中反映，成文法律反过来又保障人民民主的实现。在我国，人民民主是社会主义的生命，没有民主就谈不上社会主义，更谈不上实现民族复兴。中国特色社会主义法治体系建设，从根本上说是为了确保人民享有平等参与、平等发展的权利，在这个意义上，人民民主是法治的出发点和落脚点，包括宪法在内的一切法律规定都不是一成不变的，应当根据人民的意愿、实践的经验和形势的变化与时俱进，唯有如此，才能确保法的权威性和有效性。以宪法为例，现行宪法自1982年审议通过至今，已经经历了5次修改，一些重要的修改内容，例如实行社会主义市场经济（1993年）、实行依法治国（1999年）、保护非公有制经济的合法权利以及尊重和保障人权（2004年）、深化国家监察体制改革（2018年）等，无一不是根据人民的意愿做出的。

我们说人民民主是法治的目的，不意味着人民民主可以脱离法治的轨道进行，恰恰相反，人民民主只有在法治的规范下才能真正实现。一些发展中国家经历过的惨痛教训证明，只有民主没有法治的社会必然走向混乱，人民的权利也就无从谈起。当前，实现人民民主不仅需要立法机关科学立法，还需要政府部门严格执法、司法监察机关公正司法、人民遵法守法，沿着法治国家、法治政府、法治社会三个方面推进、相互配合。党的十九大正是围绕这上述内容，从加强宪法实施和监督、推进民主依法立法、建设法治政府、深化司法体制综合配套改革、加大全民普法力度等方面进行了重点部署，确保人民民主有序实现。