原油包干政策的历史回顾与深入思考

李玉琪 张 旋

(西安石油大学 石油史研究所，陕西 西安 710065)

0 引 言

自1978年我国原油产量突破1亿吨大关后，产量、储量都相继出现下降，同一时期，因各方面开始改革，国家进入三年调整期，财政吃紧使得政府对石油工业的投资大幅下降，石油工业部不得不自谋出路。鉴于农村联产承包责任制取得的成效，石油工业部提出了原油包干的设想，即出售超出包干指标的原油以换取勘探开发资金，并获得国家批准。这一政策首先在胜利油田试点并取得成效。1981年胜利油田开始实行原油包干，包干指标为年产原油1 590万吨，当年实际生产原油1 611万吨，超产21万吨。胜利油田实施包干初见成效后原油包干政策相继在各大油田推广，当年全国原油产量达1 122万吨，超产122万吨，有效地解决了石油工业产量降低和投资不足的问题。[1]194-198,[2]目前，我国石油工业又面临着产量无法满足消费需求的问题，一半以上的原油依靠进口，对外依存度近70%。十八大提出“要确保能源安全”，这就要求必须降低我国能源的对外依存度，提高自主原油产量。为此，笔者回顾了20世纪80—90年代促使我国原油产量大幅度上升的包干政策，分析了其价值，以及能带给现今我国石油工业的启示。

1 原油包干政策提出的历史背景

(1)我国原油产量突破1亿吨后出现减产，新增储量与勘探开发投资额均大幅下降。1978年，我国原油年产量达到1.040 5亿吨，突破1亿吨大关，成为世界第七大产油国，但储不配产。1978年底，我国动用石油地质储量53.15亿吨，从1973年原油年产量5 000万吨到突破1亿吨的5年间，新增石油地质储量仅23.7亿吨，1978—1980年，每年新增探明石油地质储量则锐减为1.8～2.6亿吨，截至1980年，采储比已从1973年的23.2降至14.7。[1]189-190新增储量跟不上，采油强度却逐年加大，老油田产量骤降。如1979年渤海湾盆地冀中坳陷雁翎油田的原油年产量约为116万吨，1980年骤降至约45万吨，减产约61%；1979年龙虎庄油田的原油年产量约为71万吨，1980年骤降至约17万吨，减产约76%。1980年全国油田老井日产水平综合递减率9.5%，自然递减率16.6%，当年原油年产量1.059 4亿吨，比1979年减少21万吨。[1] 190储不配产，产量骤降，勘探开发的资金投入也逐年减少。1978年石油工业部的勘探开发投资额为23.8亿元，1979年为22.3亿元，到1980年勘探开发资金减少至17.4亿元。1981年，由于国家预算内的基本建设投资由1980年的241亿元缩减到170亿元，国计委对石油工业的总投资额进一步减少至17亿元，比1980年的实际拨款下降50%。[1] 191

(2)我国原油价格实行双轨制，国际油价远高于国内油价，大量石油出口换取外汇。1981年国际油价为260美元/吨，国内油价仅为100元人民币/吨，按当时汇率换算约为35.7美元/吨，是国际油价的1/7。当时国家外汇的很大一部分就靠原油出口。[3]

(3)1978年我国开始推行经济体制改革，首先在小岗村试点，实行了包产到户的联产承包责任制，成效显著。当年小岗村粮食总产量达13.3万斤，相当于1966年到1970年粮食产量的总和；油料总产量为3.5万斤，相当于过去20年的总和；上交征购粮24 995斤，增加了7倍多；农副业总收入47 000多元，平均每人400多元，是上一年的18倍。①随后包产到户政策陆续推广开来。在这种背景下，面对原油产量递减、储量下降的情况，勘探开发投资被大幅削减，为了保证年产1亿吨的原油产量，石油工业部及各级领导也想了许多办法。1980年12月时任石油工业部副部长的焦力人在研究1981年计划的会议上提出了“如果国务院增加投资有困难，能否允许石油部出口200万吨原油，将其外汇收入作为勘探开发的投资”。时任国计委(国家计划委员会)副主任的李人俊也提出“你们石油部想办法增产节约100万吨原油，可以考虑都给你们”。[4]75有了这些想法，石油工业部对当时已开发的油田进行摸底、分类，计算得出1981年原油产量可以努力超过1亿吨的国家计划。借鉴农村包产到户取得的成效(1)1978年大包干：小岗村被饥饿逼出的生死抉择[OL].新浪网，2009年08月27日.https://news.sina.com.cn/c/sd/2009-08-27/180718525224.shtml，1980年12月时任国务院副总理的康世恩向国务院提出了1亿吨原油产量包干的设想。1981年1月，康世恩兼任石油工业部部长，负责1亿吨原油包干事宜。

2 原油包干政策的内容

原油包干政策的核心内容是石油工业部在完成国家计划原油年产量的基础上，可将超产及节约的原油和商品油出口换取自身发展资金，这一前提是不变的，具体的原油年产量指标及其他实施方式则随着包干政策的运行而逐步调整变化。

1981年6月国务院办公厅发布国发办[1981]55号文件《国务院办公厅转发国家能源委关于协调组织石油工业部超产原油、成品油出口安排问题的报告的通知》，同意石油工业部在保证完成一亿吨原油生产的基础上将超产和节约的原油、成品油交外经贸部组织出口，用其收入补充石油勘探和油田开发费用，并三年不变。报告中明确提出1981—1983年石油工业部每年组织生产原油1亿吨(按油田统配原油商品率94.5%，炼油厂综合商品率90.5%计算)，在此基础上将超产和节约的原油、成品油交外贸部出口或在国内按国际价格销售，其差价收入由石油工业部与各油田企业二八分成，油田用分成中的85%作为勘探开发基金，15%作为企业的集体福利和奖励基金。以此为依据，石油工业部提出了对上“五包”、对下“六定”的政策，即石油工业部对国家包原油产量、原油统配商品率、加工原油综合商品率、投资及利润，对各油田及企业定原油产量、原油统配商品率、加工原油综合商品率、投资、利润、企业基金及奖励基金提成比例。国家对石油工业实现“两保”：保证电力的供应；保证统配材料的供应。[1]194-195,[5]364,[6]37

1984年国家对包干政策进行了调整，提出了在“七五”计划(1986—1990年)期间施行原油产量递增包干政策，在此前1亿吨定额的基础上每年递增200万吨的包干指标，5年共3 000万吨，并且在5年内再向国家贡献原油4 000万吨。1988年石油工业重组，石油工业部被撤销，中国石油天然气总公司成立，包干政策再度调整，将年递增原油产量指标从200万吨提高到300万吨。[6]37

“七五”计划结束后，包干政策进一步调整，国家对石油天然气总公司实行“四包两定”的承包责任制，即包石油地质储量、包天然气地质储量、包原油产量、包天然气产量、定石油工业建设总工作量(投资)、定原油生产亏损总额。石油天然气总公司对各油田实行“四包三定两保一挂钩”，即包分年新增探明石油储量、分年新增天然气储量、分年原油产量和商品量、分年天然气产量和商品量，定分年投资规模、生产盈亏、建设资金来源，保石油专用管材、原油天然气外输销售，工资总额与承包任务完成情况和经济效益挂钩。后又调整为“两定两自一挂钩”的生产经营责任制，即核定油气配置量、上缴利润和储量有偿使用费，生产经营自负盈亏、建设资金自求平衡，“一挂钩”内容基本不变。[2]

3 原油包干政策的运行过程

原油包干政策的运行过程大体上可以划分为三个阶段：第一阶段是1981—1985年期间，包干成效显著；第二阶段是1986—1987年期间，产量持续增加但政策红利减少；第三阶段是1988—1998年期间，包干政策调整直至退出历史舞台。

3.1 第一阶段：1981—1985年，包干成效显著

原油包干政策提出后首先在胜利油田进行试点。1981年8月初，石油工业部下达了《关于胜利油田实行原油产量包干试点的通知》，并于8月10日在北京召开实行原油产量包干动员大会。试点办法明确胜利油田包干时期为1981—1983年，包干区域为济阳坳陷及淮北凹陷范围内26 000km2，投入资金15.7亿元，包干超出部分石油工业部与油田按二八分成，油田分成资金的85%用于生产建设、15%用于奖励及集体福利且集体福利占50%以上。在包干期间，石油工业部保证对油田统管物资及部管物资的及时供应，保证原油的正常外运和销售，保证油田的用电指标。胜利油田则需要确保原油年产量1981年达到1 590万吨，1982年和1983年各1 600万吨，原油统配商品量年均1 504万吨，外供天然气年均3亿立方米，包干3年内新增石油地质储量1亿吨，新区新增原油年产能力135万吨等指标。实施当年胜利油田超产原油21万吨，1982年超产原油34万吨，1983年超产原油207万吨。1983年该包干政策被延长至1985年，胜利油田原油年产量在1985年达到2 703万吨。[1]194-196

胜利油田包干初见成效之时，大庆油田的包干政策也逐步展开，但其具体实施方案与胜利油田有所不同：

(1)大庆油田直接按5年包干；

(2)包干指标分两个阶段，1981—1982年的包干指标为年产原油5 150万吨，1983—1985年的包干指标为年产原油5 000万吨；

(3)包干指标外的原油及商品油由石油工业部负责组织出口，前2年的出口所得全部归大庆油田，石油工业部不分成，后3年则由石油工业部与大庆油田二八分成。1985年大庆油田的原油年产量达到5 529万吨， 超产了529万吨。[1]196-197,[5]368-372

在包干第一阶段的这5年，全国先后发现了30多个面积较大的油气富集带，新探明地质储量同比增长了54%，原油年产量从约1.01亿吨增加到约1.25亿吨；全国依靠包干政策共筹集勘探开发资金126.6亿元，比同期国家石油投资还多7.2亿元；全国石油可采储量从1980年的23.33亿吨增加到37.93亿吨，增长约62%；剩余可采储量由1980年的14.17亿吨增加到23.32亿吨，增长约64%；采储比从1980年的14.7上升到17.9，增长约22%；探明1吨油气地质储量的综合投资由1981年的8.66元降至5.85元；原油耗损率由1980年的2.27%下降至1.65%；油井综合利用率由1980年的81.67%提高到86.22%；矿区建设竣工面积1 978.4万平方米，是上一个五年的2.15倍；石油行业职工年平均工资由1980年的981.1元增加到1 617元，增长64.8%。[1]197-202,[2],[3],[6]38

3.2 第二阶段：1986—1987年，产量持续增加但政策红利减少

进入“七五”计划后原油包干政策调整为原油包干指标逐年递增，每年增加200万吨，并在5年内额外向国家贡献原油4 000万吨。包干指标增加，但原油年产量的增长率却在下降。1986年我国实际年产原油约为1.31亿吨，比1985年增产约为600万吨，同比增长4.6%，但同期对比，1984年我国年产原油约1.15亿吨，1985年增产1 000万吨，同比增长8.6%，增长率下降了近一半。到1987年原油年产量同比增长仅为2.5%，增长率继续下降。1986—1987年两年间，石油可采储量年增量和剩余可采储量年增量同步出现大幅下降的趋势，剩余可采储量年增量一度接近0(见图1)。[3],[7]38,[8]3，[9]2

同一时期，国际原油价格也大幅度下降。包干初始国际原油价格约为260美元/吨，1985年约为205美元/吨(28美元/桶)，1986年年初国际油价已经下跌至约150美元/吨(20.43美元/桶)，最低在7月份跌至约75美元/吨(10.32美元/桶)，当年我国平均出口油价仅11.9美元/桶。1987年油价虽略有回升，至7月份也仅回升至约140美元/吨(19美元/桶)。[10]19(桶油价格按欧佩克油价计算，1吨原油≈7.35桶)

图1 1980—2000年全国可采储量、剩余可采储量的年增长量和年产量变化曲线

石油工业相关政策的调整也影响了包干政策红利。1983年国家开始征收能源交通重点项目建设基金，石油工业包干超额获得的差价必须全部缴纳该基金，到1987年共计收缴60亿元。石油工业需要的生产资料中国家统配物资所占比例逐年减少至30%，其余70%的原辅材料需要自行在生产资料市场购买，但由于国内生产资料市场改革初期还不完善，钢材、水泥等物资供不应求，以物易物频繁，石油工业部缺少可以交换的基础商品，大部分生产资料依靠进口，而1985年进口税率提高，造成这一部分支出的再次增加。[6]39

包干指标增加，产量增量下降，可采储量、剩余可采储量增量均大幅下跌，国际原油价格回落，相关政策变动等，综合导致了石油工业部及各油田能够从包干政策上获得的红利大幅减少。

3.3 第三阶段：1988—1998年，包干政策调整直至退出历史舞台

1988年石油工业重组后，国家计划要求石油天然气总公司在1987年1.34亿吨年产量的基础上每年递增原油产量300万吨。[6]39因为国家计划的约束力高于原定包干指标，故此以国家计划为首要目标。按此计算，1990年中国石油天然气总公司的生产指标为年产原油1.43亿吨，但实际上1990年我国原油年产量仅为1.382 8亿吨[11]51，未完成国家计划。雪上加霜的是1988—1990年3年间，我国石油可采储量年增量和剩余可采储量年增量在小幅度回升后又再次大跌，1989年甚至双双破零，跌至负值，剩余可采储量年增量在1989年不但没有增加反而比1988年减少了1.658 7亿吨。

“七五”计划结束后，包干政策对于石油天然气总公司和各油田已经几无红利可言。“四包两定”的承包责任制下我国石油产量虽仍在增加，但产量增长渐渐不足以支撑消费需求的增长。1991—1998年，我国石油需求年均增长率为7.7%，但产量年均增长仅有1.9%；到1993年，我国原油产量虽达1.44亿吨，但已无法满足国内原油消费需求，成为石油净进口国。[11]51,[12]32石油剩余可采储量增量在短暂的回升后也于1993年再次跌为负值。这一期间，国家对原油进行多次提价，国内原油价格与国际原油价格基本持平，原油包干政策到此时基本不再起作用。

1998年7月，我国石油工业再次重组，中国石油天然气总公司和中国石化总公司改组为上下游一体化的中国石油天然气集团有限公司和中国石油化工集团公司，原油包干政策彻底退出历史舞台。

4 原油包干政策成功的原因及对现实的启示意义

原油包干政策是在计划经济的背景下提出的一种初步的市场化改革方法，其成就是巨大的。1981—1988年，我国原油产量从1.01亿吨增长到1.37亿吨，增长率达31%，储采比上升24%，石油工业完成财政上缴687亿元，出口创汇320亿美元，获得勘探开发资金294亿元，相当于同期国家投资的1.6倍。8年间全国累计超产原油1.4亿吨，获得超产原油出口留成100亿美元，其中动用28亿多美元引进技术与设备，并雇佣法国和美国地震队和测井队对我国西部山地、大漠地区进行技术攻关。石油全行业先后投入共计100亿元人民币进行技术开发，取得重大科研成果1 000多项。[2],[6]37-3820世纪90年代包干政策红利释放完后逐渐止步，需要进一步深化改革，这是历史的必然。包干政策后期最主要的问题是改革不彻底，虽然也建立了公司制，但其内部各子公司及部门之间没有独立的结算程序，实际上并没有建立真正意义上的现代企业制度。

包干政策能够取得成功的最大原因就是解放了生产力。邓小平曾提出：“社会主义的本质是解放生产力、发展生产力。”[13]373包干政策取得的巨大成就，就是源于其解放了被计划经济束缚住的生产力，提高了人们对于生产的积极性。包干前8年石油工业从业职工的薪资水平提高了95%，高待遇使个人有了积极性；油田自身可支配资金大幅度增加，油田也有了积极性，所以生产效率迅速提升。包干政策后期则与前8年恰恰相反，各种削减包干红利的政策和硬性指标的增加，使得企业即使加班加点生产也没有红利可言，甚至出现干得越多亏损越多的情况，个人和企业的积极性自然下降。例如1988年辽河油田按照国家原定计划应该产油1 240万吨，下半年因其他油田受灾又调高了产油计划，增产之后油田职工反而要少得效益工资2 000多万元。[14]17-18

目前我国石油工业仍然面临许多问题。根据国家统计局及历年《国内外油气行业发展报告》数据，2010年我国原油年产量2.03亿吨，首次突破2亿吨，并在2015年达到了2.15亿吨的峰值，随后持续下降，次年跌至2亿吨以下，2018年降至1.891亿吨。与之相对应的是我国原油进口量和对外依存度不断升高，2010年净进口原油2.39亿吨，对外依存度53.7%；2015年净进口原油3.28亿吨，对外依存度60.6%；2018年净进口原油4.6亿吨，对外依存度69.8%。对外依存度过高，能源安全风险巨大，是我国石油行业亟待解决的首要问题。

根据原国土资源部资料，我国常规油气资源探明率分别不足四成和二成，已颁发勘查开采许可证进行工作的面积仅占我国油气资源区的一半。[3]而根据《中国石油产业发展报告(2018)》的数据，截至2016年底，我国累计探明石油地质储量381亿吨，探明可采储量101亿吨，石油地质资源量的探明率为30.3%，处于勘探中期阶段，石油可采资源量的利用率为21.6%，处于开发早中期阶段。这些数据表明我国石油勘探程度并不充分，这是我国石油工业需要重视的第二个问题。

成本过高也是我国石油工业面临的问题之一。我国油田的综合生产成本从1989年的10.93美元/桶上升至2000年的17.5美元/桶，年均上涨幅度为6.4%，同期美国的综合生产成本只有9美元/桶。[15]112017年，中海油桶油完全生产成本为35.5美元/桶(2)2018年中国石油行业发展情况分析预测[OL].中国产业信息，2018年07月24日.http://www.chyxx.com/industry/201807/661883.html，中石化的原油生产总成本约为60美元/桶(3)中国石化原油生产总成本约为60美元/桶[OL].新浪财经，2017年08月28日.http://finance.sina.com.cn/7x24/2017-08-28/doc-ifykiurx2421548.shtml，中石油未明确公布其桶油成本，但根据以往数据推算只高不低。2017年国际原油均价约为52.5美元/桶(布伦特54.19美元/桶，西得克萨斯50.79美元/桶)(4)中国石油：2017年年度报告摘要[OL].智库文档.https://doc.mbalib.com/view/203865b35f87e864bfa3e29ee5a6245d.html，我国多数油田的桶油成本高于国际油价。

想要解决石油工业现在所面临的这些问题，最根本的方法就是使生产力获得真正而彻底的解放，从而大幅度提高我国油气资源勘探开发程度，提高油气产量，减少进口，降低能源安全风险。包干政策是在当时的背景下提高了石油工业各级干部职工积极性，释放了被计划经济束缚住的生产力，这一政策是非常值得现在的石油工业借鉴的。国家近些年也在进行各种探索，相继提出了“打破能源垄断的格局，积极引入多种所有制体制”，实行矿权改革，并努力建立由各类大、中、小油气公司有机组成“完整产业链”等举措。这些尝试都是朝着有助于我国石油工业向更有利于解放生产力的方向发展的，只要这个大方向不出现偏差，相信我国的石油工业最终能够完成对生产力的完全解放，走出现今所面临的困局。