“条块互嵌”和基层治理法治化

摘 要：县域治理创新是基层治理法治化的重要保障。华北某县盗采治理过程表明，基层治理困境的重要表现之一是法治不彰，其主要原因是县域政权的条块分割导致执法碎片化、执法效率低下。县域体制变革使数量巨大的、分散在各个部门的执法权力能够整合起来形成“条块互嵌”的行政权力网络。它包括联合执法、建立“三协同”综合执法链及权力清单制度三方面的内容。成功推进这一县域治理创新须遵循五方面的逻辑和条件：党建引领是基本动力;法治思维是基本特征;有效治理是基本目标;赋权街乡是基本路径;渐进改革是基本策略。这启发地方通过县域治理的整体性变革来推动基层治理的法治化，形成基层行政权力网络。

关键词：条块互嵌;条块关系;基层治理;法治化;县域治理创新

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2019）05-0070-09

党的十九大报告提出，坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略。其中，乡村治理有效是其核心内容。一直以来，基层治理的研究者均十分关注基层治理困境及其破解之道，提出应当借鉴各类基层治理创新经验①。在依法治国背景下，多年来的基层治理法治化困境凸显出来，成为基层治理体系和基层治理能力现代化的重点和难点[1]。结合实地调查资料，本文以华北B县成功治理盗采的经验为例②，研究基层行政执法困境的经验及逻辑，形成推进基层治理法治化的县域治理创新框架。

一、问题缘起和研究框架

基层治理法治化指的是以法律为标志的现代治理规则体系深入基层，形成基层的规则之治。对基层治理中法律下乡实践，几代学者持续关注。费孝通早在《乡土中国》中就曾指出，“在社会结构和思想观念没有发生相应变化之前，就简单地把现代的司法制度推行下乡，其结果是法治秩序的好处未得，而破坏法治秩序的弊病却已发生了”[2]（p.58）。十多年前，法学家苏力对盛行的法律制度的现代化进行了深刻反思，提出应该尊重本土资源、打破文化区隔来寻求国家制定法和民间法的相互妥协和合作[3]（p.61）。苏力敏锐地发现了现代法律知识体系和乡土社会之间的紧张对立及由此带来的混乱。后来的朱晓阳用“语言混乱”来概括这种紧张状态，指出了现代法律规范体系和乡村地方性规范的结构性紧张[4]。之后的很多法律社会学研究都在苏力和朱晓阳等学者提供的研究框架上进行，为乡村法治实践开辟了新视角。

董磊明等学者在2008年对苏力的这个命题进行了反思，认为当今农村社会已和乡土社会这个理想类型有很大不同，已经陷入一定程度的失序状态，是一种“结构混乱”，即种种因素导致村庄共同体趋于瓦解，乡村社会面临着社会解组;通过对乡村社会中法律实践的解读，他提出乡村社会有“迎法下乡”的需求[5]。不過董磊明等所言仅限于提出乡村社会有迎法下乡的内在需求，尚未涉及地方政府行政管理体制中的内在矛盾所包含的阻碍乡村法律实践的因素。这正是本文问题意识的来源。

近年来，在国家治理体系现代化背景下，国家要求基层治理走向法治化，依法治理成为主要方向。基层治理现代化的重要标志和前提条件是一套有效治理公共事务的、以正式法律法规为核心的制度规则体系的建立。基层要实现有效治理，固然需要多种治理模式构成的多元共治体系，但以国家强制力为后盾的法治是基层有效治理最根本的制度保障。然而，基层治理的法治实践却屡遇困境，行政执法部门不作为、乱作为等现象普遍存在，影响了法律下乡的效果和人们对法律秩序的信任。这造成一些治理问题长期得不到解决，基层治理失去正义。尤其是在利益密集的大城市城乡接合部，在利益驱动下，各类违法违章行为普遍，影响了基层社会秩序。这说明，基层治理法治化任重道远，不仅需要与之相配套的乡村社会性质发生改变以使其内生出对法律秩序的需求，而且需要国家持续地推进基层治理相关体制机制的改革。

基于对华北B县的经验研究，本文尝试从条块关系的角度切入，解释基层治理法治化的结构性困境。这里条块关系指的是“不同层级的政府组织在‘条条和‘块块基础上建立的相互作用、相互影响的关系”[6]。法治秩序不仅依赖于法律的建立和完善，而且依赖于有效的法治实践方式，而这属于乡村治理研究的范畴，具体包括法律条款在具体时空条件下的解释和适用，法律实践所依赖的基层治理模式、机制和相关政策等。本文主要假设是：基层行政部门的执法体制机制运转不畅主要源于条块关系未能理顺，重建以法治为基础的基层治理秩序迫切要求条块关系的变革。

为了探讨这个问题，本文采用了县域治理的分析框架，其优势在于扩大了基层治理研究传统的乡域单位，把基层治理变革放在整个县乡关系的整体中考察，从而有利于把县域党政体制纳入分析框架，避免局限于乡域的弊端③。在我国基层治理体系中，乡镇政权是国家政权末梢，乡镇以下的村实行村民自治，形成乡政村治构架。但在乡村振兴战略实施和基层治理现代化背景下，国家越来越直接介入基层治理以实现治理目标，因此，对基层治理秩序的分析应当适时扩大到对整个县域的分析。相较于乡镇，县级政权拥有完整的党政建制，是我国基层政权建设的直接领导者④。在国家治理体系和国家治理能力现代化背景下，县级政权被赋予重大责任，是推动基层治理体系变革的能动者，越来越替代乡镇成为国家与基层社会和农民间的接点[7]。

二、县域治理的问题：法治不彰

税费改革之后，原本存在的基层治理困境并没有得到根本的解决，反而以另一种方式表现出来。这反映了我国基层治理体系运转不畅、基层治理能力不足的问题[8]。其中，法治不彰是基层治理困境的重要表现之一。研究发现，法治不彰的原因可能并不主要是法律体系本身的问题，而是由于缺乏一套统筹协调的体制促进分散部门联合执法。这导致行政执法部门存在执法不力、执法不严以及选择性执法的现象。

（一）法治不彰的表现和后果

改革开放四十年来，在依法治国背景下，我国在经济社会生活各个领域形成了相对完备的法律法规体系。但实际上，从基层执法过程看，基层陷入严重的法治不彰。政府各部门执法人员众多、执法职权也非常多，但相比较而言，实际的执法数量偏少。这并不是因为应当解决的社会治理问题少，而是因为长期以来执法部门履职率低下，有法不依、执法不严的不作为和乱作为现象严重。

以B县分布最为广泛的砂石盗采行为为例。2001年之后，政府全面禁止砂石开采。但由于巨大的利益，砂石山石盗采行为屡禁不止。涉及石头的非法开采、加工、经营、堆放、运输和使用的点位和场所遍布各个角落。经过2017年排查，B县一共有88个盗采易发区、203个经营店、28个非法搅拌站。这种行为持续了十多年，成为重大社会治理问题，一些甚至涉及刑事犯罪。但从相关部门执法来看，其执法密度很低，执法效果相当差。据B县法制办梳理⑤，县行政执法部门有检查权418项、处罚权9279项，但检查权的行使十分有限：2016年人均行政检查量为29.62件，2017年人均检查量为5868件，2017年是2016年的2倍，但仍然低于全市平均水平;人均处罚量也是如此，2017年人均处罚量为873件，而全市人均处罚量为7008件。相关职权履行率的统计表明，在部门众多处罚职权中，经常被使用的仅占全部职权数的10%以下。在执法检查和处罚中，往往以商量、说服、教育以及罚钱为主，该停工的不停工、该停业的不停业，这间接纵容了违法行为的普遍发生。

长期的法治不彰使得人们普遍失去了对政府执法能力和法治秩序的信任，形成了基层治理的恶性循环，更多的人加入盗采的违法产业链。尽管政府经常通过运动式治理使用联合执法的方式集中整治这些问题，但这些问题很快又死灰复燃，愈演愈烈。矿石本来是自然资源，在城市快速建设的需求下，矿石只要卖出去就能获得极高利润，且矿石开采后留下的矿坑还可以用于堆放建筑垃圾获得利润，因而盗采产业快速扩张。在丰厚的利润刺激下，围绕矿石盗采形成了庞大的产业链、利益链和关系链，并且非法产业链内部往往有复杂的组织结构和规避执法的策略体系。在丰厚的利润和法治不彰背景下，地方的盗采产业多为灰黑势力所控制，一些执法成员、乡村干部为了谋取个人利益成为其保护伞。盗采分子因此并不畏惧执法部门，反而对执法部门、政府干部和举报人员人身威胁很大，这导致盗采问题越来越难以治理。

（二）条块分割：法治不彰的体制原因分析

万余项法律授予的执法权竟然治理不了基层社会，或者说庞大的法律法规体系和执法系统在非法的盗采产业链面前竟然全面失灵，这是有体制根源的。很多学者从条块关系的角度分析⑥，结合调查，本文将之划分为三个相互联系的层面。

一是条块纵向传导梗阻。主要表现为条块责权不匹配：能够及时发现问题的乡镇权力小、责任大，而县直执法部门权力大、责任小，履职积极性不高。按照基层乡镇干部的说法，就是“看得见的（乡镇）管不着，管得着的（执法部门）看不见”。据乡镇干部反映，他们在发现违法问题后向执法部门求助，但部门回应往往并不积极。其原因包括以下几个方面：强势执法部门不配合乡镇;有的执法部门认为按照法律规定不该本部门管;有的执法部门认为自身执法人员和执法权力有限;有的则出于推诿责任的需要，过度强调乡镇属地管理的责任。

二是“条条”横向之间难以协作。“条条”之间联合执法缺乏协调机制，居于弱势的属地乡镇并不能有力地发挥整合作用。当复杂的社会治理问题需要部门联合执法时，乡镇由于在权力层级上的弱势，往往难以调动多个部门联合执法。即使乡镇调动了多部门联合执法，各执法部门在执法过程中也往往只是人员的聚集，而非执法权力的综合使用。比如说一个部门（如国土部门）牵头，其他部门并不买账，部门之间相互推诿严重。除了业务部门相互推诿之外，由于多种复杂原因，一些具有执法保障的部门如公安機关也没有充分发挥作用。

三是“条条”执法和“块块”管理之间的断裂。条块之间缺乏常态化管理响应执法的联动机制。任何治理问题的解决要求集中整治和常规治理同时发挥作用。集中整治一般具有运动式治理的特征，政府部门通常采取联合执法集中治理违法违章问题，但如果乡镇的常规治理没有跟上，违法问题必然死灰复燃、更加猖獗。按照基层干部的理解，因为违法者已经掌握了政府行政执法碎片化的规律。要处理同样的问题，只能等待下一次运动式治理，在这个空当期违法者依然可以获得大量利润。

值得注意的是，要避免两种片面化的观点。

一是简单地打破现有的条块体制，强化乡镇执法权力就可以解决执法困境问题。一般来说，执法权绝大多数集中于县直执法部门（条条），乡镇拥有的执法权很少，条块权力配置不平衡是事实。据2017年B县法制办统计，乡镇政府拥有的处罚权仅8项（街道拥有的行政处罚权更少，仅2项），而全县各部门包括乡镇的行政处罚权一共有9279项，这造成了执法领域“条强块弱”“条专块弱”的现状。这是因为执法权具有专业性，必须要由专业人员行使，执法权要集中起来使用才能达到执法效果。设想通过改革赋予每一个乡镇较多的专业化职权，在执法资源相对有限的背景下，行政执法更难以作为，更难以起到震慑和治理作用。

二是法治不彰是由于分立的行政执法体系本身的问题，立法存在模糊性和抽象性造成法律难以适用，为此需要进一步细化法律实施规则，增加法律的系统性和可操作性。这种解释有一定的道理，这正是过去我国不断健全法律体系的原因。但从技术上看，行政执法必然面临部门化的法律法规体系和整体性的社会治理问题之间的客观矛盾。无论如何改进法律，作为治理特定公共事务的法律法规必然是分立的，这是专业执法行为的需要;而很多棘手的社会治理问题往往是整体性的，这需要另外的整合机制来解决。如盗采砂石涉及开采、运输、存储、经营多个环节，涉及多个部门、多部法律法规的职权。在水域或耕地等不同位置的盗采行为还涉及不同部门职权。单一执法部门难以应对复杂的违法行为。

三、“条块互嵌”和县域治理创新

对基层执法困境的体制原因分析，明确了变革的方向。要解决基层治理的执法困境，必须在大的体制和法律框架不变情况下进行。B县主要通过改革条块关系、创新执法机制破解执法难题，推进整体性治理[9]。地方把这种执法模式改革形象地称为“街乡吹哨、部门报到”，后来又发展为“三协同”综合执法链。从本质上看，B县的执法模式改革就是由县级党政体制统筹推进的，通过强有力的协调机制，就同一类问题整合分散在各个部门的职权形成合力，形成“条块互嵌”的行政权力网络，以增加基层治理能力。它不仅解决了长期以来的基层治理痼疾，而且推动了基层治理的法治化。“条块互嵌”的基层治理法治化经历了三个过程。

（一）联合执法：B县开启执法模式变革

面对长期的执法困境，B县2017年初启动了“双安双打”的运动式治理，形成了联合执法模式。触发改革的具体事件是B县J镇的金矿盗采。为了保护生态环境，2001年政府全面禁采矿产资源，对原来的矿洞实行全面封堵。但盗采行为从未在该镇停止过。2006年J镇发生盗采事故，4名村民因盗采金矿困于井内，政府组织上千军民彻夜营救，历经42小时才把村民救出。随后政府成立了区级护矿巡逻队，队伍一度扩大到50人，但一直没能禁绝盗采行为。地方政府出台多个文件打击盗采行为，屡打屡盗，屡盗屡打。2016年5月13日，数名盗采者作业时遭氰化物泄露，造成6死1伤的恶性事故。在该事故发生后，地方政府加强巡逻，却仍然控制不住盗采行为。2017年元旦刚过，盗采者卷土重来。盗采行为的死灰复燃考验着整个政府执法体系的效力。

为了治理盗采行为，县委县政府决定自2017年1月23日在矿石盗采频发的J镇试点启动“双安双打”（安全生产、安全稳定、打击破坏生态行为、打击违法犯罪）专项整治行动。J镇成立“双安双打”指挥部，建立周例会、案件会商30分钟响应等工作机制，通过联合执法全力打击镇域破坏生态等违法犯罪行为。在“双安双打”专项整治过程中，县政府依法赋予乡镇“吹哨权”，各相关执法部门响应哨声及时报到，下沉一线联合执法，从各自监管领域入手查出每一个违法环节，做到“事不完人不撤”。“双安双打”属于典型的运动式治理范畴，即地方政府为了解决一类问题，采取了高位推动、层级治理和多属性治理手段，调动各部门执法力量集中打击[10]。这次联合执法取得了显著成效，从2017年1月17日到5月14日，原来数次死灰复燃的盗采行为彻底绝迹了，再无一例发生。

（二）“三协同”综合执法链：建立常态化治理机制

为了彻底解决盗采及类似的社会治理问题，在县域党政体制高位推动下，地方政府将“双安双打”治理盗采过程的联合执法经验的核心提炼为“街乡吹哨-部门报到”机制，并将其用于解决城乡违法建设、排污排废、信访维稳等一些长期以来解决不了的棘手问题，也取得了非常显著的效果。简单地说，“街乡吹哨-部门报到”是一种以街乡“块块”为主的协调条块关系的工作机制，割裂的条块关系开始得以在县赋权乡镇的背景下弥合。其含义是，街乡发现本辖区内存在行政管理问题且需要通过执法方式予以消除的，有权力召集相关执法部门。

B县的执法模式改革并没有以县赋予乡镇“吹哨权”——执法召集權为标志结束。为了应对类型复杂的常规性公共治理问题，地方政府又发展出“三协同”综合执法链。从政策执行过程的角度看，执法过程要成为一个闭合过程，除了街乡召集部门联合执法之外，还必须解决两个问题，即多个部门召集过来之后由谁来协调执法的问题，及执法之后如何形成常规化管理防止问题重复生成的问题。因此地方政府建立了和“街乡吹哨-部门报到”相关的两个机制——“一门主责-其他配合”和“部门要求-街乡落实”，三个不同的又互相联系的执法机制共同构成“三协同”综合执法链。“街乡吹哨-部门报到”成为整个“三协同”综合执法链的起点。

在制度功能上，“街乡吹哨-部门报到”赋予了街乡强制执法部门到位执法的召集权，形成县直执法部门和乡镇的新型关系模式。这解决了一些部门消极回应乡镇执法请求的问题。 “一门主责-其他配合”解决了多个部门报到后执法部门如何执法的问题，适合由主要部门协调各个执法部门整体执法的情形。其含义是指在涉及两个以上执法部门的具体执法事务中，为强化执法效果并严厉打击违法行为，由承担主要执法职责的部门召集其他部门共同执法的综合执法链模式。“部门要求-街乡落实”则解决常态化管理中的“守阵地”问题，解决常态化治理的问题。其含义是执法部门将固定区域的重要工作目标分解到街乡，由街乡通过综合执法统筹、协调、指挥、调度多个执法部门具体落实的模式。

三种模式共同形成了应对社会治理问题的整体机制，即一个违法行为被发现后，乡镇政府如何调动执法部门执法、执法部门如何共同执法、执法后如何进行常态管理的机制设计。这种条块嵌入式的综合执法和管理链模式实现了部门执法与乡镇管理的有序衔接，明确了乡镇与部门的职责定位和工作关系。

（三）清单式执法：权力清单的实践效果分析

从联合执法到“三协同”综合执法链是运动式治理向制度化的常规化治理的一次飞跃。为了促进这一执法模式的常规化运作，除了通过行政意义上的目标责任管理制，B县借鉴了很多地区的流行做法，构建了权力清单制度。主要做法是在县委县政府推动下，由法制办牵头，联合各个部门，针对特定治理问题形成全链条的权力清单体系。如果说“三协同”综合执法链解决的是协调条块关系，权力清单制度体系则基于专门部门的、严格精细的技术分析，针对具体社会治理问题建立了自上而下的法律实施制度。权力清单具体包括问题清单、权责清单、绩效清单。

问题清单是确认和建立具体时空位置基础上的执法对象的过程。基层干部通俗地把问题清单比喻为“作战地图”。这些列入清单的问题被一一列入台账，是地方必须要治理的，是要和上级政府结账的，也就是说，是要列入绩效考核的。问题清单的建立主要通过一线工作法，由乡村干部通过实地调查对问题进行全域、全方位、全链条的摸排。问题清单具有以下特征：一是全面，即对辖区内所有需要治理的问题、同一个治理问题的全链条摸排清楚，一一列表说明;二是细致，不仅要对这些治理问题进行精准分类，而且要把这些治理问题所涉及的时间、地点、责任人等确立起来。因此，形成问题清单的过程，也是政府对基层治理进行全面深入调查的过程，是把过去十多年积累形成的治理问题全部梳理出来的过程。问题清单是地方政府精准执法、精准施策的基础。

权责清单是各个相关部门围绕执法对象如何行使职权的清单。其意义包括：解决了发现和查处传导不通畅的问题，弥补了属地政府执法权力和手段的不足;解决了部门间横向的联合执法问题，就一个问题职能部门如何相互配合一目了然;解决了以往执法部门不想、不敢、不会执法及职权交叉不清的问题，为“三协同”综合执法扫清了障碍。据法制办统计，县政府编制了砂石盗采等9个领域共1167项专项权力清单，确保执法部门用足、用尽、用准执法职权，且一个部门的执法权的使用，可以确保借助其他部门执法权达到顺利行政执法的目的。其结果是，地方政府按解决问题的需要将“条条”的权力整合在某一个具体问题上，构建针对具体问题的整张行政权力网络，从而能够解决反复发生的、复杂的基层治理问题，大大提高了基层执法的效率。

绩效清单指的是面对一个治理问题各部门履职情况和治理效果的清单。乡镇或其他牵头单位在综合执法过程中将各部门执法情况形成清单——联合执法记录单，作为考核依据，以保障执法阳光透明，减少不作为、乱作为现象。牵头单位针对每一个问题根据执法情况进行销账处理等。经过2017年到2018年一年的努力，在梳理问题清单的过程中，为了更有针对性地解决问题和方便考核，B县法制办梳理形成了重大问题综合执法目录。围绕这些问题地方政府形成了重大综合执法事项39项、问题清单209项、权责清单1799项。这些重大综合执法目标随时调整，以应对新生的重大执法问题。这种根据具体问题建立行政权力网络的做法，在实践中从根本上避免了可能发生的乡镇乱吹哨、推诿不作为现象，以及吹哨后各部门推诿扯皮、不作为现象。这也是该县“三协同”综合执法链被称为动态执法模式的原因。

比较来看，全国很多地方在推进依法行政过程中建立了权力清单制度，以解决行政不作为、乱作为等问题⑦，B县的独特性在于通过权力清单制度激励行政主动作为。权力清单制度把行政权力和责任落实到具体时空中的社会治理问题上，通过综合配置行政资源形成强有力的行政权力网络，由谁来执法、整治什么问题、部门之间及部门和乡镇如何配合执法、上级政府考核什么、如何考核等一清二楚，各层级部门没有理由相互推诿、不作为。长期以来模糊不清的、粗糙的治理体系改变为清晰的、精细化的治理体系，为基层治理由粗糙向法治化的转型提供了制度基础，基层治理体系的现代化水平大大提升。

四、县域治理创新的逻辑分析

如上文所述，在运动式治理向常规化治理过程中，地方政府通过县域治理体系的创新形成了“条块互嵌”的制度化机制。它成功地解决了基层治理中长期存在的条块分割痼疾，推进了条块协作，大大推进了基层治理的法治化。实地调查表明，在推进这一基层治理创新过程中，B县遵循了五个方面的邏辑，对其他地方理顺条块关系促进基层治理法治化有很大的启发。

（一）党建引领是基本动力

政治路线确定之后，干部就是决定的因素。习近平关于全面依法治国要抓住“关键少数”的论断意义重大。在我国党政体制是特色国家治理体系条件下，这又取决于党建引领，或者说取决于党在基层治理中发挥强有力的领导作用[11]。党建引领首先体现在县把党主要的政治任务转化为地方的中心工作，完成中心工作就是政治任务，是硬的考核指标。比如砂石盗采不仅仅是违法行为，而且破坏耕地、山林、水源等构成的生态环境，和党的生态文明建设路线背道而驰，必须要集中力量治理，动员式治理是常见的路径。党建引领还体现在组织重构层面。在“双安双打”行动及所有的综合执法过程中，都要建立临时党支部，贯穿党的领导，党政主要负责人亲自指挥。在“双安双打”专项行动中，J镇党委书记既是总指挥，又是临时党支部的书记，成员单位包括16家县级职能部门。因此在指挥打击违法盗采过程中，“条条”和“块块”不再是行政官僚制的上下级关系，而是党内组织的上下级关系，J镇党委书记代表县委县政府对基层治理的效果负责，有权力调动支部成员。

（二）法治思维是基本特征

党的十八大确立依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。实践中，大量的部门职权沉睡表明依法治国遭遇体制困境，这归根结底是人的问题、机制的问题。长期以来，地方政府不善于使用法治方式解决治理问题，简单地送法下乡并不能形成法律实践的结果。不仅社会内部的结构性力量阻碍执法，而且行政部门本身也存在制度障碍，大量法律法规并没有转化为政府的治理能力。改革需要激活执法人员、激活机制。法治思维要求地方政府善于使用法律法规的方式解决社会治理问题。要相信通过法治可以解决问题，要积极地利用改革基层治理体系的方式增加政府运用法治治理基层社会的能力。单纯的运动式治理之所以效果不佳，就是因为缺乏由法治支撑的常规化治理，这导致违法问题死灰复燃。B县的成功之道是通过联合执法这一运动式治理方式，不仅解决了个别问题，而且建构了法治秩序得以运行的机制，即形成吹哨执法、“三协同”综合执法链及权力清单的整体性执法体系，构建了针对具体问题的县域行政权力网络。

（三）有效治理是基本目标

基层治理的法治化变革，最终是为了基层有效治理。有效治理包含了建立长效的以法律规则为主要治理机制的含义。以往的运动式治理解决的是短期的、个别的问题，是权宜之计，不能达到有效治理基层社会的目标。在B县的基层治理改革实践中，从运动式治理一开始，地方政府就把指导思想表述为“为打击（违法犯罪行为）想办法、为打击定原则、为打击找依据”，这明显不同于以往。要做到有效治理，就需要建立可执行的法治体系，坚持问题导向，坚持用法治解决问题。社会治理问题往往是整体性的，就如盗采是一个产业链，涉及十几个部门共同的执法。只有地方政府根据实地调查和法治规则列出问题清单，使工作中存在的问题一目了然，各部门的联合执法才有实现的可能。问题清单要事无巨细，不仅要有大的类别，还要有小的细节。对同一个问题，根据适应法律的不同，地方政府要细化不同类别、不同违法形态等，这样才有可能为后续的权责清单、绩效清单建立基础。

（四）赋权街乡是基本路径

税费改革之后，乡村治理困境最为直接的原因是乡村治权的弱化、乡镇基础性治理能力式微[12]。赋权街乡则改变了税费改革之后“条专块弱”的结构性困境，增强了街乡治理能力。在执法模式改革中，B县赋予乡镇四种权力，不仅有召集权和协调权，而且有对执法部门参与基层重大执法行动绩效的评价权和考核权。这有利于增强乡镇政权的权威，直接影响法律规则的实施效力。未来县委县政府还要把一定比例的执法力量下沉到乡镇并建立新型综合执法中心，其特征是“五下”——重心下移、人员下行、资源下沉、政策下调、权力下放。按照规定，除城管90%下沉街乡和站所派出机构外，其他部门根据需求选派骨干力量派驻街乡，动态调整执法资源盘活存量。此外，地方政府计划整合大量政府分散雇佣的临时人员作为基层治理的力量。另外，对于下沉的执法人员实行“三在一听”，即在哪吃饭、在哪干活、在哪考核、听哪指挥，实现权责匹配。目前乡镇的考核权重占30%，这带来了条块关系的逆转，使乡镇具有了部分县委县政府的权力。过去是各部门考核基层乡镇，现在是乡镇也可以给部门打分，这个分衡量“部门报到”的落实情况。如果部门履职不到位，乡镇就有权打低分，最终影响各委办局的绩效，低分的部门领导和人员会被调离。

（五）渐进改革是基本策略

在不改变大的法律框架下，县域通过机制改革推动执法模式满足基层治理需求，这是一种渐进改革的策略，符合现实需求。“三协同”综合执法链是在现有体制内的机制改进，重点是打破碎片化的行政执法，形成“条块互嵌”的协同执法体系。目前，主要的执法权力仍然在部门，仍然是专业化的，大多数执法权力也不适宜下放到“块块”，地方政府需要创新的是执法方式。在“条条”上的执法人员对有限使用的几部法律尚未用足用好用尽，地方政府并不指望将近1500部行政执法规章万余项执法权交由原本执法能力更弱的以日常管理为主的乡镇。正如2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》所说的，“按照权力下放、权责一致的原则，除法律法规必须由县级以上及其职能部门行使的行政强制和行政处罚措施，以及行政许可外，对直接面向人民群众量大面广由乡镇服务管理更方便有效的各类事项依法下放乡镇政府”。这决定了机制创新是县域治理改革的重要路径，主要内容是推动条块协作，推动执法部门用足用好已有职权，推动乡镇配合落实日常管理。

五、结论和建议

在依法治国背景下，如何推动现代法律体系进入乡村以实现基层治理法治化和现代化是全面深化改革的重点难点。通过对典型县域治理创新的调研，以条块关系作为切入点，本文初步回答了上述问题。在方法论上，本文引入县域治理的整体性视角，建立了更为包容的分析框架，纳入更丰富的内容。县一级有完整的执法权力，这决定了在县域层面推进基层治理的法治化才有空间。法治是党领导人民治国理政最基本的方略，是国家治理体系最重要的构成部分。原来学界往往强调法治和乡村社会不适应的一面。在经济社会发展、城市化扩张、乡村高度分化等背景下，乡村治理越来越和正式法律体系亲和。目前的问题是如何推动法律下乡，推动政府各个部门积极履职，充分准确地使用法律来有效地治理乡村。

本文的研究表明，地方政府要实现基层治理的法治化，必须从县域治理体制本身的改革入手，理顺条块关系，形成“条块互嵌”的行政权力网络。而要成功推动县域改革，需要充分注意包括党建引领在内的多方面条件。在理顺条块关系之后，目前的主要问题是在村级层面增强基层乡村治理能力。面对分散的乡村，县级行政执法资源总体上是有限的，如何依靠提升乡村尤其是村级组织的日常管理能力，依靠个体内在的法律约束来减少社会治理问题的阐释更为基础，也更为重要。在这个意义上，需要把综合执法和日常管理结合起来，通过综合执法和严格、充分执法增强乡村基层组织的权威，在基层社会中培育以法律体系为依托的规则意识，避免过度依赖行政执法这一最后的强制方式。

注释：

①参见仇叶：《乡镇片区责任制与官僚制的二元共治机制——基于浙东K镇的实证研究》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2017年第1期;冯川：《“联村制度”与利益密集型村庄的乡镇治理——以浙东S镇M村的实践为例》，《公共管理学报》2016年第2期;刘成良：《联村制度：转型期基层社会治理的制度实践与反思——基于浙东H镇的调查》，《华中农业大学学报（社会科学版）》2018年第2期;吕德文：《乡村治理空间再造及其有效性——基于W镇乡村治理实践的分析》，《中国农村观察》2018年第5期。

②按照学术惯例，本文对人名、地名进行匿名化处理。

③参见王春光：《对作为基层社会的县域社会的社会学思考》，《北京工业大学学报（社会科学版）》2016年第1期;欧阳静：《县级政府研究的路径分析》，《天津行政学院学报》2015年第3期;杨华：《县域治理中的党政体制：结构与功能》，《政治学研究》2018年第6期。

④在2015年1月召开的中央党校县委书记研修班座谈会上，习近平指出在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。县委是我们党执政兴国的“一线指挥部”，县委书记就是“一线总指挥”，是我们党在县域治国理政的重要骨干力量。参见《习近平会见全国优秀县委书记》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-06/30/c_1115773120.htm，2015年6月30日。

⑤数据来源于与B县法制办的访谈，下文各处数据来源相同。

⑥参见王余生、陈越：《碎片化与整体性：综合行政执法改革路径创新研究》，《天津行政学院学报》2016年第6期;丁煌、方堃：《基于整体性治理的综合行政执法体制改革研究》，《领导科学论坛》2016年第1期;李祥、孙淑秋：《从碎片化到整体性：我国特大城市社会治理现代化之路》，《湖北社会科学》2018年第1期。

⑦参见罗峰、徐共强：《基层治理法治化视野下的权力清单制度——基于上海市两个街道的实证研究》，《复旦学报（社会科学版）》2018年第2期;罗亚苍：《权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服》，《中国行政管理》2015年第6期;程文浩、杨诗哲：《国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略》，《人民论坛·学术前沿》2014年第9期。

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[12]杨华.乡村治权与基层治理能力建设[J].湖湘论坛，2018，（5）.

[责任编辑：张英秀]