澳大利亚联邦政府预算报告分析及借鉴

刘翠微

内容提要：本文概述了澳大利亚联邦政府预算报告体系和内容，回顾了澳大利亚联邦政府预算改革历程，总结了预算报告形成过程中与立法机构和公众的沟通机制。有益的启示和借鉴是，预算报告和演讲要有主题，要围绕设定的财政原则和目标，逐步完善财政报告体系，借鉴预算闭门会和网上征询意见等方式加强预算编制过程中与利益相关方的沟通。

澳大利亚拥有体系全面的现代化预算制度。1998年出台的《预算诚信法章程法》创立了延续至今的现代预算报告体系，规定了稳健财政管理原则，要求政府发布财政战略及定期财政报告，包括预算、年中经济和财政展望、最终预算结果、代际报告（5年一次）。值得注意的是，澳大利亚预算包含了所有中央政府收支，但仅约25%的支出需要议会审议，通过年度拨款批准，剩余75%的支出通过“特别”或常设拨款立法批准。

一、澳大利亚联邦政府预算报告概况

澳大利亚的联邦政府财务报告使用权责发生制和现金收付制，包括完整的资产负债表，在财年结束后的6个月内被审计和认证。预算文件提供中央政府、全国政府和非金融公共部门的历史财务数据。财政统计由独立的澳大利亚统计局编制，覆盖中央政府、全国政府和公共部门及其下属机构的存量和流量。所有数据都是依照国际标准，如GFS2001（IMF的政府财务统计手册）和联合国的国民经济核算体系（SNA）。

澳大利亚官方的宏观经济和财政预测由国库部编制，每年预测两次，预测期为4年（在预算和年中报告）。收支预估分为现有政策的基准成本和四年预测期新政策成本两部分。2012年，政府发布了由（世界银行）行外顾问组编制的宏观经济和收入预测复审，评估了2005年复审以来的预测流程和绩效。国库部编制代际报告，分析在政府现行政策下，公共部门财政的可持续性，以及超过40年的所有关键收支领域的长期预测。

预算和年中报告都包括全面财政风险报告，尽可能汇总和量化了全部能够造成两千万澳元或以上潜在财政冲击的或有资产和负债，包括政府担保、公私合作伙伴关系（PPP）风险共担安排、合同纠纷、税务诉讼。预算和年中报告都包括收支对可选经济假设的敏感性分析。预算中还有资产负债管理报告，讨论政府资产负债表的收支风险。2013-2014财年开始，预算开始有债务报告，更详细讨论联邦证券和资产负债表。

澳大利亚近10年的中期财政战略是，在经济周期中平均实现预算盈余；税收占GDP平均比重保持低于2007-2008财年的水平（23.7%）；中期改善政府净经济价值。中央政府财政目标的绩效每年报告三次，分别为5月的预算、9月的最终预算结果，以及下一年1月的年中报告。在绩效方面，被内阁认为退步的所有项目都要进行支出复审，政府还利用战略复审评估单一政策领域一组项目的绩效。独立的审计总署对各机构、各支出项目进行绩效评估，并直接向议会汇报。

二、澳大利亚联邦政府预算改革历程

澳大利亚的传统是国库部长在预算夜提交预算，该惯例始于1994年，为5月的第二个周四夜，一直延续至今。1901至1993年的做法是预算在8月出台，即春季的第一个周四夜。1996年因3月有选举和政府更迭，预算8月才出台。另一例外是2016年，5月的第一个周四夜提交的预算，以便之后政府可能召集双重解散选举。

预算改革决定着预算报告的逐步演变，澳大利亚联邦政府一直都是预算改革的先锋，澳大利亚的财政改革始于1974年，政府创建澳大利亚政府管理皇家委员会（RCAGA）之时。澳大利亚的预算改革大致可分为三个阶段，预算改革前二十年（1974-1996年）；预算改革黄金十年（1996-2007年）；迈向战略政府（2007至今）。

（一）预算改革前二十年（1974-1996年）

1974年成立的澳大利亚管理皇家委员会（RCAGA）广泛地召开听证会，直接从公共部门收集第一手资料。在其倡导下，1976年12月宣布拆分经济部，将政府会计、公共支出控制与管理等职能从经济部分离出来，组成独立的预算部①预算部就是后来和今天的财政部（Department of Finance）。，从而形成了今天国库部主要管理收入、财政部主要管理支出的格局。1976年的库姆斯报告（Coombs Report）强调让管理者管理自己的资源，持续影响了之后三十年的变化。整个20世纪80年代和90年代政府运行管理标准逐步放宽，经常性运行费用预算的控制逐渐减少。1983年首次在年度预算之后单独发布远期估算，1989-1990财年首次将远期估算在预算内发布。1987年开始实行部门预算、项目预算和项目评估，滚动远期估算系统为所有预算谈判提供了坚实基础。

（二）预算改革的黄金时期（1996—2007年）

这一时期出台了大量财政方面的基础立法，1996年政府成立了国家审计委员会。1997年12月，通过了三部政府财务管理方面的法案，《财政管理和责任法案1997》（FMA）《联邦机构和公司法案1997》《审计长法案1997》。1998年颁布了《预算诚实宪章1998》，构建了公开、透明、负责任且有绩效的预算管理框架。1999年颁布了《公共服务法案1999》，同年澳大利亚政府预算引入权责发生制。2000年7月推出了商品和服务税（GST），改进了政府间关系。

（三）迈向战略政府（2007年至今）

2008年，颁布了《联邦财政关系法案2009》，为联邦与各州的财政关系建立了总体框架。2013年，澳大利亚议会颁布《公共治理、绩效和责任法案2013》（PGPA法案），替代《财务管理和责任法案1997》和《联邦机构和联邦公司法案1997》（CAC法案）。2010年3月，政府发布了《领先——澳大利亚政府管理改革蓝图》，推动政府迈向更多横向和纵向一体化，该文件阐述了9个改革领域，设计将澳大利亚的公共服务转型为战略性、前瞻性的组织。

三、现行联邦政府预算报告的简要介绍

（一）预算报告的框架与内容

澳大利亚的财政年度从每年7月1日至次年6月30日，澳大利亚联邦政府预算报告一般在每年5月初由澳大利亚国库部和澳大利亚财政部联合发布。2016年5月3日澳大利亚发布了2016-2017财年的联邦预算报告，共851页，包括四个主文件，即预算文件1-4号；同时发布的还有图文并茂的简要版预算，以及澳大利亚国库部长在向议会提交预算的会议上的演讲（见表1）。

表1 澳大利亚2016-2017财年预算文件表

（二）预算演讲的主要内容

澳大利亚的预算演讲是澳大利亚联邦国库部部长（兼议员）在预算发布日晚上的演讲，同时进行的还有该财年《拨款提案一号》的审读。下面以2017年5月9日发表的2017-2018财年预算演讲为例进行说明。

1.预算演讲的主题和预算理念

该预算演讲的主题是“确保今后更好生活的正确选择”。国库部长在提议拨款案进入第二次审读后，开始阐述澳大利亚面临的经济形势，他预计未来两年实际增长将反弹至3%，认为澳大利亚经济经历了重大变化，虽然持续跑赢世界上最发达的经济体，但也不得不面对技术变革、全球化以及矿业投资繁荣结束带来的巨大冲击。国库部长还阐述了本次预算的理念是基于公平、安全和机会的原则，强调支出的增长仍将按传统限制在每年不超过2%。他指出特恩布尔执政以来，政府债务增长了三分之二，债务增长的约四分之三由福利、医疗、教育支出驱动，这些日常支出应由税收提供资金，而不是债务，因此从2018-2019财年开始将不再借债支付日常费用。

2.四点选择

由于预算演讲的主题就是“选择”，因此国库部长在预算演讲中主要讲了四点选择：（1）促进经济增长，创造更多的、待遇更好的就业；（2）保证澳大利亚人的基本公共服务和需求；（3）降低因生活费用上涨给人们带来的压力；（4）确保政府量入为出，不把负担转嫁给下一代。

（三）预算报告的编制主体、流程和周期

澳大利亚联邦预算是规定其国库部下一财年估算的收入和支出的文件，提出该时段澳大利亚政府行动的实施安排，及之后几年的财政政策。预算以提交议会的年度命名，如2016年5月出台的2016年预算是关于2016-2017财年的（即2017财政年度：2016年7月1日至2017年6月30日）。所有的预算报告均为澳大利亚国库部和澳大利亚财政部联合编制。预算中的收入估算详情是澳大利亚税务系统提出的，联邦预算除了提出政府的预期收支外，还是政府意图和优先事项的政治声明，具有深刻的宏观经济影响。澳大利亚在很大程度上追随威斯敏斯特体系的惯例，首相必须得到众议院多数派的支持。与预算有关的要求是，如果众议院未能通过政府的预算，即使是一美元，那么政府必须要么辞职，以便任命不同的政府；要么寻求议会的解散，以便可能举行新的大选来重新确认授权。

1.预算流程

预算的编制过程始于11月，同时进行的还有高官审核，即首相、国库部长、财政部长开会确定下一财政年度的政策优先事项和战略。高官审核的结果决定了不同部委将如何准备其提交给内阁的预算。在财政部同意了成本核算后，2月下旬对提交的文件进行传阅以协调意见，并存放在内阁办公室。支出审查委员会（ERC）是内阁机构，3月开会审议所有提交材料，决定资助哪个项目及资金水平，之后特设收入委员会开会对预算的收入来源做决策。预算前对估算的审查，在所有决策敲定之后进行，以确保其反映在权责发生制信息管理系统（AIMS）之内。预算文件的编集在支出审查委员会程序结束之后开始。各机构准备两个组件：即部门预算报告、年中经济和财政展望。部门预算报告提供额外的预算细节和解释以及风险报告，被收入预算一号文件中。最终预算由国库部长作为《拨款提案一号》第二次审读的一部分，在预算夜提出并呈交议会。

2.主要预算报告的周期

预算一号文件大多数数据覆盖六个财年，即预算前两个财年、预算财年和预算后三个财年的实际值、估算值和预测值。预算二号文件的数据覆盖五个财年，分别为预算前一财年、预算财年和预算后三财年。预算三号文件的大多数数据分州（6个州和2个地区）列示，覆盖五个财年或自然年，分别为预算前一财年、预算财年和预算后三财年。预算四号文件中的数据表按照部门分组，分单位列示，数据覆盖两个财年，即预算财年和上一财年。

（四）预算报告的形式和公开程度

澳大利亚有专门的预算网站，记录了1970年以来的所有预算报告，澳大利亚财政部网站记录了1997年以来的所有预算报告。2017-2018财年预算的全套文件包括：预算演讲、预算总览、预算文件（1-4号）、部门文件、部长声明、情况说明书。此外，《年中经济和财政展望》报告（MYEFO）的体例与预算相互呼应，是预算的年中调整版。

《预算公开调查》（OPEN BUDGET SURVEY）2016年12月的更新，对代表了透明度的基本组成部分的8个主要预算文件进行了定期评估，即预算前报告、行政长官预算建议、通过的预算、公民预算、年内报告、年中复审、年终报告、审计报告。澳大利亚除了预算前报告1项未公开之外，8项中的其他7项都有编制并对公众公开，且符合国际标准的时间表。

澳大利亚的国家中期目标直接反映在预算中，长期目标反映在《代际报告》中。2016年，政府发布了《就业和增长的国民经济计划》，之后的预算都围绕就业和增长的主题。

（五）预算报告的审议

预算首先在国会进行辩论，上院没有权限提关于增加税负或增加公众费用或负担的法案。预算终稿一旦完成，就要同时在上下两院作预算报告。向下院提交年度拨款法案，向上院提交有关支出的详细文件，以便上院预算委员会审议。上院有6个预算委员会，审查所有部门预算。主管部长或他在上院的代表和各部门官员要出席，随时根据预算委员会的要求提供更多更具体的信息资料。上院预算委员会继续这些工作的同时，下院的一个委员会对法案进行辩论，该委员会要向下院议长报告辩论结果，下院才会通过拨款法案，之后该法案正式提交上院，审议后通过。

每年3月，内阁中的预算委员会对年度预算收支说明进行审核，确定项目取舍和项目排序；4月，联邦总理和资深内阁再次审核后，国库部根据审核意见进行调整并形成预算草案；5月，政府将预算草案提交国会众议院审议，国库部长在此过程中要接受议员咨询，众议院三读通过后提交参议院审议，参议院审议通过后将预算草案送回众议院，众议院审议通过后即形成具备法律效力的国家预算。遇有突发事件或经济形势变化需要调整预算的，也将在每年11月向国会提交补充预算，审议程序类似，一般在次年3月完成。

四、预算报告的形成及其与立法机构和公众的沟通机制

（一）预算前征求意见

澳大利亚2016-2017财年的预算前征求意见从2015年12月18日至2016年2月5日，为期约50天。由国库部助理部长发出通知，强调较长的意见书最好有不超过两页的摘要，并附有电子版。2017-2018财年的预算前征求意见从2016年12月8日开始，原定2017年1月19日截止，实际进行到2月17日，为期约72天。由澳大利亚小企业部部长向各利益相关方发出通知，最后在国库部网站公布的收到各方意见和建议多达290多条。2018-2019财年的预算前征求意见工作，由澳大利亚国库部助理部长发出通知，从2017年9月20日至12月15日，为期约87天，提交意见的方式有电话、电子邮件或在国库部网站注册后直接提交，也可以直接提交给国库部预算政策司的工作人员。

（二）预算闭门会

在预算日提交预算之前，国库部长会花一天时间，就预算的各个方面，为媒体和利益集团举行闭门吹风会，称作“预算闭门会”。由于一些信息具市场敏感性，参加各方不允许在预算提交前（下午7：30）与外部接触。预算提交过程由澳大利亚几家电视台进行现场直播，从下午7：30至8点不间断，之后是专家组评估预算的变化、好处和缺陷。澳大利亚政坛的惯例是给予反对党领袖“回应权”，政府预算演讲两天后在议会发表回应，该回应也会被电视直播。

此外，2012年建立的议会预算办公室，编制国会议员提议政策的成本核算，对预算及财政政策问题进行研究和分析，显著提高了国民议会参与预算和财政问题的能力，提高了预算和财政框架的透明度及可问责性。澳大利亚国家审计署还曾通过其网站，在预算绩效审计的证据收集阶段，试点过公民参与。

五、澳大利亚联邦政府预算报告的特点及启示

预算管理制度改革是中国财税体制改革的重中之重，十九大报告提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，结合我国预算编制、预算报告的现状，澳大利亚经验有如下的借鉴和启示。

（一）预算报告和预算演讲设置广告语式的主题，吸引公众的关注

进入现代社会，澳大利亚的预算文件虽然没有口号式的主题词，但都会在预算演讲中设计一个主题，例如2017-2018财年预算演讲的主题是“确保今后更好生活的正确选择”，围绕“选择”这一主题，国库部长阐述了政府的四点选择。预算演讲的主题是在了解民情民意的基础上确定的，预算文件的编制和预算演讲都紧紧围绕主题展开，以吸引公众和审议者的注意力。

（二）预算文件和预算演讲要体现政府的理念和财政目标

我国预算首先应体现党中央的执政理念，如十九大精神、习近平新时代中国特色社会主义思想等；其次要对齐经济规划，如《十四五规划》；再次要体现同期《政府工作报告》的精神，同时协调好由国家发展和改革委员会提交的《计划报告》之间的关系。在此基础上，政府要设立明确的预算理念和财政目标，如澳大利亚联邦预算体现的预算理念是基于公平、安全和机会的原则，澳大利亚政府设立了在经济周期中平均实现预算盈余的总体财政目标，在债务和赤字及其他细节方面也都有具体的数字化目标。我国应结合经济和财政预测，逐步设置财政中长期目标和每年的具体数字化目标。

（三）加快完善财政报告体系，为预算编制和预算演讲奠定基础

提高预算报告的人民代表大会通过率和影响力，工作还要做在平时。与国外相比，我国的财政报告体系显得较为单薄，尚未形成体系，平时各类预算文件的编制是预算报告和预算演讲的后盾，建议从中期预算抓起，逐步加快完善财政报告体系。如澳大利亚，5月发布预算，12月发布和预算体例一致的《年中经济和财政展望》。澳大利亚的预算文件分为四个，分别是总体计划、部门预算、转移支付、具体措施，这种分类综合发布的方式也值得借鉴。此外，澳大利亚现有的各部门绩效报告，财政长期预测的代际报告、税式支出报告、债务报告等一套财政报告，使预算编制有充分的数据和事实支撑，值得借鉴。

（四）预算文件和预算演讲既要体现政府感和专业性，也要适度生动活泼

生动活泼的表现形式可以吸引公众的关注，提高审议者的兴趣。例如澳大利亚每年和预算文件一起发表的都有简要版预算，名为“预算总览”，是一份图文并茂的小册子，便于读者快速了解预算。澳大利亚有专门的预算网站，以视频、画面等直观形式宣传预算。预算文件中除了文字，还配有大量的表格、图解和专栏，直观地表现经济形势和财政政策。

（五）借鉴预算前在线征求意见和预算闭门会，搜集公众的意见和建议，加强与媒体沟通

从近三年的情况看，澳大利亚每年都会在国库部网站发布预算征求意见的通知，有时是12月，有时是9月，征求意见的期限越来越长，2016-2017财年是50天，2017-2018财年是72天，2018-2019财年是87天。一般由国库部助理部长发出通知，表达政府在制定预算战略和政策时，非常重视吸收社区意见，尽早将各方意见纳入预算流程的意愿，并请利益相关方尽快提交意见书。这种在线搜集意见的方式节省开支，同样能够达到深入群众，了解家庭、社区、企业、个人、社会组织意见的作用，适合我国的国情和条件，可以借鉴并大力开展。此外，发达国家都有禁播的预算闭门会制度，澳大利亚也不例外，并且在不断完善中。这种制度有利于财政部抓住预算发布前的最后机会，了解民情民意，了解公众、媒体的想法，间接推测审议者对预算的态度，以便做好审议前最后的沟通工作，以利于提高预算的通过率。